加拿大：多元文化主义框架下的文化管理体制与立法

陆晓曦

（北京语言大学图书馆，北京100083）

加拿大：多元文化主义框架下的文化管理体制与立法

陆晓曦

（北京语言大学图书馆，北京100083）

加拿大是典型的多民族的移民国家，在经历了半个多世纪的努力后，加拿大成功构建起了一个独具特色的多元文化社会。多元文化主义成为加拿大文化管理与事业发展领域的最高指导和行动框架。文化遗产部及其下设的文化事务部是目前加拿大文化的联邦一级主管机构，其下设有5个地区办公室及下属联络办公室。文化管理和运行采取“一臂之距”机制，通过文化“组合机构”开展具体的文化事务与工作，贯彻执行政府主管部门所制定的文化政策与法律，同时向政府主管部门报告成果并反馈建议。在此过程中，大量的社团法人又对文化运行主体形成了有效补充。在文化立法方面，以《加拿大多元文化主义法》为总纲领，有一系列针对各具体领域的专门法。

多元文化主义 组合机构 皇家公司 社团法人 文化立法

加拿大是北美洲最北的国家，也是世界第二大国土面积国家，总面积达998.467万平方公里，东抵大西洋，西邻太平洋，北至北冰洋，南与其唯一邻国美国本土接壤，两国陆地边境线为8891公里，是世界上最长的不设防边界。与其邻国美国相同，加拿大也是一个由移民建立的国家，于1867年建国，成为除外交权归属大英帝国的高度自治国家。在其历史发展过程中，加拿大至少接纳了来自世界近200个国家和地区的移民和难民。2012年10月，加拿大人口统计数据为3500.24万［1］。其中以英裔、法裔和苏格兰/爱尔兰裔等欧洲后裔加拿大人为主；原住民则包括因纽特人、梅提斯人和印第安人，约占总人口的3.5%，主要居住在西北和育空地区及西海岸；其余为亚洲、拉美、非洲裔等少数族裔，是一个名副其实多族裔的多元文化国家。然而，当美国成功地建设了一个“熔炉”社会时，加拿大却反其道而行之，构建了一个多元文化社会。百余年间，加拿大将众多少数族裔和团体融入客居国的主流文化，创造出了独特的“加拿大认同”。

1 背景：从二元到多元

在加拿大的《公民考试指南》中开宗明义写到：“多元文化是加拿大传统和认同的根基。加拿大人赞扬每个人的才华以及努力工作，尊重多元化并共同和谐生活”。［2］在实行多元文化的历史进程中，加拿大用了60余年，先后经历了奠基阶段、发展阶段和制度化阶段，在各方族裔力量的博弈下，最终到达了多元文化的彼岸。

建国之初，加拿大人口中英裔和法裔两大族群占绝对优势。进入20世纪后，随着工业和交通的发展，大量来自东南欧和亚洲的移民涌入加拿大。但直到二战后，加拿大社会发展始终是在英法两大族裔主导下的英法双语和双文化的社会架构下向前推进的，其它少数族裔始终处于不平等的劣势地位。于是，当美国在20世纪60年代爆发了“民权运动”和“族裔认同”行动时，这一思潮和运动也迅速传播至邻国加拿大，激发了少数族裔群体对平等权利的诉求意识，最先于魁北克人群体中发起了“平静革命”，并于1970年的“十月危机”达到顶峰。在各方压力下，政府决定通过一项旨在保护英法语又同时尊重各族裔文化传统的政策。1971年10月8日，在充分论证和多方考虑下，特鲁多总理在下院正式宣布，政府决定接受多元文化和多元民族的概念，在加拿大实行多元文化主义政策；并随即出台《双语框架下的多元文化主义政策》。

此后，加拿大进入多元文化主义大发展阶段。在这一阶段中，为使多元文化政策有效执行，政府设立了很多监督机构，如1972年成立的多元文化部，在多元文化部的直接主导下，非官方语言教科书、广播和电视建设得到政府的资助；加拿大民族研究和民族史丛书的出版也得到政府的出版资助；博物馆、公共图书馆、档案馆等文化机构得到政府的专款资助；资助英裔和法裔学者开展多元文化研究，以消弭英/法裔民族对多元文化政策的抵触情绪；设立各种非官方语言教育基金会，资助各种与多元文化主义有关的学术研究项目和第三种语言教学等。1982年，特鲁多自由党政府又重申了多元文化主义政策，并将其写入宪法，颁布了《加拿大权利和自由宪章》（Canadian Charter of Rights and Freedoms）。

