“把权力关进笼子里”的宪法思考

秦以平

淮北师范大学政法学院，安徽淮北，235000



“把权力关进笼子里”的宪法思考

秦以平

淮北师范大学政法学院，安徽淮北，235000

摘要：以我国现有“笼子”存在难以关住权力的缺陷为切入点，首先论述了宪法以及各种制度与宪治的关系，阐述了打造“宪治之笼”是全方位关住“权力之兽”的必经之路，并进一步提出借助“宪政之锁”将“笼门”紧紧锁住的主张。其次，为了防止被关进“笼子”里的权力因掌控了“笼门钥匙”而能够自由出入，需要进一步加强民主建设，完善选举制度、提高司法权的地位，促进人民代表大会和司法机关监督作用的有效发挥。最后，提出通过宪法规定生命权等特殊人权为公权力涉入之禁区，以缩小“权力之兽”的危害范围。

关键词：权力；宪治；宪政

千百年来，许多人追求的不是艺术大作，也不是精品美食，更不是霓裳羽衣，而是能够掌控他人命运的权力。权力可以带来数不尽的荣耀和财富，也可能让追求者殒命。它就像一头猛兽，要想驯服它，必须先把它关进“笼子”里。那么，目前中国应如何“把权力关进笼子里”呢？有学者认为,“在我国现阶段最有效的办法，就是在正确理顺党政关系的前提下，以权力控制权力，以权利控制权力，以民主监督权力，以法律规制权力。简单说就是这样几个关键词：分权(工)、民主、人权、法治、党政关系。”[1]还有学者认为,要“把权力关进笼子里”，必须做到“笼子必须是钢性的、笼子应当是强制的、笼子必须时时处于众目睽睽之下”[2]。不论是分权、民主、法治，还是众目睽睽的监督，都与宪法息息相关。因此，以宪法为基础，努力实现宪治、健全民主制度、强化权力监督、关注人权保障是解决此疾之良方。

1　打造宪治的“笼子”

在中纪委二次全会上，习近平总书记提出了“把权力关进笼子里”的反腐理念，引起了社会各界对“笼子”问题的热烈讨论。其实，中国现在已有很多大大小小的“笼子”，但是这些“笼子”基本都是摆设，权力经常可以跑出来，甚至可以自由出入。如今需要的是一个可以真正关得住权力的笼子。学者李仕杨认为“制度的笼子是关好权力的最好工具”[3]，《人民日报》原副总编周瑞金接受《钱江晚报》采访时说：“宪法是关住权力的最大笼子。”[4]对于上述学者之表述，笔者认为值得商榷。我国并不缺少法律制度，更不缺乏成文宪法，但是权力滥用依然时有发生，这足以证明二者不是解决问题之根本策略，打造宪治的“笼子”才是解决此问题的根本之策。

党的十八届四中全会公报指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[5]“依法治国的核心是依宪治国”[6]。只有在坚持党的领导下，维护宪法的地位，促进宪治秩序的形成，权力才能够得到更好的规范。

首先，“宪治包含三个层面的问题：一是有没有宪治共识?二是有没有宪治制度?三是如何建构宪治秩序?”[7]宪治的内容本身就包含大量的法律文件和法律制度。这里的法律文件是以《宪法》为统领的各种法律规范，《宪法》作为根本大法，对国家和社会的基本问题作出了全面的概括，其他方面的法律紧紧围绕《宪法》之规定对相关问题详细地作出有针对性的规定，它们形成了一个完整的法律体系，为宪治提供了基本依据。而法律制度作为一种在特定历史条件下形成的办事规程和行动准则，它与法律文件是不可分割的，任何一部法律文件的产生都将会确立一定的法律制度，也就是说，只有经过法律化的制度才能够被称为法律制度。故此，宪治本身已经包含了“制度”和“宪法”的全部内容。

其次，宪治是一个实现规范化的过程，这种规范不仅仅是对民众行为的规范，更是对公权力机关及其工作人员之行为的规范。在宪治的环境里，要求任何权力都必须依照宪法和法律的规定运行，并以宪法至上替代传统的权力至上，要求执政党依法执政、政府依法行政、司法机关要严格按照法律规定行使司法权、立法者要恪守立法的程序性规范，不允许任何权力和个人凌驾于宪法之上。因此，宪治不仅仅可以维护宪法的权威，更是全方位“关住权力”的必经之路。

2　构建宪政之“锁”

“把权力关进笼子里”说到底“就是一场将政府关进笼子里的改革。”[8]有了宪法，可能仍然有人不愿意遵守、仍会有权力滥用现象的发生。正如有学者曾说：“有法律不一定有法治,有宪法不一定有宪政。”[9]8也就是说，造成这种局面存在的决定性因素不是宪法文件的有无，而是宪法有没有得到真正的实施。因此，“宪政”的重要性便不言而喻。那么，又何谓“宪政”？周叶中教授认为,宪政是“用宪法这一根本大法的形式把已经取得的民主事实确认下来，用法治的精神发展和完善这种民主事实，以此保障公民权利，它一般应包含三个基本的要素：民主、法治和人权。”[10]季金华教授认为,宪政“是以宪法为依据，以控制权力为手段，以人权保障为目的的一种民主政治形态。”[11]从学者的观点可以得知，宪政即以宪法为依据、以规范公权力为手段、以保障人民的合法性权益为最根本目的的政治良态，是宪治的重要内容。

