农村集体农用地产权改革的几个理论与政策问题

□张晓山

农村集体农用地产权改革的几个理论与政策问题

□张晓山

有的地区在开展城乡统筹试验时，提出对农村集体土地等资源资产要向作为农村集体经济组织成员的农民确实权、颁铁证。关于征地补偿款，采取“征谁补谁”政策。但是在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效问题，一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，最终其利益诉求得以实现。

1　农村集体农用地成员权与用益物权之间的矛盾

十八届三中全会《决定》提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”有的地区在开展城乡统筹试验时，提出对农村集体土地等资源资产要向作为农村集体经济组织成员的农民确实权、颁铁证。关于征地补偿款，采取“征谁补谁”政策。但是在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效问题，一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，最终其利益诉求得以实现。北京市政府也规定，“当遇到国家建设征地时，无论是农户承包地、村民宅基地、集体建设用地等土地补偿款，均应当按照征地方案确定时的集体经济组织成员平均分配或者平均量化”。

确权面临制度上的瓶颈，确完了也可能会被翻盘。“铁证不铁”说明了什么？这折射出法律之间的矛盾以及法律与政策之间的矛盾。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；《农村土地承包法》第五条也规定了成员的权利。上述法律规定涉及的是农民对农地的成员权，其中隐含的是“天赋地权”的思想，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡。十七届三中全会《决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；《农村土地承包法》的第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”上述法律规定涉及的是农民对农地的用益物权，其中隐含的是“生不增、死不减”的财产权利原则。在实践中个人权利与财产权利必然会出现冲突，两种权利的诉求都可以找到法律依据。

要解决个人权利与财产权利之间的矛盾，一种可供探讨的改革思路，是将农村集体经济组织的单个成员权利转化为以农户为单位的成员权利，将集体经济组织农户成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，使成员权与财产权利相统一。在具体操作中，涉及到确权中的土地调整问题。长久不变，我们认为应该是跨越承包期限的长久不变。但起点在哪里？确权的土地是农户在二轮承包中获得的土地还是经过调整的土地？在确定起点之前是否还可以调整？一些地方的试验是，在确权过程中，在充分尊重群众意愿的基础上，将土地调整、如何调整等交由群众讨论解决，坚持“大稳定小调整”，在承包地实测确权后，实行“增人不增地、减人不减地”，以户为单位承包经营权长久不变。外嫁女、入赘婿、新生儿等成员变动问题在户内自己解决，承包经营权的纠纷由个人与集体之间的行政性纠纷转变为家庭内部财产权的民事纠纷，无论以后人口如何变化都不再调整土地。农户对其土地承包经营权在何等条件下有处置和转让的权利则由法律来决定。

中国农村现有2亿多小农户，有近2.7亿的农村劳动力的主要就业渠道不是农业，他们赖以生存的主要生产资料不是土地。当前在农村，来自土地的农业收入在总收入中的比重持续下降，土地的生活保障功能逐渐弱化，人们已逐渐接受了“死不减，生不增”，跨越承包期限实现“长久不变”已具备了一定的条件，有可能将土地从“公平”功能转为“效率”功能。但这种探索已突破了农村土地承包法的框架，必须有农村土地承包法和相应法令修订的跟进。

2　集体农用地确权、确股与确地之间的关系

确权是赋能的前提。对承包地行使处置权能的前提是要有明晰的产权，体现在：产权对象明确，即承包地确定；产权权利人明确，一权一主。但在现实中，有地没证(没有办理或没有发放承包经营权权证)、有证没地(地已被非法转为其他用途)、证实不符(权证所载面积与实际面积不一致)等情况非常普遍。因此，赋予承包地处置权能改革的基础是承包地确权，厘清承包地上存在的不清晰的权利关系，实现承包经营权证、地块、面积明确到户，固化承包地权利并长久不变。

关于确权方式，存在确地块与确股份之争，前者强调承包户权利的保护，后者强调耕地流转与农业规模经营的便利。2014年中央文件提出“可以确权确地，也可以确权确股不确地”。不考虑谈判权利对权益的影响，确地与确股对收益权的影响较小。但从处置权角度看，两种确权方式的结果是截然不同的。如果确地块，农户处置权的对象显然是具体地块的承包权与经营权。如果确股份，那么农户处置权的对象只能是股份，而不是具体的承包地。在确股的情况下，承包农户甚至对承包地占有、使用的权利也得不到保证，出现权利的弱化。确权本身作用只限于明晰产权，做不到为产权提供保护，确权的效力还需要健全的制度来保障。但确权至少不能弱化农民保护产权的能力，甚至减少其他权能。

