高校工会维护职能的法治省思——以维护教师“劳动三权”为切入点

郑 宗 仁

(上饶师范学院 经济与管理学院，江西上饶334001)



高校工会维护职能的法治省思
——以维护教师“劳动三权”为切入点

郑 宗 仁

(上饶师范学院 经济与管理学院，江西上饶334001)

“劳动三权”是构建现代劳动关系的基础，它为各国教师工会维护教师合法权利提供了法理支撑。从这个角度来观察，虽然我国高校教师工会在维护教师权利方面发挥了非常重要的作用，但在制度和实践上仍有一定的改进空间。

高校工会； 维护职能； “劳动三权”

在今年庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳模和先进工作者大会上，习近平总书记发表重要讲话，这篇重要讲话为做好新形势下的工会工作提出了更高更新的要求。[1]每个高校工会的工作者都应怀着强烈的事业心和责任感深入学习好这篇光辉文献，并以此作为新形势下加强高校工会工作的纲领指南。现阶段我国高等教育改革面临诸多机遇和挑战，人事分配制度中的聘用制和合同制的广泛推行以及后勤的社会化改革，使高校劳动人事关系发生了深刻变化，各种矛盾也随之暴露出来。在这种情况下，高校工会应该自觉将维护教职工的合法权益放在各项工作的首位，积极主动地完善维权机制，为高校劳动人事关系和谐稳定的构建以及高校各项改革事业的健康发展献策出力。对此，学术界与高校工会进行了一定的研究和探讨，但是，很多研究只是总结现实困境，并在此基础上提出对策与建议，应该说，这样的研究方法有一定的针对性，很多时候也能切中要害，但仍有意犹未尽的感觉。本文将在这些研究的基础上，从“劳动三权”的角度梳理我国高校工会在维权过程中所面临的困境，并努力从法理建构和程序设计两方面提出解困之方。不当之处，恳请方家指正。

一、教师“劳动三权”的探索与实践

一般认为，“劳动三权”就是指团结权、团体交涉权及争议权。教师的团结权是教师组织或加入教师工会之权利；团体交涉权是教师通过教师工会与教育当局(或学校)进行集体协商的权利；争议权则是行使各种争议手段之权利。

对于教师是否享有“劳动三权”，存在着不同看法。有些人认为，公共教育部门的成员不应享有“劳动三权”，理由是：政府拥有绝对的主权，该主权绝不能受制于某一特殊团体；公共部门提供的服务或产品具有独占特性、不可替代性和必要性；工会提出增加薪金或福利等诉求，会影响政府满足其它利益团体的能力，等等。这些论点虽然有其合理之处，但从历史发展与现实情况来看，自20世纪中后期以来，在保障劳动权成为社会共识的大背景下，教师“劳动三权”得到越来越广泛的认同和越来越多的国家与政府的保护。具有深刻历史意义的事件是，1966年联合国教科文组织制定的《关于教师地位的建议》对教师集体劳动权进行了细致的规定。

首先，《关于教师地位的建议》确认了教师的团体协商权。对于教师的工资及工作条件，该建议第82条规定“应通过教师组织同教师的雇主之间的交涉来决定”，而交涉协商的内容则包括工资标准(第116条)，生活指数的选择(第122条第2项)以及效率评定制度的采行(第124条)，等等。其次， 为了“保证教师通过教师组织同公立的或私立的雇主进行交涉的权益”，该建议第83条规定应“设置法定的或其他的机构”，则确立了教师的团结权。最后，该建议还力求维护教师的争议权，对此，该建议第84条规定：“应设立适当的联合机构, 以处理教师和雇主在工作条件上发生的纠纷”。不仅如此，该建议还主张“当为此目的而采取的措施及程序都已穷尽、或当事人之间的交涉破裂的时候, 教师组织为了维护正当的利益, 应有权利采取允许其他一般组织行使的其他手段”。[2]

