风险防范原则下幼儿园财务内部控制的基本路径

梁玉华，张翔升

（运城幼儿师范高等专科学校，山西运城 044000）

风险防范原则下幼儿园财务内部控制的基本路径

梁玉华，张翔升

（运城幼儿师范高等专科学校，山西运城 044000）

通过访谈及问卷调查，发现幼儿园财务管理存在着严重的内部控制缺陷，主要表现在财务制度虚设、财会人员专业素质偏低、控制平台滞后等方面。这些问题不仅影响幼儿园正常教育教学活动开展，还隐藏着不少风险因素。依据幼儿园组织结构特征和控制工作原理，改善幼儿园财务内部控制的路径是多元的、动态的、渐进的，主要有提高幼儿园管理主体风险管理意识及内部控制水平，以财务系统为核心改进内部控制平台、以风险评估和预防为主线完善幼儿园内部控制制度体系三条基本路径。

财务；内部控制；幼儿园管理；风险管理

随着学前教育政策的开放，我国幼儿园数量急剧增加，其投资和规模比几年前有了大幅度提高。幼儿园财务内部控制也应随着环境的变化而改变，以预防腐败和减少办园风险、保证资产安全、提高教育经费使用效率为原则，从根本上为办园水平提高、学前教育事业发展提供保障。

一、规避风险：财务内部控制的基础底线

为了实现目标，控制成为组织管理的重要行为。控制以信息为基础，任何控制都依赖信息反馈以使系统维持现状或者复原。［1］1949年，美国会计师协会审计程序委员会认为内部控制“用于保护企业的财产，提高经营效率”。1972年，美国准则委员会（ASB）所做的《审计准则公告》中认为，内部控制以保证单位正常运营发展并主动规避风险。2004年COSO委员会发布《企业风险管理——整合框架》拓展了内部控制，更有力、更广泛地关注于企业风险管理这一更加宽泛的领域。为了适应我国公共事业管理新常态，2012年11月29日财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并在2014年开始实施，该规范明确了单位内部控制的主要目标就是规避风险，还指出常用的内部控制办法有：“不相容岗位分开、权限限制、预算控制、保护财产控制、会计控制、票据控制、有关经济活动统一管理、信息内部公开”［2］。从国内外对内部控制意义的不断认识可以看出，风险防范已成为现阶段幼儿园财务内部控制的最基础防线，不能逾越，不可逾越。

风险管理就是对风险因素进行预测、度量并采取相应措施，风险因素则包含在组织构成要素中，根据组织构成的基本要素分析，幼儿园的组织内部要素有：人员（主要有教职工、幼儿）、园舍设施及教学技术等5种；外部因素则涵盖了学前教育形势、资金来源等10多种。通过内部控制原理分析，协调这些因素关系必须有可靠的信息，而准确、及时、有效的会计信息是内部控制信息的最基本来源。幼儿园经营方式的多元化导致了幼儿园财务内部控制因素的复杂化，幼儿园环境的迅速变化、人员的流动性则导致其财务内部控制的动态性和易变性，这两个特点共同指向一个现实问题：办园风险不断增强。虽然幼儿园的风险意识日益增强，但与之配套的内部控制管理——风险管理却存在缺陷，因此，导致了幼儿园教职工每日工作都处于担惊受怕、如履薄冰状态。近年来，幼儿园管理事故多有发生，很多幼儿园被关闭，一些办学风险被转嫁给家长或者当地政府，成为社会不稳定因素的重要来源。因此，根据我国财政部相关文件精神，结合COSO委员会发布的企业风险管理整合框架，幼儿园结合自身实际积极建构财务内部控制机制是十分必要的。

二、真实境遇：幼儿园财务内部控制隐患分析

由于历史和政策使然，不少民办园是由“家庭育儿作坊”华丽转身而来的，一些公办园则迅速扩展为幼教集团，其旗下集聚的很多都是民办性质的幼儿园，这些机构很多至今仍然是经验型的、家族式的、间接的事后管理，几乎没有财务内部控制基础，处于严重的财务内部控制缺陷状态。我们以财务内部控制因素为核心问题设计了访谈提纲和调查问卷，对山西省20家幼儿园进行了一个多月的调研，发现有以下突出问题：

