两种城镇化率视野下看许昌市城镇化发展

◇宁慧娟

两种城镇化率视野下看许昌市城镇化发展

◇宁慧娟

10.13999/j.cnki.scyj.2015.06.020

2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》首次提出常住人口城镇化率（以常住人口为口径计算）、户籍人口城镇化率（依据公安部门的户籍资料计算）双指标，并明确到2020年全国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，两种城镇化率之间的差距能从17个百分点左右缩小到15个百分点。差距减少2个百分点，意味着需要把1亿左右农业转移人口变成城镇居民，这是努力的方向，也是这个目标的真正含义所在。在这个背景下分析许昌市两种口径的城镇化率具有现实意义。

一、许昌市城镇化发展现状

（一）2000年以来全市城镇化发展加速。2000～2014年，全市城镇化率从20.35%提升到45.7%，年均提高1.81个百分点，处于30%到70%的快速发展阶段，全市城镇化发展加速。2014年许昌市城镇化率45.7%，在全省18个地市中排名第十位；常住人口城镇化率比2013年增长1.49个百分点，按增速排队，许昌位居全省第六名，居中等偏上。

（二）全市城镇体系和结构有了较大的变化。2014年，全市共102个乡（镇、街道办事处），其中街道办事处24个，比2000年增加10个；建制镇54个，比2000年增加19个；乡级区域的数量为24个，比2000年减少24个。2000年乡、镇、街道办事处占总数的比例分别为49.48%、36.08%、14.43%；2014年乡、镇、街道办事处占总数的比例分别为23.53%、52.94%、23.53%。不管从绝对数还是相对数对比，均可发现全市城镇体系和结构有了较大的变化，建制镇对全市城镇化发展正在做出越来越大的贡献。

（三）加大城市基础设施建设力度，提高综合承载力，有力促进了城镇化发展。许昌新型城镇化建设一直注重“突出特色、产城融合”，禹州、长葛、襄城、鄢陵和许昌县5个组团，也针对自己的比较优势和个性特色，发展定位准确，城市功能完善，走上了以产业集聚区为载体，以电力电子装备制造、汽车零部件、纺织服装、发制品等主导特色产业为支撑，以项目建设为抓手的新型城镇化道路，提高了城市的综合承载能力，有力促进了城镇化发展。

二、从两种城镇化率差距看许昌市城镇化发展

（一）全市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距逐年递增。2010～2014年户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率的百分点分别为11.7、13.71、15.03、16.48、18.21，两种城镇化率的差距逐年递增。

（二）户籍人口城镇化率增速缓慢，各县户籍人口城镇化率趋势不一。截至2014年，河南全省户籍人口城镇化率年均约增长0.12个百分点，许昌市户籍人口城镇化率年均约增长0.09个百分点，增速低于全省平均水平，更低于全市1.81个百分点的常住人口城镇化率的年均增速。魏都区除外的全市五个县（市），有四个户籍人口城镇化率出现历年递减现象，只有长葛市增速明显。

三、两种城镇化率存在差距的原因

（一）两种城镇化率的差距反映出户籍制度改革明显滞后。户籍制度一直以来都是束缚农民流动、阻碍人们城镇落户的制度性壁垒，更主要的是流动人口流入城市的落户权利被回避了。在大多数情况下，城市仅仅把外来人口当作劳动力，却忽略他们应该享有的完整家庭生活、精神生活和娱乐生活，农民工是城市外来人口中业余生活质量相对最低的人群。这样的相对劣势的生活，是基于历史和二元城乡分割等原因形成的权益劣势的反映。

（二）城镇非农户籍对农民缺乏吸引力，大多数农民不愿意“农转非”。《户籍制度改革的意见》出台后立即受到媒体与整个社会的高度关注。然而几年前中国社科院进行的调查却显示：调查样本近11万人，其中“80前”也就是70后、60后等不愿意转变为非农户口的达到80%；而“80后”农民工不愿意转变为非农户口的是75%，如果要交回承包地才能转户口，结果不愿意转变为非农户口的达到90%，100个人当中有90个人不愿意转变成我们以为会愿意转变的城市户口。九成农民不愿当“市民”，一个核心问题就是农民赖以生存的土地。这些不愿意成为“市民”的农民都在算账，在算他们得到的实际好处跟假如失去土地的损失之间哪个更划算。

