认真对待公权力——洛克权力理论的启示

汪岳

（西南政法大学行政法学院，重庆401120；沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

认真对待公权力
——洛克权力理论的启示

汪岳

（西南政法大学行政法学院，重庆401120；沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

我国在实现社会主义法治国家与社会主义和谐社会建构取得一定成绩的同时，部分党和国家领导干部以及工作人员公权私用、知法犯法、以权压法、贪赃枉法现象较为突出，损害人民群众的利益，甚至危及党的执政之基和国家的稳定。公权力的规范与限制是当前我国学界、政界讨论的焦点，是解决社会矛盾主要路径之一。洛克的权力理论对近代民主政治的产生和发展有着重要的意义，对我国的社会主义法治建设也具有一定的推进功能。通过对英国著名自然法学家洛克权力理论的解读，发掘其社会契约、公众福利和法律至上思想，这对于我国社会主义法治国家的建设以及国家的和平稳定有着很好的启示意义。

洛克；权力；公权力；权力限制

一、问题的提出

2014年10月25日，中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议上发表讲话指出，全会的主要任务是：认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，对纪检监察系统落实全会精神进行部署，推动党风廉政建设和反腐败斗争深入开展，为全面推进依法治国提供坚强有力保证。当前，我国处于社会转型和经济转轨急剧变迁时期，公权力的滥用往往是社会矛盾凸显的主要原因之一，成为我国建设社会主义法治国家和构建社会主义和谐社会的绊脚石。近期，河南省鹤壁市淇县一名供电所长和手下5名员工在某KTV消费后，与经营者发生纠纷，遂酒后进行打砸，更无缘无故拉闸停电，导致县城大面积停电，涉及3 000到5 000户居民商户，停电时间长达6个小时。无独有偶，紧接着媒体披露2012年秦皇岛某自来水公司科长在浴池洗澡，由于搓澡工不认识他居然恼羞成怒，派自来水公司四名员工到浴池欲给正在营业的浴池停水，该科长在当地借水敛财、横行霸道17年“平安无事”，却最终于2015年2月落马。两起事件的发生均是由于民对于“官”的有眼不识泰山所致，KTV的“停电门”事件是供电所长等人向其它包间“免费赠送”洋酒遭到经营方的婉拒，浴池的“停水门”事件是搓澡工对于自来水公司科长的视而不见。可见，普通民众的“有眼无珠”后果有多严重。这时，所谓的电霸、水霸所长们或许“可以”对民众的视而不见表达不满，这些所长拥有的“特权”自然是公权力，已然是公权力滥用的最好注脚。但是我们不禁要追问他们的公权力从哪里来？公权力使用的目的应该是什么？公权力的使用该如何限制？英国著名自然法学家洛克的权力理论给我们拨开了这层迷雾，这对于我国的行政人员和政府部门有着很好的启示意义。

二、关于公权力的起源

关于公权力的起源问题，即洛克所说的国家权力或政治权力的起源，是建立在其有关自然状态、自然权力、自然法以及社会契约等思想探讨的基础上的。

1.自然状态与自然权力。洛克认为要想准确地理解、把握政治权力，人们必须首先对政治权力追本溯源，探求人类在自然社会中处于何种状态。洛克认为自然状态既是一种自由状态，又是一种平等状态。所谓自由状态是指人们在自然社会里只要是在理性或者自然法的规定内，人们便可以无须经过任何人的许可、听取任何人的命令，而根据自己的意志对自己的人身和财产进行决断和行动；所谓的平等状态，则是指没有任何人的权力可以多过其他人，任何人之间的权力与管辖权都是互相的，也就是说，人们天生地享有自然的无差别的所有权力，这种先赋性自然权力表明人们拥有相同的能力，没有从属或制约的关系存在，人与人之间是平等的。洛克这里的自由状态与自然权力是相对的而并非绝对，是一种限制性自由和平等，人们的一切行动要在自然法范围内，强调需要由人们的理性或自然法加以限定。

