从税制改革进程看政治认同*

◆胡必坚

中国社会经济均衡发展之关键，在于正确地处理个体与个体之间、个体与集体之间、不同集体之间、国家与个体、集体之间的利益关系，实现社会成员之间利益的合理分享。①李昌麒：《中国改革发展成果分享法律机制研究》，北京：人民出版社，2011 年版，第66-67 页。税法应当有效地适度发挥收入分配的调节职能，促进我国社会经济均衡发展。

财税体制改革和实行对外开放，是我国社会经济均衡发展的不可或缺的重要内容。对内改革、对外开放的实质，就是社会经济结构、文化形态、价值观念发生深刻变化的转型，也是利益格局发生重大变动的过程。社会经济转型及利益格局变动中，不同主体之间利益冲突显现，并且难以自觉地达成共识，认识上的分歧和冲突在所难免，如果任其发展，最终可能演化或者激发社会矛盾，甚至导致政治认同危机。

“政治认同，是指人们对其所属政治系统所表现出来的某种政治归属感以及政治参与过程。其中，利益认同是构建和谐社会的逻辑起点，制度认同是构建和谐社会的重要保障，价值认同是构建和谐社会最深层的社会心理基础”。②胡 建：《和谐社会视阈下的政治认同建设探析》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》，2012 年第2 期。政治社会化进程，一方面是人们政治态度、政治情感、政治价值观和政治认知模式的形成过程，另一方面是一定政治文化传播和延续的过程。在此进程中，利益认同为基础，价值认同为导向，制度认同为载体。

一、利益认同决定了政治认同的水平及程度

（一）利益认同的基石：经济利益增长

“任何政治统治的稳固，都必须以民众的认同与支持为基础。这种认同不仅出自于一定的观念、文化的影响，而且必须以民众对政治统治实际作为的认识为基础，也就是说会以被统治者对政权履行职能的效率、对公共利益的维护和民众个人利益的满足为基础。”③龙太江，王邦佐：《经济增长与合法性的“政绩困局”——兼论中国政治的合法性基础》，《复旦学报（社会科学版）》,2005 年第3 期。经济利益增长决定了国民的利益认同，进而影响到国民对一国政治合法性的认同。促进经济增长、维护和增长民众的经济利益，协调好各种利益冲突，能够增强民众对政治的认同感，增强对现存政治秩序和政权的信任、支持和认同，提升现存政治的合法性，进而保持民众紧紧跟着现存政治永续向前。马克思主义认为,人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。从这个意义上看，利益认同在政治认同中起到根本性作用。利益按照不同的标准有不同的分类，如按照利益的内容不同为标准，分为政治利益、经济利益和精神利益；按照利益的主体不同为标准分为个人利益、集体利益和国家利益。纵观历史，各个社会阶级和集团通过政治纲领所表达的政治利益和与此相联系的意识形态斗争，都以经济利益为基础。由此可见，经济利益是人们的根本利益之所在，经济利益与政治认同有着密切的内在关联。公民的政治认同感，与公民不断增长的物质生活需要的满足度具有内在关联。一般来说，个人经济利益的增长及社会各方面利益的协调，公民的政治认同感就会增加。