在宪治的条件下，宪法就如同“笼门”，而要想这扇“门”真正地发挥到禁闭权力的作用，还必须有一把坚固的大锁，宪政正是这扇门上的“铁将军”。宪政强大的约束力就如同锁的坚固构造，它能够将整个“笼门”严严实实地锁住，从而起到保障“宪治牢笼”发挥其禁闭作用的效果，避免权力这头猛兽可以自由地出入于虚掩的甚至敞开的笼门。此外，宪政是限权的一种温和手段，它排斥了暴力方式限权的破坏性，可以带领人们以一种不流血、不死人的温和手段把权力彻彻底底地制服在笼子里。

3　重铸民主“钥匙”

俞可平教授大作《民主是个好东西》曾一度引起人们对“民主”的热议，对“民主”的热议使“民主”的内涵在不断丰富、人们对“民主”的理解在悄然变化。“民主”一词源于古希腊，其意为“人民统治”或者“人民主权”，其在我国的表现形式为让公民和社会力量来参政议政，以实现人民主权。但是，这些是远远不够的，民主就如同一个饭局，如果仅仅让人民来参政议政，就如同请客人来家里吃饭一样，客人一般是无法决定这餐饭究竟有哪些菜肴的。同理，传统的民主观中人民也无法决定国家事务。因此，真正的民主应当是人民当家作主。我国宪法规定国家一切权力属于人民、人民依法行使管理国家事务的权力，也就是说，在国家这个大家庭中，人民才是真正的主人、国家事务由人民来拍板决定。如此一来，“何时把权力关进笼子里”“把哪些权力关进笼子里”亦应当由人民决定，这就必然会涉及到“开锁钥匙”必须人民掌控的问题。

“民主”是打开笼子门的“钥匙”。要真正发挥民主的限权作用，必须先解决好两个问题：(1)民主与国家关系问题。回顾历史，可以看到民主从来没有离开过国家而单独存在，古希腊如此，现在的民主国家亦是如此。与其说民主是“人民当家作主”，不如更准确地将其表述为：人民通过当国家的家、作国家的主来实现成为国家主人的目标。即民主要求国家是人民的仆人而不是人民的主人，政权的行为只有能够代表最广大人民利益时才可以称得上国家行为，也才是真正意义上的民主。(2)民主由人民掌控。究竟何为民主，不应该是掌权者来解释，应当由人民来诠释、由人民来把握。只有人民掌握了民主的钥匙，才能在需要的时候将膨胀的权力实实在在地关进笼子里，也才是真正意义上的人民当家作主；反之，如果这扇“笼门”的钥匙被掌权者掌控，那么究竟关不关权力只能看掌权者的心情了，自然“笼子”也就成了虚置的摆设，民主亦将会演变成“为人民作主”的“伪民主”，这也正是权力伤民现象在我国一直难以得到彻底遏制的重要原因之一。“权为民所控，是践行正确权力观,把权力关进制度的笼子里的关键。”[12]

4　强化“守笼人”作用

“让人民监督权力是把权力关进笼子里的基本要求。”[13]我国《宪法》第三条第三款规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”因此，人大是一位极为重要的“守笼人”。但是，人大权力虚化、人大审议形式化等现象又不得不引起人们的重视，这种花瓶式的“守笼人”无法在真正意义上守住笼子里的“权力”。因此，这无形中为权力滥用起到了推波助澜的作用。人大之所以无法对公权力进行实质性的监督，这与我国《宪法》规定的选举制度的弊端是密切相关的。一方面，根据我国《宪法》规定，县级以上人大代表由下一级人大代表选举产生，即所谓的间接选举制度。间接选举制度使大量的人大代表不是由人民直接选举的，选民甚至不知道自己的代表是谁，更谈不上对其进行制约。这种方式产生的人大代表究竟可否代表选民的利益都值得怀疑，又何谈人民代表大会代表人民对公权力进行监督呢？另一方面，人大代表名额分配不合理，官民代表所占比例不平衡。据有关数据显示，第九届至第十一届全国人民代表大会中干部代表约占与会代表总数的一半，其中第九届代表中干部代表占54.78%、工农代表占15.04%，第十届代表中干部代表占54.99%、工农代表占18.17%，第十一届代表中干部代表占52.93%、工农代表占20.59%[14]。虽然第十二届全国人大代表构成中农民代表总数有所增加，但是工农代表所占比例却下降为13.4%，干部代表仍然占总数的34.8%[15]。然而，我国人口中最大的组成部分是工人和农民，第六次人口普查时全国13.39亿人口中仅农民就有6.74亿，这种掌权者为主要成份的人大代表结构究竟能否监督权力很值得怀疑。缺乏监督的制约和缺乏制约的监督在某种程度上来说都难以取得良好效果。故此，需要从宪法上进行选举制度改革，比如扩大直接选举的范围、协调各类人群代表的比例等，只有选出了合格的人大代表，才能充分发挥“守笼人”的作用。