1988年7月21日，加拿大议会正式表决通过《加拿大多元文化主义法》（Canadian Multiculturalism Act），成为世界上第一个以法律形式明确其国家为多元文化主义的国家。该法声明：多元文化主义为加拿大民族的基本特征和宝贵资源；加拿大政府承认族裔与文化多样化的合法性并予以保护；承认原住民的权利；承认英语和法语为官方语言，但其他语言也可以使用；不论种族、肤色等一律平等；承认少数族裔保守其文化的权利；保障并鼓励少数族裔为民族文化的繁荣做出贡献［3］。此后，多元文化主义成为加拿大融合各族裔团体，构建公平社会的一项基本国策和主导意识形态。2002年，为承认和庆祝族裔人口和文化多样性，加拿大联邦政府决定每年6月27日为加拿大多元文化日。至此，多元文化主义作为加拿大立国之本的制度已经完善［4］。

2 政府文化主管机构

2.1 文化遗产部

加拿大文化遗产部（Department of Canadian Heritage）是加拿大政府专责艺术、文化与媒体的部门，同时还兼负通讯、官方语言、妇女地位、体育等方面职能。其主要职能概括为：促进对加拿大文化价值的认同；保护并介绍加拿大文化及自然遗产；支持艺术及文化创作；扶持本土文化产业并保护版权；促进加拿大两种官方语言的发展；促进加拿大所有族裔间的进一步了解；促进原住民社会及文化的发展；提倡对人权的尊重；支持义务服务机构；促进年轻人对加拿大本土文化的进一步了解。

文化遗产部最主要的工作是制定文化政策并贯彻执行，由于文化艺术涉及领域诸多，因此文化遗产部在各个领域分别设有不同的独立机构，如文化领域的“组合机构”（Portfolio Organizations），具体包括各类委员会、基金会、事业单位等，构成了一个庞大的体系，共同制定政策并执行。具体来说，加拿大文化遗产部下辖4个职能部门，分别是公民与遗产部（Citizenship and Heritage）、文化事务部（Cultural Affairs）、战略计划与社团事务部（Strategic Policy, Planning and Corporate Affairs），以及体育、大型活动与区域部（Sport,Major Events and Regions）；同时还有7个行政服务处，分别是秘书处、投资事务处、交流处、首席审计与评估执行办公室、人力资源与场所处、法律事务处和监察处。

从治理结构上来说，文化遗产部分为决策委员会（Decision-making Committees）、执行委员会（Operational Committees）和咨询委员会（Advisory Committees）三个层级，其中决策委员会由部长直接负责，并包含审计委员会在内；执行委员会由副部长直接负责，执行推进各项政策以及开展日常工作；咨询委员会则负责对战略政策制定、资源评估、财务、信息管理与技术、项目管理、立法等多方面提供参考咨询。

2.2 文化事务部

加拿大文化遗产部在其职能框架中对文化作了如下定义：包括以国家社会、经济及文化为主题的出版、广播、电影、电视、图书、杂志、音像等在内的印刷、生产、制作、广告及发行；包括表演艺术、视觉艺术、博物馆、图书馆、档案馆、书店、文具用品商店等在内的服务，新近还增加了信息网络、多媒体等内容。具体的文化政策制定和事务发展由文化事务部专责。

文化事务部是文化遗产部的职能部门之一，下辖5个分部，分别是广播与数字交流分部（Broadcasting and Digital Communications Branch）、文化产业分部（Cultural Industries Branch）、版权与国际贸易政策分部（Copyright and International Trade Policy Branch）、艺术政策分部（Arts Policy Branch）和文化投资审查司（Cultural Sector Investment Review）。

其中，广播与数字交流分部主要负责开展相关项目、制定广播媒体和新媒介等相关政策，另一项重要工作是“加拿大文化在线”（Canadian Cultural Content Online）的建设与运行；文化产业分部主要负责对视听产品进行认证，制定开展电影、音像、音乐、图书出版、连续出版物等相关的政策和项目，并设有相应的加拿大视听认证办公室、加拿大音乐基金、连续出版物基金等；版权与国际贸易政策分部负责文化产品版权的相关问题，同时负责加拿大的国际间文化贸易；艺术政策分部设有加拿大艺术培训基金、艺术参与基金、文化空间基金和文化投资基金，负责对艺术进行项目资助、政策制定与立法，以推动艺术发展繁荣；文化投资审查司对各文化基金的项目投入与资助进行定期核查，以保障资金的流向及利用。