《关于教师地位的建议》对于教师“劳动三权”的原则性规定对世界各国与地区产生了深远影响。随着保障劳动权之趋势不断发展，早在20世纪90年代，联合国会员国中，绝大部分国家已经允许教师成立“工会”性质的组织。以美国公立学校为例，其教师加入与组织工会的权利早已受到美国联邦法令及法院判例的保护，也已获得承认为联邦宪法增修条款第一条所保障之结社权，而各类“工会安全”制度亦得到法令不同形式之认可，其原因正在于大家渐渐认识到，没有健全的工会组织，就无法进行有效合理的集体协商。[3]可以这么说，政府通过法制化的途径，对公共部门成员之团结权与集体协商权进行有力的保障，无疑已经成为国际社会劳动权的发展趋势。

从先进国家推动政府再造的经验中可以发现，维护公共利益、追求绩效的公共部门，在政府改造运动浪潮中，非但不应排斥工会、限制集体协商范围，反而应该积极保障工会朝着合作化的伙伴关系发展。因为集体协商模式并不必然违反民主参与理想或伤害公共利益，相反，只要制度设计得宜，公共部门工会的有效运作，不但能够提升组织的生产力，更能促进公共服务质量的提升。美国的发展经验表明，由于具有集体协商权，教师薪资和福利能够得到提高，从而增加政府的财政负担，但同时，它也能带来许多积极的作用，比如有利于提升学生的学业成绩，提高学校的行政管理效率。如果教师工会运作良好，对学校的发展具有正面价值。

二、我国高校工会维护教师“劳动三权”的成果与不足

我国一直重视高校工会的维护职能建设，尤其是20世纪80年代以来更是取得了丰硕的成果，这些成果有实践层面的也有理论层面的。单就法制方面而言，我国《工会法》《教师法》以及《劳动法》都是这些成果的突出代表。如《工会法》第2条规定，作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，工会具有依法自治的性质。而《劳动法》第五章51、52、53条也分别规定，工会可以代表职工同用人单位签订专项集体合同以及行业性、区域性集体合同。虽然如此，我国保障高校教师“劳动三权”的法制建设仍有一些值得改进的地方。

首先，从团结权的保障来看，我国《工会法》第3条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利，任何组织和个人不得阻挠和限制”。对此，有论者认为，从相关条文规定来看，我国高校教师有参加工会组织的权利，但这种本着结社权而形成的高校工会，其自治性程度并不高。在这些研究者看来，高校工会所具有的“单位身份”使得诸多与工会干部利益密切相关的事务受到各种制约，从而造成工会干部具有过强的依附性，并在某种程度上制约了高校教师相关权利的行使。[4]

其次，从团体协商权的保障来看，工会可以通过平等协商和集体合同制度，以协调劳动关系，维护企业职工的劳动权益(《工会法》第6条)，《劳动法》也有类似规定(第五章51、52、53条)。可见，“集体合同”在性质上虽不具强制性，却肯定了教师工会作为集体代表性的地位。但是在“集体合同”的交涉、谈判和签约中，工会的协商权力并不多。因为，从合同协商的内容看，在我国现有法律中，薪资、福利等事项并不属于高校工会的协议事项。因此，在性质上，高校教师亦或是高校工会所享有的协商权比较有限。

最后，从争议权来看，工会的多项维护职能在《工会法》第19、20、21条等条文中得到了明确，其方法主要有法律监督权、交涉权、谈判签约权、劳动争

议处理权、法律与政策制定参与权、三方协商机制等。《教师法》也规定，当教师认为主管教育行政机关或学校有关其个人之措施违法或不当而致损其权益时，可以提起申诉、诉愿及行政诉讼。但总体上而言，相应的法律救济渠道和争议权行使机制尚不完善。比如罢教，我国教师法虽未明文禁止，但正如有研究者所指出的，“目前宪法、劳动法中无罢工权的相关规定，使之处于法律上的灰色状态，这种状态对雇员、单位，还有社会稳定都十分不利”[5]。

综上所述可以发现，我国高校教师工会行使团体协商权与争议权之权能并不充分，而从集体合同的性质来看，我国高校工会在聘约合同上也缺少集体交涉的色彩，同时更缺乏团体缔约、修改、废止的运作机制，团体协商权的行使受到一定的限制，争议权也是如此。因此，加强高校工会维护职能应该将维护教师“劳动三权”作为首要任务。

