关于“人的城市化”的三种主张

□贺雪峰

关于“人的城市化”的三种主张

□贺雪峰

新型城镇化很重要的一点是强调“人的城市化”。人的城市化，总体来讲，就是不能只是城市规模的扩大，不能只是土地城市化，而且要将农民化进城市。当前正是在如何将农民化进城市的政策上面有三种不同的主张。

观点一：农民自主的城市化

第一种关于“人的城市化”的主张，强调“农民自主的城市化”。这种主张认为，城郊农村可以通过建小产权房获得农地非农使用增值收益，从而靠自己的力量顺利融入城市。这样的农民城市化，就是农民自主的城市化。我们知道，经济发展、城市扩张只可能是平面推进城市化。城郊农地首先被用于城市建设，农地非农使用可以产生巨大的土地增值收益，这个增值收益是经济发展和城市扩张所附着在特定区位土地上的。若特定区位土地非农使用增值收益正好归占有这块土地的农民所有，则这个特定区位的农民将不用投入任何资本，也不用付出任何努力和承担任何风险，就可以获得巨大利益，从而成为土地食利者。这样的特定区位农民的所谓自主城市化，意义不大。

主张“农民自主城市化”的另外一个理由是，他们认为，正是城郊农民自主开发小产权房而增加了城市商品房的供给，打破了地方政府和开发商对土地和商品房的垄断，从而可以降低房价，让进城农民买得起住房。

“农民自主城市化”主张的核心是认为，应当允许城郊农民自由开发小产权房，应当允许农地农房自由入市，反对政府垄断城市建设用地一级市场，反对农地征收，反对地方政府通过低价征地、高价卖地来获得土地财政收入。这种主张甚至认为，之所以当前个别地方政府会有严重腐败，就是因为土地财政让地方政府有了腐败的空间，以及地方政府有了钱，就会用这些钱去盖楼堂馆所、修大广场，这样造成了资源的浪费。

观点二：绝大多数农民的城市化

第二种“人的城市化”主张认为，城市化的关键是农民城市化，这个农民是指全国绝大多数的农民，而不只是仅占全国农民总数不足5%的城郊农民。这种主张认为，人的城市化的核心是进城农民工可以在城市安居，而进城农民工能否在城市安居取决于两个条件，一是政府有无能力为进城农民工提供廉租房，二是政府能否建设良好的城市基础设施。允许所谓农民自主城市化，允许城郊农地农房自由入市，允许农民自建小产权房，不仅在规划上是荒谬的，在实践上也是难以操作的，而且，城郊农民自主城市化实际上是让城郊特定区位农民获得了经济发展附着在特定土地上的农地非农使用的全部增值收益，而这笔收益目前正以土地财政的形式主要用于城市基础设施建设。之所以“中国城市像欧洲”，主要就得益于地方政府获得了大部分土地出让金，并将之主要用于城市基础设施建设。

第二种“人的城市化”主张认为，人的城市化不能只是城郊5%农民的城市化，更不能让城郊极少数农民成为土地食利者，而必须是所有进城农民的城市化。为了让所有或绝大部分进城农民可以在城市安居，国家就必须为他们提供住房和基本保障。要让农民拥有退出农村宅基地、住房和土地承包经营权这三项权利，变为农民进城安居的资本或第一桶金。第二种“人的城市化”主张尤其是强调农民工进城能否获得住房和基本的公共设施条件，因此可以称为“农民工住得下来的城市化”。

观点三：可逆的城市化

第三种“人的城市化”主张一种“可逆的城市化”，或者说是主张一种可以让农民既自由进城，进城失败后还可以自由返乡的城市化。这种主张认为，在当前中国人均GDP只有欧美日1辕7的国情下面，中国不可能为所有进城农民工提供他们在城市安居的收入和就业条件。中国农民工进城往往表现为年轻时进城务工经商，年龄大了仍然要返回农村。正是当前“以代际分工为基础的半工半耕”劳动力再生产模式，使农民家庭可以有比较高的收入，而只有比较少的支出。当然，随着中国经济的持续增长，城市可以为越来越多进城农民工提供在城市体面安居的就业与收入机会，但在未来很长一个时期，城市却不可能为大多数(更不可能是全部)进城农民工在城市体面完成劳动力再生产的条件。农民工进城失败后可以返乡，对于农民工来讲，是十分重要的保障，是他们的基本人权，是中国城市化政策的底线。让进城失败的农民回得去农村，这是第三种“人的城市化”主张的核心方面。