（一）管理者对财务内部控制认知肤浅

大部分幼儿园管理者对保教工作非常重视，而对财、物的科学管理重视不足。调查发现约80%的幼儿园管理者毕业于教育专业，在专业学习中很少学习会计及财务管理等方面的知识，因此，不少管理者对财务内部控制的作用认识不足，财务内部控制行为表面化、随意化，比如在授权方面，以口头、临时的方式下达指令较多；书面的、长远的、稳定的授权方式很少；一些规模小的民办幼儿园几乎没有明确的会计岗位，几乎所有财务工作都由园长一人独揽。

（二）财务制度不完善导致经济问题高发

幼儿园财务内部控制制度是依据国家及上级部门的财务制度要求和本园情况制定的幼儿园财务行为标准。由于现行大多幼儿园管理者财务内部控制意识淡薄，制度或者随意制定，或照搬他园，体系极不完善。通过调查发现存在的问题主要有：

（1）不相容岗位牵制性不够，如，财务岗位一人多职，职务交叉现象严重等问题发生，出纳人员既管钱又管账和印章，这可能导致收入不入账、资金被贪污挪用。

（2）缺乏财产保护控制，资产的购入及库存管理混乱，如，某些领导不顾幼儿园的实际需求，为了个人私利购入大量不需要的物品，造成产品积压、资金的浪费。

（3）权限限制意识不强，食堂采购环节与收入方面没有定期核查与审查占15%，对食堂的采购环节与收入方面听之任之，很少查对，造成账实不符，这也是造成幼儿伙食费暴涨的一个重要原因。

（4）票据管理较随意，如某幼儿园出纳在2010年多次利用职务之便，用现金支票提取现金不入账、收款不入账等手段挪用公款20余万元，用于个人消费。

（5）预算管理未按计划执行，使资金浪费现象严重，重要项目的建设资金没有保障，严重影响保教工作的正常进行。

（6）重大决策与财务公开方面信息不灵，其结果是助长特权，甚至导致“窝案”发生。

（三）财务人员专业素质偏低且固步自封

调查发现65%的幼儿园其财务人员没有受过专业的培训，无法及时更新专业知识以提高专业素质。部分幼儿园因规模小，经费有限，人员紧张，而不选聘专业财务人员；也有为数不少的幼儿园领导安排财务人员时任人唯亲，不注重专业素质及水平，人员素质满足不了现实财务内部控制的要求，观念落后，技术欠缺，不求上进，使幼儿园资金运筹、风险评估等埋下了诸多隐患。

（四）现有财务内控平台及设施功能滞后

现代化的财务内部控制需要信息及时提供，因此，一个能及时提供经济活动信息的财务系统是进行财务内部控制的关键。在20家样本幼儿园中，4个公办附属幼儿园和3个民办附属幼儿园都非独立核算单位，收入上缴，开支到上级部门报销，上级用的是单机版财务系统。13家进行独立核算的幼儿园中，除1家私立园用的是手工财务系统，9家公立园及3家私立园用的都是单机版财务系统，以上财务系统都不能把经济活动的数据信息及时提供给使用者，数据信息的滞后不利于有效地财务内部控制。另外，这些财务系统都只注重核算，忽视管理和控制，现用的单机版财务系统主要是核算功能模块，管理和控制模块或者没有或者作用甚微，财务系统功能滞后是导致上述系列问题的客观原因之一。

三、现实抉择：幼儿园财务内部控制的基本路径

以上问题反映了目前幼儿园财务内部控制的薄弱。近年来不仅虐童事件高发，校车事故也时有发生，更让人痛心的是“药儿园”事件［3］的集中爆发，这些事件背后都有财务内部控制不严、风险管理不力的原因。针对现实问题，结合控制工作原理，幼儿园财务内部控制改善有诸多路径，本文借助COSO委员会的风险管理框架，根据我国幼教机构现实境遇和条件，提供以下三种基本路径以供抉择：