三、完善高校工会维护职能的法制任务

从维护高校教职工“劳动三权”的角度看，为了适应依法治国的要求，需要把工会工作纳入法治化轨道[6](P234-235)，具体而言，当前完善高校工会维护职能的法制任务主要可以从两个方面着手。

一方面，从“尊重和保障人权”的观念上进一步认识维护职能的内涵。我国高校工会维护职能的实现面临诸多困境，当然是由诸多原因累积而形成的。但我们认为，从学理角度来看，乃是我们对高校工会所维之权的内涵缺乏深入与根本的认知。对于维权的内涵，有人认为，高校工会不仅要突出维护教职工的经济权益，也要维护教职工的政治、文化、教育等方面的权益，达到重点维权与全面维权相统一。[7]还有人指出，高校工会的维权不仅要维护好教职工的知情权、参与权与监督权，还要进一步维护好教职工的学习权、发展权及享受权。[8]这些观点具有一定的说服力。不过，我们也不能不看到，虽然高校教师与学校的根本利益是一致的，但不可否认，其间也存在某种程度上的利益冲突性质的矛盾，而工会的维权职能的本质就在于解决这种矛盾关系。或者说，在某种程度上，教职工与学校乃是存在着一定利益冲突的矛盾体，我们必须厘清这种利益对立情形下的作为劳动者的高校教师的合法权益包括哪些内容。2004年宪法修正案中明确提出要将“尊重和保障人权”写进宪法第33条第3款，这是我国首次以宪法的形式规定必须要尊重和保障人权，是中国人权保障工作的新起点。因此，我们认为，“劳动三权”是高校教师工会维权的终极目标，有来自宪法保障基本人权的正当性，只有教师之“劳动三权”得到确实有效的维护与行使，才能保证教师的其他正当权利与利益诉求得到应有的尊重与响应。

另一方面，我们需要从具体制度上进一步厘清和肯定教师“劳动三权”。《工会法》突出了工会的维护职能，确立了工会维护的多项职能。《工会法》《劳动法》及《教师法》等法律法规中，虽然有很多条款都或多或少地涉及到了“劳动三权”的维护，但由于“应该”“可以”条款太多，而导致出现维护条款的法条化和形式化。如果说之前的法律对劳动者三权的维护仍有法理上的障碍的话，那么，随着2004 年“尊重和保障人权”写进宪法后，无疑为公权力与私人权的社会价值的选择奠定了基本的支点，这在促进政府依法行政的同时，也将促进下位法的构筑和完善。我国应该以此为契机，完善保障教师权益特别是“劳动三权”的立法工作，赋予高校工会更加独立的法律地位。同时需要特别指出的是，我国当前在教师“劳动三权”保障和维护上存在的主要缺陷，不是价值观念的落后，而是具体保障制度的不完善。我们必须从完善制度设计，进一步落实和保障教师“劳动三权”。

首先，真正落实团结权，赋予工会更为独立的地位。这就需要纠正当前高校工会面临的过度行政化的困境。有论者指出，可试行将学校工会的组织体系改为单头直线式领导，即直属上级工会领导，以取代原有的双头领导，避免基层工会完全受制于本单位行政领导。这可以使维权者更加敢于运用法律手段维护自己的合法权益，而且可以让上级工会获得更大的自主权，从而给维权者更加有力的支持。[4]保证高校工会团结权的充分享有与行使，是建立有效的工会维权新机制的基础。

其次，完善工会集体协商机制，保证协议和协商权落实。我们说，劳动者团结的目的在于缔结团体协约，我国法律虽授权教师工会“可以”与学校缔结团体条约之权，但由于缺乏足够的程序法保障，而使之流于形式。以聘任制下的聘任合同的制定来说，我国应该尽快出台相关法律法规，就高校工会在聘任制中的地位及高校工会代表教师就聘任合同中的内容与学校或教育行政主管部门进行协商的程序加以具体的可操作性规定，以保证法律规范所规定的高校教师权益，防止和杜绝聘任制下学校权力过分膨胀而产生对教师的侵权行为。[9]