2.自然法。洛克所说的自然法就是理性。在自然状态中人人均应该遵守自然法的支配，服从理性的指导，即任何人不得压制、侵害他人的生命、健康、自由或财产，因为人与人之间是平等、独立和自由的。于是为了防止人们违反自然法，在自然状态下人人有权惩罚违背自然法的人，人人拥有裁判权、执行权和处罚权。但是洛克认为自然状态有着三大缺点，即由于人与人之间存在私利和偏见而缺少共同接受、承认和裁判纷争的法律法规；由于人们过分关注自己而漠视他人的天性而缺少依照法定权力进行裁判纷争的知名的、公正的裁判者；由于因不公而受损的人，往往因用强力纠正其所受损害，却致使执行惩罚者受害而缺少有权力支持正确判决的执行者。这种人人既是裁判者又是执行者的自然状态极其不稳定，因此人民需要订立契约放弃自然状态的权力让渡给社会和国家。

3.社会契约。人们为了避免自然状态的缺憾，于是自然状态中的所有人都放弃了自己的自然权力，人们将所有的关涉自由、平等、权力、福利等权力和纷争事项寻求社会确定的、公布的法律的保护并交由社会或国家处理。这是真正的和唯一的政治社会，人们放弃自我的权力交由国家而形成的“这种政治权力不是基于权威，而是基于同意”［1］。国家是基于契约和协议代表个人权力进行判决和执行裁决，这即是公权力或者公民社会权力的起源，人们组建政治社会和国家并赋予政府权力是基于对人民权利的保护和社会秩序的维系。

三、关于公权力的目的与限制

1.公权力的目的。在洛克看来，人们之所以放弃自然状态中的权力组成政治社会或者形成公权力的目的，即“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”［2］。决不允许权力的扩张超出公众福利之外，政府的目的是一切为人民服务，依据社会的利益要求更好地保护人民而非进行压制和统治。

2.公权力的限制。（1）强调立法和法律的规制作用。为了保证和达到公权力的目的，洛克强调立法的作用并以正式公布的法律来治理裁判一切，政府的公权力是有条件和限制的，而且制定好的法律对于一切社会成员都适用，包括行政官长。洛克认为政治社会是裁判者，要用明确的、众所周知的法律法规来同等地、公正地对待所有当事人；由国家或政治社会授权的裁判者来依据法律法规裁定当事人之间关于社会权利等问题的纷争；对于社会成员的社会犯罪要依据法律的规定加以惩处。（2）特权的行使也要以公众福利为目的。洛克并没有排除有执行权的人拥有特权，他认为真正的特权的运用与行使只要是符合社会成员的契约、政府的委托以社会公众的福利为目的，就不会遭受责难和质疑。洛克反对政府拥有绝对的权力，除了为了公共福利，如果是为了私人目的则要以法律对他们的权力加以规定。在讨论权力使用是否得当，权力机关掌握权力企图或实行奴役或摧残人民时，洛克体现出其宿命论的观点，认为唯一的裁判者只能是诉诸上天这一人类最后的决定权。洛克给出警示，这一最后的决定权是所有事情中最危险的事情，是贤明的君主和政府及其工作人员最需要避免和应该永远提防的。洛克认为除非致使大多数人受到伤害且这种伤害让大多数人感到忍无可忍而必须加以纠正的时候，这种决定权才会行使和运用。（3）关于反抗权。更为严重的是洛克提到了“暴政”，无论是一个人还是多个人，如果权力是被用于使人民遭受侵害骚扰、贫困或者使人民屈从于拥有权力的人的强制专横和非正当命令之下而非是为了人民的公众福利、管理和保护人民的自由与财产，那么暴政便立即形成。他进一步解释到，如果官长的不法行为已使不论是少数人还是大多数人受到压制和迫害，而这种压迫和损害的前例和后果使人民的产业、权利和生命都受到威胁，人民诚挚信赖的法律都失去效力、甚至是宗教信仰都岌岌可危，洛克便不知道该如何组织人民去反抗和对抗使他们受害的非法强力了。如此，当官长违背当初与人民订立的契约，背弃了为了公共福利的目的，人民便拥有了反抗权甚至促使政府解体，人民会重新依据和平、安全和公众福利的目标组建新的政治社会。