（一）以增强风险防范意识为基础，促进财务内部控制水平不断提升

COSO委员会的报告写到“再好的内部控制体系，也不能够把一个劣迹斑斑的或没有经营智商的管理层变成一个非常有经验、头脑和能力的管理层”。内部控制机制是一种风险防御性措施，它所强调的是一种必须做的义务和责任。为保证幼儿园财务内部控制的效果，应不断提高管理主体的风险意识和责任意识。建议上级有关部门通过定期培训或考核等方式，引导幼儿园管理者认真学习有关财务内部控制理论，并且对幼儿园加大监督检查力度，对其财务内部控制的执行效果进行实质性的检查，对管理人员的素质水平及能力进行考核，以促进幼儿园管理者对财务内部控制的重视。同时，幼儿园内部要加强财务内部控制重要性的宣传，使所有管理者及员工增强财务内部控制意识和风险意识，以便及时采取必要措施，防止贪污浪费等犯罪行为的发生，从而保护幼儿园资产的安全和资源的合理使用，降低风险概率。尤其是重要岗位人员，在招入时要求具备一定的专业知识及学历，招进后采取一定的方式促使其参加职称考试，同时，通过定期和不定期的培训和考核，促进其财务知识和技能提高，对于工作认真负责的给予一定的奖励，对于应付了事、不讲原则的给予一定的惩罚。坚持实行财务人员定岗定责，出现问题，责任自负，以促进个人内部控制意识的增强。总之，提高管理者风险意识、提升内控人员素质及技能、建立监督考核机制是最有效、最根本的内控体系建设路径。

（二）以财务系统为核心改进内部控制平台，达成信息公开共享之目的

适合幼儿园实际的财务系统是保证幼儿园资产的安全和实现计划目标的关键因素，如果财务系统发挥不了正确的职能，还会成为幼儿园经济混乱、决策不当的帮凶。如高丙成在调研中发现，大多数省份学前教育经费投入与幼儿教师水平成正相关，但也有例外，要弄清原因只有立足当地幼儿园实际深入分析［4］。我们也知道“入园贵”是目前幼儿教育的一个现象，但事实是这些收费昂贵的幼儿园中教师的工资待遇并不高，幼儿园举办者还常常“哭穷”，那么，“钱”去哪儿了呢？这些充满矛盾的现实问题只有通过财务系统才能弄清真相，但目前幼儿园的现实是财务系统无法实时为决策者和监督者提供有效的数据。

幼儿园应根据上级要求及本单位实际，按照《会计法》及《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定加强财务内部控制制度的建设与实施。具体来说，幼儿园要从六个环节层层落实财务内部控制：一是园长要遵循教育规律和经济规律，重视财务内部控制制度的建设和实施。二是幼儿园财务有关人员要认真领会国家的有关会计政策法规，联合各部门管理者制定符合幼儿园实际的财务内部控制制度，对资金、财产的管理和使用、预算的编制、票据的使用、食堂的采购环节与收入等都有具体而详细的规定。三是岗责明确，制度管人，尤其对有可能出现问题的地方及关键岗位加强控制，细化责任，不相容的岗位必须分开；定期清查资产，确保账账相符、账实相符；要依据教学计划，定时核查教学资源的情况，以确保教学的使用和减少不必要的浪费。四是要做到信息公开，如收费公示、收支公示、采购公示等。五是保证制度实施、监督常态化，要定期或不定期对实施情况进行检查，从而及时发现执行中的问题，及时改进。六是购建现实需求的符合财务内部控制功效的财务系统——网络环境下财务系统，其关键优势是信息共享，真正实现各职能部门的相互合作和相互监督，大大降低人为作弊或出错的可能，同时，管理和控制功能增强，使幼儿园财务内部控制真正发挥应有的作用。