一种观点认为，确股后农户如有用地需求，股份社依然可以通过调地的方式给予满足。根据《土地承包法》，包括互换在内的土地承包经营权流转都应建立在平等协商与自愿的基础上。要保证确股情况下这种调地符合农户的意愿，确股首先就必须是基于农户的真实意愿表达。恰如股份公司是股东自愿带产权清晰的个人资产入股成为按份共有的资产，确股应该是在确地基础上的延伸，先有明晰的对承包地的产权，再基于农户意愿自愿选择入股实现土地股份合作。因此，确地与确股不应成为并列的确权方式。实践中，在一些城郊发达地区，即使家庭联产承包责任制在全国推行后，仍一直采取高度集中、统一经营的农业经营模式，中央文件提出“可以确权确股不确地”，是对这类少数地区农村土地制度特殊性所长期形成的路径依赖的一种认可，但对农户承包自家耕地的农业经营模式占支配地位的广大农村地区，确权方式首选确地，确股是确地基础上的发展，要防范从易于操作、便于规模经营等理由出发违背农民意愿使用确股方式。

3　怎么看待农民的农地承包权与经营权之间的关系以及经营权的流转

在土地租金不断攀升的情况下，一种观点主张淡化承包权，更多保护和放活经营权，保护实际务农人的利益。另一种观点认为：上述观点是以规模经营为重点，鼓励工商资本进入，而不是侧重于保护农民的权益。

关键是土地的经营权流转给谁？是外来的公司为主，还是主要流转给一部分集体成员？长期以来的争论实际集中在现代农业的生产经营主体应当是企业还是农户？中国大陆发展现代农业是走东亚日本、韩国和我国台湾地区小农户逐步现代化的道路，还是走西方资本主义大农业(地主、租地农业资本家和农业雇佣工人的三位一体)的发展道路？派生出来的还有以什么方式流转，政府推动还是农民按自愿原则自我交易、如何保证流转用途不能改变等问题。

对未来农业经营模式基本走向和发展道路的判断应作为农地流转政策导向的前提和基础。我们的基本判断是：由基本国情所决定，中国不可能仅有一种农业经营模式。在中国，以家庭承包经营为基础，混合型、多样化的农业经营组织形式以及多元化农业经营主体正在出现。在未来相当长的时期内，中国的农业经营主体的构成是传统农业经营主体(大量小规模兼业农户、传统小农户)与新兴农业经营主体(专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业)并存；中国的农业经营方式的构成是传统农业、口粮农业(生存农业)与市场化、专业化和商品化程度较高的现代农业并存。大农业与小农业并存。

中央的政策从2001年的中央18号文件提出不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，到2013年中央1号文件提出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”，十八届三中全会《决定》又提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，实际上是对多元化农业经营主体存在的认可。关于工商资本进入农业，要规范经营者的行为，保护其合法权益。但鉴于人多地少的具体国情，发展现代农业不能忽视经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情，工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地的模式不应成为农地经营模式的主流。

在尊重农民意愿的前提下，可以因地制宜地发展多元化、混合型的各种农业经营模式。鼓励集体所有农地的部分所有权人扩大规模，打造家庭经营的升级版(家庭农场)；或塑造新小农(现代小农)。但如果农地承包经营权所有者通过让渡经营权所得到的收益与未来的经营没有任何关系，则必然会出现承包权所有者与经营者之间的利益分割问题，承包权与经营权分离造成的租金和利润此长彼消的问题必然会存在。理想的方式是农地承包经营权所有者通过让渡经营权所得到的收益与未来的经营效益直接挂钩。在一些地区，以专业大户为经营主体，以农户承包土地这一核心生产要素为基础，以农机为农业技术进步载体，农民带地入社、发展合作经营，组建农民土地股份合作社，这种模式使农户成为规模经营的主体，一定程度上消减了承包权与经营权分离造成的利益冲突。既实现了农业的规模经营，促进了现代农业的发展；又避免了工商资本进入农业、大规模租赁农户承包地可能产生的负面影响；还能使农村中的老弱群体、小规模兼业农户或外出打工的农民也从合作社的发展中受益。这是中国特色农业现代化道路的一种值得注意的模式。

（作者单位：全国人大农业与农村委员会）