司法是保障权利的最重要的途径，因此另一位重要的“守笼人”是司法者。而我国司法者的境况似乎并不乐观：首先，我国司法机关的地位在实质上低于行政机关，这不仅表现在司法机关的人事统归于行政机关管制，还表现在同级别司法者的地位低于行政官员，比如国务院总理属于正国级，但是最高人民法院院长和最高人民检察院的检察长只是副国级。其次，我国大量的案件是由基层司法者来承担的，基层司法者一般人微言轻，一旦遇到外界干涉便很难按照法律办事，甚至有的司法者因畏惧“笼子”里的权力而为其打开“笼门”。因此，提高司法权地位、强化司法独立是守住权力的关键。

5　在宪法中划定人权特区

人权是一个永恒的话题，千百年来争论不休。所谓“人权”，一般是指人的最基本的权利，是“人因其为人而享有的权利”，它是人生来具有的而不是宪法或法律赋予的权利。故此，包括宪法在内任何法律不得无端的侵犯人权。

人权问题之所以得到如此的青睐，主要得益于其与人的生命、自由和发展息息相关。而生命权、自由权和发展权是人类生存与发展的基本条件，特别是生命权的侵犯具有不可逆转性，因此保障人权的充分实现是宪法的使命所在。我国《宪法》第三十三条第三款明确规定，“国家尊重和保障人权”，这种尊重与保障不应该是仅仅停留在宪法的口号上，而应该将保障人权的精神贯彻到所有相关的法律之中并在实践中予以落实。笔者认为，首先应当在宪法中将人权的部分领域划定为公权力的禁区，禁止公权力介入这一领域，以缩小权力这头“凶兽”的活动范围，做到最大化地减少损害的发生；其次，宪法条文应明确指出可以规范基本人权的法律位阶，禁止效力过低的法律法规涉入基本人权领域；再次，建立违宪审查制度，对有关下位法中侵犯人权的规定予以否定，比如最大化地限制生命刑的适用、严格自由刑的适用条件与程序等。

6　结束语

如何合理限制权力运作的问题历来受到人们的关注，古今中外依靠神明、圣贤、自律等方式限制权力的实践表明了这些方案都不是解决问题的根本之策，然而，西方国家近现代史上的宪政成果却给中国提供了重要的参考思路。中国宪法相对西方国家的宪法仍存在诸多不足，这些不足不仅仅体现在宪法的具体条文上，还体现在宪法的实施上。中国宪法学研究会会长韩大元教授指出：“需要从宪法实施的实践出发，充分发挥法律解释与宪法解释的功能，在立法理性与司法理性之间寻求合理平衡，倡导学术民主，以理性、宽容和开放的姿态积极探索完善适合我国国情的宪法适用机制的途径。”[16]每个组织和每个公民都应当理性地认识到实施宪法是整个社会的职责和使命。宪法的实施需要以完善宪法文本为基础，从健全民主制度、人大制度，完善司法制度等具体途径入手，为宪法实施提供良好的监督机制和程序，促使权力得以限制、权利得到保障。

参考文献:

[1]卢子娟．“把权力关进制度的笼子里”：为什么关？怎么关？[J]．中国党政干部论坛，2013,26(7):37-41

[2]张秀章．怎样才能把权力关进笼子[J]．先锋队，2013,55(16):25

[3]李仕杨．把权力关进制度的笼子里：当下中国反腐败治理新路探析[J]．党政建设,2014,31(12):111

[4]黄小星．宪法是关住权力的最大笼子[N]．钱江晚报,2014-11-28(A15)

[5]中共中央委员会.中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[M].北京：人民出版社，2014:3

[6]杜敏.依法治国的核心是依宪治国[N].安徽日报，2014-11-17(07)

[7]孙笑侠.宪治的共识与可能[J].法学研究，2013,35(2):26-29

[8]许斌.一场要将政府关进笼子里的改革[J].观察与思考,2008,35(7):31

[9]吴敬琏,江平,梁治平．有法律不一定有法治,有宪法不一定有宪政：法治三人谈[J]．同舟共进，2008,21(7):7-10

[10]周叶中．宪法[M]．3版.北京：高等教育出版社，2011:171-173

作者简介：秦以平(1991-)，安徽芜湖人，在读研究生，主要研究方向：法学理论。

收稿日期：2015-06-12

中图分类号：D911.01

文献标识码：A

文章编号：1673-2006(2015)10-0020-04

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2015.10.006