2.3 地区办公室与下属联络办公室

加拿大文化遗产部设有西部、大草原及北部、安大略、魁北克和大西洋共5个地区办公室，每个地区又分布有1-3个省/区域联络办公室，在提供文化服务和保障项目运行等方面发挥着关键作用。其中西部地区2个，大草原及北部地区3个，安大略地区2个，魁北克地区1个，大西洋地区3个。地区办公室与联络办公室的主要职能包括与民众进行深入沟通，向其传达文化遗产部的项目、推送服务，与省或地方政府机构维持良好的合作关系，搜集并分析数据、为部门决策提供支撑等。

3 文化领域的运行主体与运行机制

3.1 运行主体：文化“组合机构”

具体来说，加拿大文化遗产部所制定的战略方针及政策主要依靠其下的诸多运行机构来贯彻推进，这些运行机构被统称为“组合机构”（Portfolio Organizations）。目前，“组合机构”包含了2个特殊执行机构（加拿大保存技术研究院和加拿大文化遗产信息网）、4个部门机构（加拿大广播电视委员会、加拿大图书馆与档案馆、国家战地委员会和国家电影委员会）、10个“皇家公司”（加拿大艺术委员会、加拿大科学技术博物馆、加拿大广播公司、加拿大人权博物馆、加拿大历史博物馆、加拿大21号码头移民博物馆、加拿大自然博物馆、国家艺术中心、加拿大国家美术馆、加拿大电视电影公司），以及1个行政法庭。

在各类型的“组合机构”中，覆盖范围最广泛、发挥作用最大的是“皇家公司”（Crown Corporations）。所谓“皇家公司”，是根据议会通过的特别法案或依照《加拿大商业公司法》成立的完全由政府所拥有和执掌的企业实体，相当于我国语境中的“央企”或“国有企业”，拥有独立法人身份、自治权和独立的财权。这些中介性质的“皇家公司”的运营预算经费大部分来自国家财政拨款，并且每财年通过文化遗产部向议会提交工作与财政报告。可以说，“皇家公司”的组织形式决定了这类国有企业在开展文化事务和活动中比政府部门更具灵活性和便利性，因此得以大量建立和运营。需要说明的是，不仅文化遗产领域如此，事实上加拿大政府各职能部门均设立有大量的“皇家公司”，作为其主要的运行载体贯彻政府方针政策和开展具体工作。

3.2 运行机制：“一臂之距”

和英国一样，加拿大在文化领域采取的也是“一臂之距”的运行机制。即在政府文化主管部门和具体的文化协会、文化组织之间，设置文化“组合机构”，充当文化中介机构的角色，在文化事务中发挥上传下达的作用。

以加拿大艺术委员会为例。加拿大艺术委员会（The Canada Council for the Arts，简称CCA）设立于1957年，其性质为“皇家公司”，负责全面管理政府对文化领域的拨款，并向社会筹集资金，通过项目形式支持文化艺术领域的社团或个人，以实现政府的公共文化政策目标。其职能包括：为艺术家和文化艺术团体提供资金资助；负责组织艺术家出国访问和安排外国艺术家访加；为能给加拿大文化带来益处的外国优秀艺术家访加提供资助；搜集加拿大艺术家创作的现代艺术品，并组织在国内外的展出；为杰出的加拿大本国和外国的艺术家和艺术团授奖；代表加拿大政府执行与外国的艺术交流项目；代表加拿大政府参加联合国教科文组织的一切活动。加拿大艺术委员会设有11人的管理理事会，负责制定委员会的各项政策、项目和预算，每年至少召开三次会议。委员会下设视觉艺术部（Visual Arts）、媒体艺术部（Media Arts）、舞蹈部（Dance）、音乐部（Music）、戏剧部（Theatre）、写作与出版部（Writing&Publishing）六个主要部门，每个部门负责其所对应的文化艺术领域的经费分配。目前，每年约有3700个艺术团体或个人从加拿大艺术委员会获得不同名目的项目资助［5］。

采用“一臂之距”管理机制的优势体现在四个方面：一是减少了政府机构的行政事务，实现了政府职能的转变和“管办分离”目标，既保证了政府工作的高效运作，也保证了文化“组合机构”的独立性和权威性；二是政府机构不直接与文化组织和团体发生关系，有利于文化领域的检查监督，进而有效避免腐败的滋生；三是如“皇家公司”之类的文化“组合机构”独立于政府之外，是非政府、超党派的独立中介性组织，组织成员多由艺术和文化领域的中立专家组成，独立履行职能，避免过多受政府行政干预，从而使文化发展尽可能保持其延续性；四是由此产生的独立自由的氛围，恰恰是文化艺术酝酿和创造的绝佳土壤，从根本上有利于实现文化的发展和繁荣。

