河南省教育资源优化配置研究——基于农村闲置校园的视角

张 弛

(商丘师范学院 教育科学学院，河南 商丘476000)

河南省教育资源优化配置研究
——基于农村闲置校园的视角

张 弛

(商丘师范学院 教育科学学院，河南 商丘476000)

“撤点并校”政策造成了部分农村中小学校园的闲置浪费。要改变此状况，建议政府出面，全面排查，安排工作人员收回闲置校园土地使用权，进而发展农村成人教育；建造文化活动中心；重新修建，实施幼儿教育；创办勤工俭学基地；适时恢复“被撤小学”。这样，也能使教育资源得以优化配置。

河南农村；闲置校园；布局调整

河南省从2001年开始调整农村中小学布局，至今已有10多年，期间在农村撤并了大量的中小学校。通过撤点并校，优化了农村中小学教育资源配置，提高了农村中小学规模效益和教育教学质量，但是各地在布局调整过程中也形成了为数不少的中小学闲置校园[1]。由于闲置校园所有权产权较为复杂，而目前又缺乏科学有效的处置依据，各地闲置校园的使用缺乏相对统一的标准，极易引起争议，造成资源浪费。

一、农村中小学布局调整后大量校园成为空地

(一)中小学数量减少导致农村许多校园闲置

据统计，全国农村小学(含教学点)校园建筑面积由2005年的38477.6万平方米降到了2009年的35121.8万平方米，共撤并减少了3355.8万平方米。在2009年，全国农村小学 (含教学点) 校园撤并建筑面积占2005年全国农村小学的8.7%；全国农村小学学校撤并占地面积从2005年的309万亩降到了2009年的267万亩，共撤并减少42.2万亩，2009年全国农村小学学校撤并占地面积占2005年的13.6%[2]。这些校园的闲置均属“撤点并校”的结果，使得农村教育资源出现了两极化现象，既有闲置学校的现象，又有教育资源短缺的现象。

根据河南省教育厅历年公报显示：从2005年至2011年，河南省小学数量从33026所减少到27800所，平均每年减少871所；初中数量从5269所减少到4596所，平均每年减少112所[2]。被撤并的学校大多数都是位于村级或乡镇，于是农村“空校”现象就因而产生。国家统计局河南调查总队对南阳、周口等13个县镇农村中小学现状调查结果显示：农村公立学校数量在逐渐减少的情况下，办学规模也逐渐下降。一个学校里一个年级只有十几名甚至几名学生的情况屡见不鲜。调查显示，郸城县3个中学教室大量空置，利用率不到53%，淮阳县初中现有学生人数与应入校学生相比流失40%以上，小学生流失20%以上，2003年以来，因生源急剧减少，已有56所农村小学被迫停办，校园成为闲置空地[3]。

(二)农村中小学校生源减少加速校舍闲置

《中国教育蓝皮书(2011)》指出，未来十年将是我国人口自然变化对教育影响最大的时期，学龄人口规模将每年递减860万人，即年均3.23%的下降速度。学龄人口的减少和人口增长率下降有关。同时，河南省城镇化步伐的明显加快也是其中的重要原因。至2012年底，河南省城镇化率达42.2%，比2011年提高1.8个百分点，新增城镇人口达180万人[4]。此外，近年来，河南农村进城务工人员急剧增多，随迁子女数量惊人。据2012年河南省教育事业统计公报数据显示，2012年河南省中小学农民工随迁子女56.58万人，比2011年增加7.56万人。农村大规模学生迁移，加剧了农村学龄人口减少，导致农村不少学校逐渐沦为空校，成为摆设。

(三)农村闲置校园激化城镇学校“大班化”

急速减少的学校引发新的教育不公，加剧了城镇学校“大班化”趋势。2011年全省小学大班占23.31%，超大班占11.41%；普通初中大班占 56.91%，超大班占29.23%，初中大班和超大班的比率高达70%[2]。学校“大班化”趋势在某种程度上也反映出部分地区盲目撤点并校后，造成闲置校园增多，学校数量减少，已经引发教育公平问题。