四、洛克权力理论的当代启示

洛克的权力理论是为解决当时英国各阶级的权力斗争的，其重大意义在于“超越了英国当时的政治解决方法，而体现在美国和法国的政治思想之中，并在18世纪末叶的两次大革命中达到了顶点。洛克理论中以个人自由、个人同意以及自由获得并享有财产这些不可剥夺的权利的名义而捍卫抗争的观点，在这两次大革命中都产生了充分的影响”［3］。虽然洛克的权力理论距今已有300多年的历史，其权力理论体系中的社会契约、法律至上和公众福利等重要思想理论观点对我国全面推进依法治国的实践与社会主义和谐社会的构建有着重要的启示意义。

洛克的社会契约理论是政府形成的前提，在自然状态下人们拥有同等的权力，为了克服自然状态的缺点，人们基于契约放弃自我的权力交由政治社会，民主国家由人民选举代表组成权力机关行使权力，其目的是为了人民的和平、安全和公众福利，即使执行人员拥有特权，其目的也只能是为了公众福利，这充分说明公权力的不可或缺，是国家和社会发展的中坚力量。人民将手中的权力放弃统一交由国家或政府执行人民的权力以保障人民的利益，契约关系或者委托关系是前提，问题的关键是具体负责执行的政府有关部门和工作人员是否滥用公权力。政府或官员公权力的赋予者是人民，因此，权力取之于民，当用之于民，而非用之于官。小到上文提及的河南省鹤壁市淇县某供电所长和秦皇岛某自来水公司科长私自停水、停电现象，大到徐才厚、周永康等贪腐案件频发严重危及我党的执政之基和国家的长治久安。德国历史学家弗里德里希·迈内克曾指出，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑”［4］377。国家工作人员和领导干部背弃与人民签订的契约，有负人民的委托，将权力运用于私人目的甚至威胁到人民的权利、产业和生命，如此必然导致人民的私权力和公权力的张力凸显。如果发展态势严重的话，洛克认为人民为了保卫自己的利益，人民会形成反抗权收回权力，甚至使国家陷入混乱、政府面临解体。因此，作为党员领导干部必当信守“权取之于民、用之于民”的契约，严防权力私用、滥用，真正做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系，为国家的安全、稳定、和谐做出应有的努力。

为了防止公权力违背契约被滥用、为所欲为，要通过法律对公权力进行限制和规制，强调法律至上。洛克认为，只有社会制定的法律法规才能保证人民更好地享有人民的自由、平等、财产和福利。公权力的滥用会严重影响我国法治建设的进程，因此必须加以限制，发挥公权力的正功能。对于公权力的规制的前提是要拥有健全、完善的良法，洛克认为法律一经公布和确立，任何人都必须尊重法律的权威，服从法律的规定。法律对于任何人都是平等的，任何人都不能凭借自己的权势或怂恿自己的下属不顾法纪、任意妄为而免受法律的制裁，这里充分强调了法律的至上性。谈到法律的至上或者法律的保障作用，洛克认为立法权是国家的最高权力，突出强调立法权的意义，无论是何人的任何命令只能是通过民主程序选举和立法机关的批准才能生效，否则不管命令背后的权力有多大、采取什么样的手段都不具备法律的强制力和实效。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》强调指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。博登海默认为“权力意志根植于支配并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专断统治的欲望。法律制度最重要的意义之一，就是它可以被视为是一种限制和约束人们的权力欲的一个工具”［4］378。我国的宪法和法律是通过民主程序经由立法机关制定的，维护了民主、自由、平等、法治等精神理念，是全体人民意志的表达，法律至上体现了人民意志至上，任何人和组织必须尊重、遵守法律维护法律权威，一切个人的行为和活动不能凌驾于法律之上。