四、关注两个城镇化率数据，促进全市城镇化良性发展，重视差距的建议

城镇化过程中有一个S型曲线，全国现在还处于30%到70%的快速发展阶段。此时，国家提出了两个城镇化率的概念，两个指标同时提升，这与以往相比是最大的不同，也是巨大的进步。关注两个指标，促进全市城镇化良性发展，重视差距，提出以下建议:

（一）逐步缩小两种城镇化率的差距，提高城镇化质量系数。经过过去多年的快速发展，目前许昌市城镇化发展已处于重要关口，新形势下全市的城镇化需要开辟出一条新路。新型城镇化不能盲目追求常住人口城镇化率的增速。2000年以来常住人口城镇化率每年提高1.81个百分点，而户籍人口城镇化率每年仅提高0.09个百分点左右，形成了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率一条腿长一条腿短的现象，且长腿越长，短腿越短。

中共中央政治局于2014年7月30日召开会议，审议并通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。紧跟国家要求，许昌新型城镇化必须立足以人为本，打破户籍制度藩篱，有序推进农业转移人口市民化。通过推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民及其家属逐步转为真正意义上的城镇居民，使全市的户籍人口城镇化率能够较快提速，从而缩小两者的差距，从内部提高城镇化的质量。

（二）坚持以人为本，加快实施户籍制度改革。根据中共中央审议通过的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，建议许昌市从以下四方面创新人口管理，加快户籍制度改革：

1.要增强县级区域城镇经济集聚能力，为农业转移人口落户城镇创造有利条件。要促进许昌市城市和小城镇合理布局、功能互补，增强全市城市和小城镇经济集聚能力，为农业转移人口真正落户城镇创造有利条件。

2.建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到许昌市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人可以在居住地申请登记常住户口。要积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务等权利，并不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

3.健全人口信息管理制度。除了建立城乡统一的户口登记制度外，还要建立健全实际居住人口登记制度，加强和完善人口统计调查，建设和完善覆盖全市人口以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的全市人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、收入等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为制订人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。

4.要进一步研究出台相应的配套措施，重点解决进城落户的农民的土地及宅基地问题，要充分保障农民的基本权利，尊重农民变市民的意愿。

（三）合理解决三大困难，有序推进农业转移人口市民化。目前推进农民工市民化尚存三大困难：一是数量大。按许昌市2014年431.5万常住人口，两种城镇化率差距18.21个百分点来推算，现在全市有近80万“半城镇化”的人口，未来还有大量的新生代农民工要进城。这是一个面广量大的长期性工作，不可能一蹴而就。二是成本高。市民化是一项高成本的改革，农业转移人口要在就业、教育、医疗、住房、养老等方面享受与市民同等待遇，需要大量公共投入。中国社会科学院发布的《2013年城市蓝皮书》指出，中国农业转移人口到城镇定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务，需要进行各种经济投入。市民化成本主要包括公共成本（政府成本）和个人成本两部分，其中人均公共成本为13万元。在全国人均公共成本中，需要在短期内集中投入的约2.6万元，长期投入的每年约2400元。个人成本约为人均每年1.8万元，另外还需要集中支付一笔购房成本，约为人均10.1万元。三是就业机会少。农业转移人口市民化的坚实基础是要有就业机会，而因为户籍、学历、技能等方面的限制，为农业转移人口提供的稳定就业机会很少。有序推进农业转移人口市民化，是一个系统工程，核心是要解决“钱从哪里来、人往哪里去”的问题，涉及户籍制度、土地制度、社会保障和公共服务制度等诸多改革。

（四）建立健全城镇化发展体制机制，提升新型城镇化发展质量。一是必须转变城镇化发展方式，统筹城市和小城镇协调发展格局，优化布局，实现城镇公共服务常住人口全覆盖、基础设施和公共服务设施更加完善，有序推进农业转移人口市民化。二是以户籍管理、土地管理、社会保障和行政管理等制度的深化改革为任务，推进城乡一体化发展，不断完善城镇化发展的体制机制，逐步提升城镇化发展质量和水平。三是建立和不断完善城镇化发展质量监测体系，及时跟踪各地城镇化发展进程，积极引导全市以提升质量增加效益为目标推进新型城镇化发展。

（作者单位：许昌市统计局）