二、河南农村中小学闲置校园存在的问题

(一)闲置校园资产权属不明确

农村义务教育校园所占用的土地多为村级土地，其所有权并非十分明确。自1986年《义务教育法》颁布至2002年，我国农村义务教育一直实行“分级办学、分级管理”的模式，即“县办高中、镇办初中、村办小学三级办学模式”[5]。农村学校用地大多由乡镇和村无偿提供,土地属于集体所有。这些免费的土地被用来建设学校时并没有办理审批登记手续，产权没有明确界定。现如今若要追溯产权的所有者，情况比较复杂。也正是因为这个原因，地方政府对这种产权不明的公有财产缺乏具体的政策来管理和维护。闲置学校的土地产权和资产权属不明确对闲置学校的处置产生着一定的影响，因此，出台相关细则对不同性质校产分类处置，依法认定闲置校舍的土地产权和资产所有权是解决校园闲置问题的前提条件。

(二)闲置学校缺乏有效的维护和管理

在撤点并校之后，闲置学校几乎全部处于无人看管和维护的状态。日积月累的无人使用，就使闲置学校真的成了废物，并无人再利用。由于产权不明，对于可利用的闲置校园，当教育部门提出主导处置时，乡镇和村往往会产生产权异议，导致闲置校园校舍未能得到有效利用，甚至处于无人看管和维护的状态。许多原本坚固的校舍逐渐变为危房和不合格的校舍，造成了资源浪费。更甚者，有些闲置的校舍被当地村干部或村民无偿占有，成为个人谋利的工具，导致资产流失。这些问题的产生就是因为这些闲置学校缺乏一定的管理和维护，闲置学校的维护和管理是十分有必要的，有了专门人员的维护和管理不仅会减缓闲置学校的老化和损坏，更会杜绝私人交易的产生。

(三)无相关政策约束闲置学校的使用

农村闲置校舍的使用会出现混乱的情况，有一部分原因是没有明确的政策规定予以一定的规范指导。无论是《中华人民共和国教育法》，还是《事业单位国有资产管理暂行规定》都没有对学校资产进行明确的定性，而农村闲置学校该如何处理和利用，应遵循什么程序，都需要一定的政策约束。地方政府对闲置学校的处置和利用也不够重视，没有专门的协调机构和任何相关的文件或制度。所以，闲置学校越来越多，资源浪费情况越来越严重。基于此情况，建立使用闲置学校的相关法律政策，在出现闲置学校使用方面的问题时，采用相关的法律政策来进行其所有权的维护。

三、对农村闲置学校合理使用的建议

河南作为一个人均资源极少的省份，庞大的闲置学校资产是一笔宝贵的资源。应引起政府部门的重视，使这些有效资源得以合理的使用。

(一)彻底排查，由政府收回土地权

村级集体经济组织或个人无偿占用闲置校园或者以村集体之名租给个人等做法均属不合法行为。所以，应对闲置学校进行彻底排查，寻找闲置学校的产权归属者。如若产生一定纠纷，可由政府出资收回其产权，落实管理职责，并登记存档，全面掌握闲置学校的具体情况，再统筹安排，寻找最合理的利用方式。政府处理闲置学校可按以下几个程序进行：1.成立专门小组，彻底排查。由县(市、区)的资产管理部门根据相关的法律政策规定，成立专门小组，对闲置学校的具体情况进行核实，主要包括核实其所有权，使用权和管理权。2.进行评估资产，严格审查。由县(市、区)的财政管理部门负责委托或组织具有相应条件的中介机构，按照规定对其有关资产进行审计和清查，最终对其资产进行评估。3.由政府机构收回土地所有权，制定处置方案。由所成立的专门小组将资产评估结果进行公示，根据此公示，由政府出资，补偿学校所在村集体，之后办理闲置校园资产的产权转移、变更、登记等手续。最后，制定合理的闲置学校再利用方案。

(二)合理利用闲置校园，发展成人教育

河南省是农业大省，要提升省内人口素质，需从农村做起。比如可利用这些闲置校园来发展农村成人教育。

1.建造农家书屋

书籍是人类进步的阶梯。我们可以通过改建闲置校园，创建农家书屋，来加强对农民的文化熏陶，提高农民的文化素质。闲置学校中原本就有些课桌椅，可以利用这些课桌椅建成小书桌，由政府出资或社会爱心人士捐资来买一些书架，书籍可以通过购买和发动社会资助的形式进行筹集。这样，农民在农家小院也可感受书香气息，也促进了资源的再利用。