4 文化运行主体的有效补充：社团法人——以加拿大图书馆协会为例

由于英、美自由主义的传统，加拿大政府机构历来较少干预民间团体，这些民间的社团法人作为相对独立的自治组织，在结构、管理运行和职能行使等方面拥有极大的自治权。社团法人与政府之间的关系仅仅是契约关系（协会需要在政府机构备案，得到政府承认、批准并获得法人资格），不存在领导和被领导的关系，但通常政府对社团法人也存在一定程度的监管，避免其因为自身特性而出现垄断或损害成员利益等行为。

以加拿大图书馆协会为例。加拿大图书馆协会（Canadian Library Association/Association canadienne des bibliothèques，简称CLA/ACB）成立于1946年，并于1947年11月26日在《公司法》的规定下成为社团法人组织，得到加拿大联邦政府的确认。协会最高权力机构是每年召开一次的全体会员大会（Annual General Meeting），其主要职权包括审议协会年度财政报告、董事工作报告和财务审计报告、董事任选等。日常运营管理则由执行理事会全权负责，执行理事会依据协会章程、细则及政策来管理和处理协会的各项事务，依据《公司法》和章程细则行使全部权力，是协会的核心行政主体。

协会的主要工作内容与职能包括：图书馆员职业发展与认证，设立荣誉体系和奖励机制，组织学术会议、交流活动及科研项目，承担社会责任、开展公共活动，以及提供资源、服务会员等。在总体上为图书馆员、技术人员和各类图书馆及相关组织提供增值服务，推动图书馆事业的全面发展。

事实上，以行业协会为代表的大量社团法人在其运营中扮演了政府合作伙伴和助手的角色，是政府职能转换下移的承接者和公共服务的替代提供者，它与政府一起行使公共事务管理权，并逐步成为各级各类文化行业事务治理中的主体。

5 多元文化主义国策与文化立法

5.1《加拿大多元文化主义法》概述

《加拿大多元文化主义法》于1985年起草，1988年经国会批准并实施，其目的是为了确保每个加拿大人都享有文化权利并被平等对待，法案内容主要包括：

（1）确保加拿大的多元文化，并强调这一传统必须被保护；

（2）确保原住民的权利；

（3）确保英语和法语为两种仅有的官方语言，但其也允许使用其他语言；

（4）确保每个人的平等权利，无论肤色、种族等差异；

（5）确保少数民族享有其自身文化的权利。

其中，法案的第三部分3（1）详细规定了政府在保护文化多元问题上应采取的政策与所肩负的职责：

（1）充分意识到并提升多元文化主义对加拿大社会文化、种族多样性的影响力，使加拿大社会的全体成员都可以自由的保存、推进和分享其文化传统；

（2）充分意识到并提升多元文化主义是加拿大传统文化的基本特征和标识，并且能够为塑造加拿大的未来起到重要作用；

（3）促进个人和社区全面、公平地参与和融入加拿大社会，并不断进步和帮助塑造社会的各个方面，消除任何参与的障碍；

（4）认识到社区成员对加拿大社会的贡献，并助力其发展；

（5）确保每个人获得平等待遇和法律的平等保护，同时尊重并珍惜这种个体的多样性；

（6）鼓励并帮助加拿大的社会、文化、经济和政治制度符合多元文化特征；

（7）加深不同文化背景个体之间的理解，并提高其创造力；

（8）促进对加拿大多元文化社会的认同和欣赏，促进并反思这些文化的演进和表达；

（9）保护并提升除了英语、法语以外的语言的使用，但同时强化官方语言的地位和使用；

（10）在官方语言的基础上致力于加拿大多元文化政策的和谐。

从《加拿大多元文化主义法》的核心内容可以看出，这项法案并非详细规定文化领域具体事务的法律条文，而是在整体上阐述加拿大政府多元文化主义主张和政策导向的纲领性法律，是加拿大构建社会文化环境与开展各项文化事务的总的指导纲领。

5.2 文化专门立法

加拿大并没有一部涵盖整个文化领域的基本法，但在具体领域有一系列成文法。目前，加拿大文化领域现行的主要法案共有16部，涉及了文化范畴中文化遗产、广播电视、新闻出版、图书馆、博物馆、档案馆、文化产业、艺术家与艺术工作者等诸多领域，分别是：