（二）税负、征税方式及税收决策参与权影响到政治认同

源起反抗不公平不正义的税收法律制度，直至发生政治变革和政权更迭，印证了个人经济利益的增长与公民政治认同感的相关关系。在英国，国家和纳税人之间权力与权利角力冲突事件颇具里程碑意义，开创了税法发展的新阶段。1215 年，英国国王约翰残忍、卑鄙且好大喜功，破坏与英国贵族和其他各个社会阶层达成的没有强制拘束力的“协商制”，迫使议会同意增加税收。“约翰为筹集军费而将世俗贵族的兵役免除税提高了16 倍，并增收封建继承税，并掠夺教会2.8 万镑，城市市民也被课以重税，而他在欧洲大陆战争中却遭受失败，丧失诺曼底，结果引起社会的强烈不满。1215 年4-5 月，罗伯特·菲茨、丹诺等贵族发动大规模叛乱，在内忧外患的紧急情况下，约翰不得不与大主教兰顿率领的贵族们谈判并接受贵族们提出的要求，即限制国王的权力。1215 年6月15日，在泰晤士河的兰尼米德草地，约翰和25名贵族代表签署了一份文件，《大宪章》横空出世。”①李炜光：《李炜光说财税》，http://www.yantan.cc/blog/?action-viewthread-tid-101719.《大宪章》规定，“未经有贵族代表组成的大会议的同意，国王不得征收兵役免除税和传统的三捐之外的助捐”。“未经议会的批准不得征税”的政治原则得以确立。《大宪章》便历史地成为限制国王权力及保护国民经济利益的制度形式。在法国，“1789 年路易十六被迫为通过新的课税计划召开三级会议。三级会议中的第三等级因不满代表资格审查问题而单独组织国民议会受到国王的镇压，第三等级因而联合巴黎市民为保存国民议会与国王展开斗争，由此揭开法国革命的序幕”。在北美，北美人民负有向英国政府纳税的义务却不能享有纳税相关的经济利益，而且还被剥夺了税收决策参与权等政治权利。税法制度根本上限制了国民的经济利益及政治权利诉求，反对该种税法制度及其制定者的认识及力量不断积累，最终导致北美独立战争的爆发。作为国民利益及政治权利诉求的成功结果，“无代表则无税”因此确定。②黎江虹：《中国纳税人权利研究》，北京：中国检察出版社，2010 年版，第11-15 页。由此可见，英国贵族们因为对国王主导下的税收法律制度的不满而产生政治认同危机，引发英国政治危机，以王权的割舍而告终。更值得关注的是，法国、北美人民缘起对税收有关的经济权利和政治权利被剥夺的不满，引发政治认同危机，推翻当权者实行政权更迭或独立。在特定情况下，甚至导致国民对别国政府的统治的认同感，“伊斯兰之所以能够轻易地征服他国，就是因为这些被征服的国家征收过重的赋税。在伊斯兰的统治下，各国只交纳一种既便于缴纳，又便于征收的赋税。因此，人民感觉伊斯兰的统治比本国征服的统治更令人接受。”③[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，申林编译，北京：北京出版社，2012 年版，第106 页。不难看出，不仅税负的高低、征税方式的便利程度影响到公民的政治认同，而且纳税人的税收决策参与权也会影响到公民的政治认同。税法制度引发公民对一国的政治认同的反对形式主要有两种：一种是通过激进方式反对本国的现行统治，另一种方式是积极接受他国的统治。

（三）税法调节收入分配程度将促进或者阻滞政治认同

早在2003 年，月工资超过800 元就要缴纳个人所得税，“我国个人所得税的纳税人就已经达到1.8 亿，达到总人口的近14%”。①瞿继光：《财税法原论》，上海：立信会计出版社，2008 年版，第270-271 页。根据国家统计局发布数据显示，2011 年末，中国大陆总人口为134735 万人。②《我国城镇人口数量首超农村》，http://www.fushun.gov.cn/web/ assembly/action/browsePage.do?channelID=121 1794061682&contentID=1326842137760.中国财政部税政司副司长王建凡表示，工资、薪金所得减除费用标准由2000 元提高到3500 元后，修改后的个人所得税法将使全国约6000 万人不再需要缴税，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重从目前的约28%下降到约7.7%，纳税人数由约8400 万人减至约2400 万人。③《个税法修改后 纳税人数由8400 万减至2400 万》，http://www.dfdaily.com/html/33/2011/6/30/624736.shtml.较之2003 年，我国2011 年个人所得税的纳税人的人数减少了6.5 倍，纳税人占总人口的比例从14%下降至1.78%，个人所得税的纳税人的人数变量之巨可见一斑。由此可见，在经济不断发展、公民收入不断增加的进程中，我国通过提高工资、薪金所得减除费用标准，个人所得税的纳税人的绝对数量在大幅较少，中低收入人群因个人所得税负降低而实际收入得到较快增长，税法在调节收入分配上正在发挥更大的作用。

我国经济社会总体上保持较快增长，经济总量跃居世界第二位。但由于历史、地理、经济等原因，客观上存在着地区之间、城乡之间、产业之间发展不平衡，社会群体之间收入增长不平衡，导致了地区之间、城乡之间、行业之间、群体之间的经济利益差距明显。这“四大差距”呈现不断拉大的趋势，伴之而来的日益突出和复杂的利益矛盾对经济发展和社会稳定产生不可忽视的负面影响。事实证明，改革开放以来，我国极大地解放了生产力促进了经济增长，维护和增长民众的经济利益，相当程度地增加了民众对现存政治和政权的合法性认同。但是，在经济总量增加的同时，民众相应地就会关注其他的问题，诸如正义、公平，这些问题涉及如何有效地协调好各种利益冲突、缩小“四大差距”问题、解决利益的公平分配，实现广大人民群众共享改革发展成果最终走向共同富裕之路，共创“美丽中国”、“和谐中国”，确保经济社会持续发展与稳定。如果税法对收入分配的调节作用不能得到有效发挥，公民的利益得不到必要的重视和维护或者公民之间的各种利益关系得不到公平合理的平衡，那么可能就会发生政治认同危机。一言以蔽之，税法调节收入分配的程度促进或者阻滞政治认同。