允许农民在城乡之间自由往返的主张，在政策上就反对仅仅5%农民的所谓自主城市化，而认为应当将特定区位的农地非农使用增值收益主要用于城市基础设施建设，以促进中国经济发展，从而为越来越多进城农民工提供在城市体面安居的就业与收入条件。这个意义上讲，第三种关于“人的城市化”的主张赞同第二种关于“人的城市化”的观点。同时，第三种“人的城市化”的主张还认识到，在当前中国经济发展阶段，进城农民风险很大，即使国家有能力为进城农民提供廉租房，进城农民也无法在城市获得体面安居的条件，无法体面地完成劳动力的再生产，其结果是，全家进城的农民家庭，经济收入低，家庭关系紧张，生活压力向丧失城市就业机会的老年人转移。而若可以回得去农村，老年农民的退养是可以与种粮、与自给自足经济、与村庄熟人社会结合起来的。或在城市无法待得下去的中老年农民，在农村却可以继续维持最低限度的体面生活。

三种观点对比与发展前景

笔者认为，人的城市化，关键是要有农民工可进可退的城市化，是可以选择的城市化，不是只让农民进城，其中大多数人却无法获得基本的体面生活所需收入与就业，而要沦落到城市贫民窟的城市化。

而涉及到可进可退，尤其是可退，即虽然所有进城农民都希望在城市安居，但在当前中国经济发展阶段，大部分进城农民工其实是不可能真正在城市获得体面安居所需基本的收入与就业条件的，大部分农民工只能自己年轻时进城，父母和子女仍然留守农村，且往往要在自己年老时返回农村。因为返回农村就可以与土地结合起来，在村庄熟人社会中延续人与土地、人与自然和人与人之间的和谐关系，就可以做到退养与种地的结合，就可以找到身体和灵魂的安全感，就可告别在城市漂泊不定的生活。

问题是，进城农民在城市失败后他们回不回得去？只要让农民仍然有农村的住房、宅基地和土地承包经营权，农民就回得去农村。如果他们的父母仍然在种“户均不过十亩”的小块承包地，从土地上获得收入与就业，等父母年老不再可以种地，他们进城又难以安居时，他们就可以回到农村种地：他们同时有种地的场所、工具、技术和土地，他们顺利地通过种地来实现退养，而他们的城市化梦想就交给已经长大的可能运气更好的下一代。只要他们可以在农村安居退养，他们就可以为进城子女提供在城市放手拼搏的大后方，而不是全家困在城市：年龄大的人无就业与收入，中间年轻人全力打拼，却无法让一个上有老下有小的家庭过好日子，更难对未来有所奢望。

这个意义上讲，当前中国农村，农民所有的三项基本权利：农村房屋所有权、宅基地使用权和耕地承包经营权，是农民的基本保障和社会保险，是他们维持底线生存的基本资料，这样的基本资料是不允许交易的，也是不能失去的，一旦中国农民失去了以上三项基本权力，农民在进城失败后不再可能回得到农村，那么，城市内必然会形成大规模的贫民窟，在这些贫民窟中，农民因为失去与土地的结合，而无能为力，而漂泊不定，而流离失所。城市贫民窟不仅是中国农民的悲剧，而且也一定会导致中国现代化的困境：农民没有退路，国家就没有出路。

这个意义上，笔者对前面两种关于“人的城市化”的主张持保留态度，认为这两种主张都缺少对当前中国发展阶段以及农民家庭劳动力再生产模式的考虑，往往以艺术化的想象来讨论城市化和城乡二元结构，忽视了当前中国城乡二元结构几乎已经消灭所有限制农民工进城的体制机制障碍，而仍然对资本下乡设限，从而使当前中国已经过剩的资本无法下乡，并因此具有保护农民利益的巨大转变。由剥削型城乡二元结构转变而来的保护型城乡二元结构是中国仍然可以保持住中国经济奇迹和走出中等收入陷阱的“制度红利”。

我与第二种“人的城市化”的主张反对城郊农地农房自由入市、反对小产权房是一致的。我们认为，城郊特定位置的土地非农使用增值收益来自经济发展和城市扩张，正是全国人民的经济发展以及理应造福全国人民的城市化，才将土地非农使用的增值收益附着在特定区位土地上，这样的土地增值收益与恰好位于这块土地上的农民个体努力没有关系。而中国经过新民主主义革命和社会主义改造，已经消灭土地私有制，消灭了土地食利者阶层，从而可以做到特定区位土地非农使用的“涨价归公”，以及“地利共享”。特定区位土地非农使用增值收益的“涨价归公”，并以土地财政形式来建设的城市基础设施才使得中国这样一个人均GDP相当于欧洲1辕7国家的“城市像欧洲”。城市基础设施显然不只是政绩工程和面子工程，而是保证城市生产、生活运行的基本条件，是城市润滑剂。当前中国制造的国际竞争力一方面来自已经不再廉价的劳动力，一方面来自且越来越来自中国目前良好的城市基础设施。

本来中国已经消灭了土地食利者，这正是中国可以创造经济发展奇迹的原因，我们现在就完全没有必要再造一个土地食利者阶级出来。唯如此，中国才能顺利走出中等收入陷阱，真正实现人的城市化。

（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）