（1）《文化财产进出口法案》（Cultural Property Export and Import Act，1977）

（2）《加拿大广播电视与通信委员会法案》（Canadian Radio-television and Telecommunications Commission Act，1985）

（3）《加拿大艺术委员会法案》（Canada Council for the Arts Act，1985）

（4）《国家艺术中心法案》（National Arts Centre Act，1985）

（5）《国家电影法》（National Film Act，1985）

（6）《版权法》（Copyright Act R.S.C.，1985）

（7）《加拿大电视影片法案》（Telefilm Canada Act，1985）

（8）《历史遗迹与遗址法案》（Historic Sites and Monuments Act，1985）

（9）《广播法》（Broadcasting Act，1991）

（10）《艺术家地位法案》（Status of the Artist Act，1992）

（11）《加拿大文化遗产部法案》（Department of Canadian Heritage Act，1995）

（12）《加拿大公园部门法案》（Parks Canada A-gency Act，1998）

（13）《加拿大旅行与展览赔偿法》（Canada Travelling Exhibitions Indemnification Act，1999）

（14）《外国出版商广告服务法》（Foreign Publishers Advertising Services Act，1999）

（15）《加拿大图书馆与档案馆法案》（Library and Archives of Canada Act，2004）

（16）《博物馆法（修正案）》（An Act to Amend the Museums Act，2008）

另外，在文化以外领域的立法中，也有许多条款或规定涉及到文化。如《所得税法》（Income Tax Act，1985）中有关国家文化艺术服务组织的抵税金额问题、文化财产认定问题的相关规定；《加拿大投资法案》（Investment Canada Act，1985）中关于国外文化投资的相关规定；《隐私权法》（Privacy Act，1985）中对公民文化活动中个人信息、数据等予以保密与合法披露的相关规定；《就业公平法》（Employment Equity Act，1995）中对公民在各个行业就业平等权利的相关规定；《官方语言法案》（Official Languages Act，1985）中对文艺作品语言要求的相关规定；等。

6 结语

基于多元文化主义的文化管理运行体制与法律政策体系，在一定程度上推动了加拿大人对民族与文化多样性的现实态度，从“既不能不管、又不能多管”的文化治理模式到文化中介机构的独立性，再到一系列以保障多元文化主义为宗旨的立法，其中所体现的自由、平等原则也受到了广泛一致的肯定。多元文化为加拿大的未来发展提供了价值无穷的力量源泉，也从理论和实践上为世界其他国家在文化领域认识和处理民族与社会关系提供了范例。

〔1〕Statistics Canada［EB/OL］.http://www.statcan.gc.ca/start-debut-eng. html.［2014-10-22］

〔2〕The Minister of Citizenship and Immigration Canada.Discover Canada:The Rights and Responsibilities of Citizenship［M］.Ottawa:The Ministry of Citizenship and Immigration Canada,2012

〔3〕Canadian Multiculturalism Act［EB/OL］.http://laws-lois.justice.gc. ca/eng/acts/C-18.7/page-1.html#h-3.［2014-10-22］

〔4〕钱皓.从二元到多元：加拿大文化政策的嬗变与公平社会的建构［J］.国际观察，2013（3）：63～70

〔5〕The Canada Council for the Arts［EB/OL］.http://en.wikipedia.org/ wiki/Canada_Council.［2014-10-29］

Canada:the Cultural Management System and Legislation under the Framework of Multiculturalism

Lu Xiaoxi

Canada is a typical immigrant country with many nationalities.After more than halfacentury,the Canadian have built up a unique multicultural society.Multiculturalism becomes the highest guidance and framework for action in the field of culture management and enterprise development.Department of Canadian Heritage and the subordinate Department of Cultural Affairs are the responsible organs at the federal level in Canada,which have five regional offices and one affiliated liaison office.Cultural management and operation resort to the“Arm’s Length”mechanism,carry out work and specific cultural affairs through cultural“combined mechanism”and implement cultural policies and laws,at the same time,reporting to Government departments and giving feedback suggestions.In this process,a large number of corporations form an effective supplement to the cultural operational bodies.In the cultural legislation field,there are a series of specialized laws for each specific field with Canadian Multiculturalism Act as the general guide.

Multiculturalism;Portfolio organizations;Crown corporations;Corporation;Cultural legislation

G171.10

A

陆晓曦，女，博士，北京语言大学图书馆馆员。