可见，围绕经济活动完善财务内控制度体系、购建现代化网络控制平台、实现信息共享及时得到所需信息，不失为多数幼儿园生成财务内部控制体系的有效途径。

（三）以风险评估和预防为主线，完善幼儿园财务内部控制制度体系

幼儿园特别是民办幼儿园风险的最大来源是办园资金问题。如周德芳调研发现南通市海安县幼儿园办学经费与人员工资主要实行“自收自支、差额财政部分贴补”的方式，该县某镇4所幼儿园主要通过向本单位教师借款的方式筹集创建资金，四所幼儿园2012年底资产负债率分别为：A园35.63%；B园36.42%；C园27.29%；D园49.23%。不少幼儿园不能根据自身的实际合理分析财务状况，科学适度地规划，及时规避财务风险。［5］许多民办园收支混乱，无预算乱花钱，用学费偿还投资或者用于日常消费，更有甚者挪用克扣幼儿伙食费用于改善园所设施或给老师发工资。［6］由于办园成本较高，民办园只能通过高收费或者通过各种途径压缩办园成本，从而获取高额回报。调研发现多数幼儿园经常是压缩人员成本——教职工数量及工资待遇，这样造成了人员流动性增加。［7］因此，在幼儿园以风险点为内部控制关键点，采取关键点控制和例外控制方法，建构财务内部控制框架，可以提升管理效益并维持幼儿园健康发展。以风险评估为导向的财务内部控制体系基本建设路径为：启动调研——征求意见——问题研究——专家咨询——编制制度手册——执行实施——总结反馈。

居安思危，与时俱进，幼儿园财务内部控制的目标和办园目标是一致的，它所实现的都是积极性的防范措施，是为了实现办园效率提升并达成幼儿教育价值最大化。当然，内部控制制度，更多的是内外环境的所需，它要求每个幼儿园应该使用正确的方法，根据自身实际选择合适的路径，做该做的事情，而不是不择手段去实现经济利益的最大化。幼儿园只有认真履行财政部等有关法规，健全符合自己实际的财务内部控制制度体系，并在办园实践中解放思想、结合实际、积极实施，才能规避风险，保障幼儿园正常发展，为幼儿创造一个和谐的成长环境。

［1］ 杨文士，焦叔斌.管理学原理［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：315－316.

［2］ 中华人民共和国财政部会计司.行政事业单位内部控制规范（试行）［S］.http：／／kis.mof.gov.cn.2012－11－29.

［3］ 光金.“药儿园”暴露学前教育监管盲区［J］.农村农业农民，2014（4）：11.

［4］ 高丙成.我国幼儿园师资队伍状况评价指标体系的建构和运用［J］.学前教育研究，2014（12）：29－35.

［5］ 周德芳.幼儿园财务管理盲点及对策——基于南通市海安县幼儿园财务现状的研究［J］.行政事业资产与财务，2013（11）：56－57.

［6］ 赵乐吟，刘文红，卢桐.规范幼儿园收费的基本思路——辽宁省幼儿园收费现状调查［J］.价格理论与实践，2011（11）：11－12.

［7］ 张亚军，陈群.从不同类型幼儿园经费收支状况看城市学前教育的发展［J］.学前教育研究，2011（1）：34－39.

［责任编辑 张雁影］

Risk Management of Financial Control in Kindergartens

LIANG Yu－hua，ZHANG Xiang－sheng
（Yuncheng Preschool Teachers College，Yuncheng 044000，China）

Through interview and questionnaire survey，we found that there are serious internal control problems of financial management in kindergartens.The problems mainly are in the financial system：low accounting quality，no professional risk control，etc.These problems have affect the normal kindergarten education activities.On the basis of the kindergarten organization structure characteristics，this paper gives the suggestions in improving kindergarten management，having the consciousness of risk management and internal control.Risk assessment and management is the main way to perfect the financial system of kindergarten.

finance；internal control；kindergarten management；risk management

F810.2

A

2095－770X（2015）03－0057－04

2015－03－10

梁玉华，女，河南驻马店人，运城幼儿师范高等专科学校讲师。主要研究方向：教育管理。