2.创办村级成人学校

通过维修改造，创办农村成人技术学校，服务于农民文化生活。课程设置要结合农民生活及闲暇时间。课程内容可讲授些与农民的生活息息相关的知识，如农作物的种植、孩子的教育等。定期有一些教师去做讲座，普通初高中的教师、乡村退休老教师均可在自己闲暇之际为这些爱知识的农民讲授相关信息，也可由就近的大学教授进行专业、实用知识的讲授。这样，不仅可以丰富农民的日常生活，也会使教师增加一份新的人生体验。

3.变身文化活动中心

随着农民参加文化活动的热情不断高涨，可以考虑把闲置校园改造成农村文化活动中心，如建设文化广场、文化活动室、健身场所等，为群众创造较好的业余生活娱乐环境，丰富农民的精神文化生活。

(三)发展农村幼儿教育

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中明确指出，发展幼儿教育，迫在眉睫。庞大的幼儿园建设需大量的人力、物力和财力，而数量庞大的闲置中小学则是一笔十分可观的财富。将闲置学校改为幼儿园，用来发展幼儿教育，既是一种教育资源的优化使用的体现，也是教育资源合理有效使用的有效途径。鉴于河南省大部分地区农村经济发展的滞后性，在改建幼儿园时，可采用鼓励民间资本的介入。例如，修改和扩建学校及需要配备的硬件设施由政府或教育部门出资，其他的资金需求则可通过社会爱心人士捐助、村民的资源投入等多元的渠道来解决资金问题。

(四)教育与生产劳动相结合，创办勤工俭学基地

18世纪美国近代自然科学家富兰克林提出了人是“制造人”的概念，“a toolmaking animal,即制造工具的动物”[5]204。于是，“教育与生产劳动相结合”的思想长期以来也成为社会主义国家办学的教育方针。根据这一思想，我们可以把闲置校园改造为学生的勤工俭学基地，把专人看管和学生劳动实践结合起来。比如，在闲置校园上建农场，在操场上种植农作物，在校园里养鸡、鸭、猪、兔等家禽和家畜等。农场由村委会专管，服务于学生的劳动实践和生活供给，通过合理安排学生劳动，有意识培养学生的劳动意识和劳动技能。基地饲养的家畜以及种植的农作物，还可以用于改善农村学生的生活，创设一定的经济效益。

(五)适时恢复“被撤小学”

撤点并校的目的是促进农村中小学校布局更加均衡，但是部分地区在执行“撤校” 政策的过程中偏离了初衷，使得“撤点并校”的副作用已经显现。在政策号召和教育经费受限的情况下，有些乡镇以“撤得多、撤得快”为荣，呈现出“大跃进”势头,很少去考虑乡村的实际需要，在跟风中撤掉了不少理应保存的学校，给广大农村中小学生的人身安全和学习生活带来极大的影响。因此，教育行政部门应该重新审视学校的合理布局，适时恢复一些被撤并的农村学校，并且制定相应的补偿机制，促进教育资源的优化配置。

[1]加紧让闲置校园走向科学利用[N].人民政协报，2011-06-20.

[2]河南省教育厅.2011年河南省教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.haedu.gov.cn.2012-02-08.

[3]河南农村中小学空巢严重 生源少设备差校园成菜地[N].河南商报，2011-11-06.

[4]2012年河南新增180万城镇人口 城镇化率达42.2%[N].河南日报，2013-01-14.

[5]马克思恩格斯全集：第23卷[M].人民教育出版社，1976.

【责任编辑：孙艳秋】

2015-03-26

河南省高等教育教学改革研究项目“地方师范院校本科教学工程建设绩效评价研究”(编号：2014SJGLX300)； 河南省教育厅教师教育课程改革研究项目“新形势下师范生职业技能实训研究——以商丘师范学院为例”( 编号：2014-JSJYLX-048)。

张弛(1988—)，男，河南商丘人，硕士，主要从事教育经济与管理研究。

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1672-3600(2015)08-0127-03