近代以来我国开始不断地对法治进行探索，特别是改革开放以来，我国特色社会主义法律体系已经形成，全社会、全民的法制观念不断增强，法治建设取得一定成绩。但是由于历史的影响，我国一直长期有着“人治”的传统，在一定范围内我国部分国家工作人员和党的领导干部公权私用、以权压法、贪赃枉法现象依旧存在，影响干群关系甚至是党的执政之基，这些不如人意的法律现象急需改进。洛克认为拥有国家立法权或最高权力的人不能靠暂时的指令进行管理和统治，而必须要用确定的、人人共知和通常生效的法律法规进行治理。秉正无私的法官运用社会的力量依据法律执行有关裁决、定纷止争，以保障人民的权力不受侵害；在论及官长行为和特权的行使是否辜负人民的委托，洛克的答案是人民应该是裁判者，这里洛克突出了公权力的边界、权力制衡以及权力监督问题。他强调立法权、行政权要分属不同官长进行执行，其司法权力的论述则体现在其有关立法权的表述当中，强调要依法行政、公正司法以保护人民的权利，只有依法行政，人民的裁判监督才能防止公权力的滥用。洛克的权力理论是现代分权理论初步形成的代表。

有调查报告表明，当前我国国家级难题前十项中有四项都是关于公权力运行失范的，分别是腐败、官本位盛行、权力资本结盟和官员财产申报，这四项难题剑指当前公民与官员之间的委托或契约失灵，突出强调规范公权力是化解官民矛盾的关键。专家指出“事实上，现在社会的主要矛盾，不是普通公民之间的矛盾，也不是公民和法人之间的矛盾，主要矛盾是官民冲突，是老百姓对公权力行使的不满，对公权力违法违规不作为、乱作为的一种负面情绪”［5］。在洛克的权力理论中，其社会契约、公众福利和法律至上思想理清了权力的起源、权力目的以及限制的基本逻辑脉络。对于公权力滥用的规制，首先是强调立法的作用。要拥有完备的良法和完善的法律体系予以治理作为基础，才是将权力锁进法律和制度的笼子里的前提；其次是要依法行政、权力的制衡。对于公权力滥用的规制要突出依法行政，凸显了人民的监督与裁判功能。强调了“健全和完善政府公职人员问责制”［6］的意义，如若官长和部分人民之间发生的纷争是现有法律尚未规定或者疑惑不定而又涉及事关重大，洛克认为只有人民的集体才是此种情况的最合适的裁判者。再次是强调公权力的行使的目的。公权力应是实现公民权力的手段与保障，破解公权力甚至是特权滥用的瓶颈就是洛克反复强调的权力的行使要以公众福利为最终目的、实现以人为本。党和国家领导干部和工作人员要带头守法形成规则意识，行使权力以公众福利为目的，就会杜绝公权力滥用现象的发生，切实“构造和维护社会法治生态秩序”［7］，形成一个真正维护人民的和平、安宁和公众福利的政府才是建设法治国家和构建和谐社会的根本。

［1］格瑞特·汤姆森.洛克［M］.袁传银，蔡红艳，译.北京：中华书局，2002：2.

［2］洛克.政府论：下篇［M］.叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1964：80.

［3］乔治·萨拜因.政治学说史：下卷［M］.邓正来，译.上海：世纪出版集团，上海人民出版社，2008：225.

［4］E·博登海默.法理学法律哲学与法律方法［M］.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004.

［5］贾李政，陈阳波，孙墨笛.新征程新起点上必须直面的挑战“国家级难题”公众调查分析报告［J］.人民论坛，2012（12）：14-19.

［6］谢丽华.我国实现善治的路径选择［J］.重庆理工大学学报：社会科学，2013（2）：63-66.

［7］赵忠江.社会主义法治思想的丰富与发展［J］.沈阳师范大学学报：社会科学版，2014（1）：9-11.

【责任编辑 王凤娥】

D90-052

A

1674-5450（2015）06-0049-03

2015-06-12

国家社科基金重大项目（14ZDC003）

汪岳，男，辽宁大连人，西南政法大学社会法学博士研究生，沈阳师范大学讲师。