初次分配实行效率优先、兼顾公平。为增强公民的政治认同感，有必要在初次分配结果的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，使各收入主体之间实现收入再次分配过程。在保障中低收入、促进中等收入、调节过高收入上，税法是否起到有效作用，将决定税法对公民政治认同的促进或者阻碍的实践效果。此外，我国在结构性减税过程中，简化税制、方便纳税、税收立法权上移、尊重纳税人意思表示应是我国税制改革的趋势所向，也是增进公民政治认同的重要改革举措。

二、价值认同是政治认同的导向

一般认为，价值认同是指个体或组织通过相互交往而形成的对某一或某类价值、思想、观念、信仰的认可，实现自身在社会生活中的价值定位并形成共同的价值观，它是社会成员对社会价值规范所采取的自觉接受、自愿遵循的态度。

（一）新中国前税法国家本位与政治认同关系不直接

从“家本位”到“国本位”再到“国家本位”，这是中国官文化基本的演进过程。肇始于西周姬姓家族政权，一直奉行“宗法”。所谓“宗法”，就是大宗分成小宗，小宗分成更小的宗，如此分下去，从而形成了以周天子为中心的金字塔式等级结构。国家政治法律制度的基石便是宗族，“家本位”思想必然会反映于政治法律制度中。这种严密的等级结构下的“家”，在某种程度上就是国的延伸，具有西方国家的家庭所不具有的功能，即除了繁衍生息之外，还具有政治、经济、文化、教育等方面的功能。正是因为千千万万个“家”，在当时特定社会经济背景下，一定程度上有利于国家对社会秩序的有效控制，进而维系中央集权的官僚统治。因此，家文化自然地担当了中国传统社会的主文化。

战国时期，尤其是在秦国，法家富国强兵的主张与当时统治者的思想相契合，法家思想因受到统治者追捧而占居统治地位。法家一方面竭力主张君主的至高无上的权力和地位，自商鞅变法以后，倡导“以法治国”、“事断于法”、“缘法而治”；另一方面又极力排拒儒家宗族伦理，属于典型的国本位思想。到了汉朝，统治者纠正了秦朝的“国本位”思想与中国家族社会相冲突的地方。为此，一方面恢复中国家族主义传统，另一方面吸收秦朝国本位思想的合理因素，实现了国本位和家本位的融合。西汉以后，国家本位思想指导着中国法律的制定和实施，维系着中央集权的专制统治。1906 年9 月1 日，清廷正式下诏宣布仿行宪政，实行“预备立宪”，开启大规模“变法修律”，极大地冲击和挑战了自西汉确立的国家本位思想。可以说，这两千多年，“国家主义远远凌驾于个人主义和其他各种主义之上，国家成了法律的唯一本位。”①张中秋：《中西法律文化比较研究》，南京：南京大学出版社，1999 年版，第56、165、378、376 页。

虽然家本位、国本位及国家本位分别处于不同的发展阶段，目标和任务各有侧重，但是三者的共同点也是显而易见的，即在思想上强调国家利益的至上性，轻视或忽视个人及其正当权利和利益；在制度制定上缺失对个人权利和利益的体现和保护，在制度运行中奉行国家本位，“忽视或完全否定法律运行主体在整个法律运行中的能动作用，都认为法律运行主体只是国家权力作用于法律运行的载体。”②张中秋：《中西法律文化比较研究》，南京：南京大学出版社，1999 年版，第56、165、378、376 页。一言以蔽之，在法律包括税法的制定和实施中，在强调国家权力和国家利益的至上性的同时，没有适度地关注和保护公民的权利和利益。国家本位契合了当时时政特点，对社会经济发展及社会秩序维护起到了一定的促进作用。但是，民主政治是近代以降的事情，税法的国家本位与政治认同的关系不直接也不明显。