最后，完善法律救济渠道，逐步建立争议权行使

机制。根据现行法律法规的相关规定，高校教师只要认为自己的合法权益受到侵害，就可以通过申诉和人事仲裁等法律途径获得救济，但这两条途径都存在诸多缺陷。[10](P132-138)正如有学者所指出，现有法律对于受理机构的确定、受理机构遵循的程序、处理的规则等实体规范都缺乏明确规定，而对提供虚假材料的申诉方、无故不受理或受理后超出法律规定期限迟迟不作出处理的申诉受理部门，或接到申诉处理决定后拒不执行或故意拖延执行的被申诉方等缺乏明确的法律追责机制。[11]未来的法制建设不能不特别注意到这些情况而加以完善。

四、结语

近年来，在依法治国及教育改革不断深化和全面推进的新形势下，人们日益认识到高校工会在代表党和政府联系群众的桥梁和纽带作用，对高校工会的维护职能有了更深层次的理解。而且，我们也应该认识到，教师“劳动三权”和国家的根本利益，不仅绝不矛盾，反而是相辅相成的。我们知道，只有当教师享有充分人权、享有人的尊严，才能教出人格健全、全面发展的学生，这无疑是符合国家长远发展利益的。我国高校工会的维护职能要走上法治轨道，需要从《宪法》“尊重和保障人权”的高度出发，一方面从价值观念上充分认识到高度切实保障高校工会依凭团结权而具有的独立自主地位的重要性，另一方面则需从具体制度的完善入手，切实保障高校教师与工会的集体协商权及争议权。高校教师“劳动三权”的实现与维护，要以习近平总书记“五一”讲话精神为指导，在坚持党的领导和保持正确的政治方向的前提下，吸收国内国际已有的正确做法，结合我国国情，把推动构建中国特色和谐劳动关系摆在更加突出的位置。

[1] 习近平.在庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上的讲话[EB/OL]. http://news.xinhuaneu.com/politics/2015-04/28/c_1115120734.htm.

[2] 联合国教科文组织.关于教师地位的建议[J].万勇(译).全球教育展望,1984,(1):4-5.

[3] 内尔达·H·坎布朗-麦凯布.教育法学：教师与学生的权利[M].江雪梅(译).北京：中国人民大学出版社，2010.

[4] 李晋靖.高校工会依法维权存在的问题及对策[J].浙江工商职业技术学院学报， 2008,(6):63-66.

[5] 欧阳庆芳，何伟纲.法律视角下高校工会维权的困境与突破[J].工会论坛，2010，(5)：17-21.

[6] 常凯.劳权论：当代中国劳动关系的法律调整研究[M].北京: 中国劳动社会保障出版社， 2004.

[7] 苏雷德.法律视角下的工会维权职责[J].工会论坛，2008，(2)：10-15.

[8] 何强毅．高校工会依法维权工作存在瓶颈的原因及对策[J]．湖北经济学院学报(人文社科版)，2007，(4)：98-101.

[9] 李牧．高校聘任制实施过程工教师权益保护问题研究[J]．学术论坛，2005，(1):45-49.

[10] 林天卫，吴华钿．教育法规读本[M]．广州：广东教育出版社，2005.

[11] 孙丽珍，苗红亚．关于建立校内教师申诉制度的若干思考[J]．浙江科技学院学报，2008，(2)：154-159.

[责任编辑 邱忠善]

A Rule-of-Law Reflection on University Union’s Safeguarding Function—to take safeguarding teachers’ “Three Labor Rights” as a breakthrough point

ZHENG Zong-ren

(School of Economics and Management, Shangrao Normal University, Shangrao Jiangxi 334001, China)

“Three Labor Rights” is the basis for the construction of modern labor relationship, and it gives a legal support to the teacher’s unions of different countries in safeguarding teachers’ legal rights. According to this, although China’s teacher unions at universities have played a very important role in safeguarding teachers’ rights, there is room for improvement in terms of system and practice.

university unions; safeguarding function; “Three Labor Rights”

2015-09-01

江西省社会科学规划项目(11FX21)

郑宗仁(1966-)，男，江西上饶人，副教授，学士，主要研究方向为管理学。E-mail:zzr1188@163.com

D412.6

A

1004-2237(2015)05-0049-04

10.3969/j.issn.1004-2237.2015.05.010