（二）纳税人本位下稳定税负推进政治认同

新中国建立前，长期化、持续化的军事斗争，以及历史传统的惯性作用，“中国现代法律无不以国家本位为基本精神，不注重个人权利和利益的尊重和保护，即使法律条文中有关个人权利的法律规定，由于社会经济条件没有发生根本性变革，使之失去了有效运行的社会环境，最后停留在纸面上。”③张中秋：《中西法律文化比较研究》，南京：南京大学出版社，1999 年版，第56、165、378、376 页。既缺失体现和保护个人权利和利益的法制环境，又缺乏体现和保护个人权利和利益的社会经济条件，纳税人本位主义缺乏生存的土壤。

新中国建立后，两千多年国家本位思想的影响仍然不同程度的存在，有时还表现的比较突出。因此，与西方国家以私法为主的法律制度结构和个人本位为主的法律精神品质结构不同，我国政治法律制度结构和法律文化品质仍然不同程度地为国家本位思想的存在提供土壤。国家本位思想发展或积聚到一定程度，就可能会爆发激进性事件而影响到社会秩序的稳定和安宁。“强调国家本位而轻视、否定个人权利的思想最后发展到极端，就是“文化大革命”的爆发。”④张中秋：《中西法律文化比较研究》，南京：南京大学出版社，1999 年版，第56、165、378、376 页。文化大革命将国家本位发挥到极致，国家和社会为此付出的沉重代价引起了人们的反思并产生变革的诉求。改革开放后，在计划经济向社会主义市场经济转变、全能政府向有限政府转变的大背景下，政治国家和市民社会的分化和形成特别是市民社会的不断发展壮大，为我国法律的制定和运行动力机制转型打下了坚实的社会基础。从政治法律制度变迁和文化演进的基本经验和历史规律来看，以及从家本位向国家本位转变的历史经验启示，以人为本转变将是一个渐进的长期过程，转变中可能经历倒退或反复，是一项系统工程，不仅需要新的制度文化引领，还需要新的观念文化推动。

2003 年10 月，“以人为本”执政理念的提出，将“以人为本”上升为社会主义制度的最高价值判断标准。从此我国进入了国家本位渐退、以人为本渐进的新时期。2012 年11 月，“必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”“以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准”。①《中国共产党第十八次全国代表大会报告》，http://www.ssxgtzyj. gov.cn/ shownews.asp?id=337.这是党中央在总结过去近十年“以人为本”理念及实践经验的基础上，再一次强调“以人为本”的核心立场和价值观，以此显示我国对维护、保障和尊重公民的权利和利益的决心不动摇。

改革开放以来，我国步入经济社会转型期，政治、经济、文化结构发生了深刻变革，利益构成、经济构成、文化构成呈现多元化格局，社会结构调整和社会机制转换，社会分化加剧和社会流动加速，为价值观多元化打下了深刻的社会经济基础。价值观多元化过程中必然存在价值冲突，甚至价值颠覆。基于主体的伦理与心理特质，价值认同消解后具有两种发展趋向，一种是融合型，将新价值整合为自身新的价值认同，另一种是对抗型，主体改变客体以维护自身的价值认同。②刘国云：《整体性进路的价值认同建设——作为应对社会冲突的伦理治理方式》，《社会科学家》，2011 年第10 期。价值冲突不仅变现为价值观念的冲突，也表现为价值实在的冲突。微观层面，有个体之间的有关利益、行为、情感方面的价值冲突；宏观层面，有道德价值与功利价值、个体价值与集体价值、本土价值与外来价值冲突等。③闫顺利，王学浩：《转型中的价值冲突及社会主义核心价值认同》，《南昌大学学报（人文社会科学)》，2012 年第1 期。实践表明，价值冲突往往是导致社会冲突的思想根源，甚至演化为群体事件、暴力事件等，在税法领域集中表现为抗税违法犯罪行为。因此，税法的纳税人本位成为我国消解价值冲突和促进价值认同的基础。

税收负担的轻重事关税法的纳税人本位的实施程度。对于企业来说，税收负担主要表现为企业所得利润如何公私分成，即企业所得税税率的确定，德国联邦宪法法院在BverfGE93.121 一案中提出了“半数原则”，公有和私有最多各取一半。④高 军：《纳税人基本权研究》，北京：中国社会科学出版社，2011 年版，第98 页。私有财产以私用为主，税收负担应是附带义务而处于从属地位。过高税负不仅妨碍了纳税人商业自由，同时也不利于或阻碍了国家的经济发展。据有关资料，“中国一个中等规模的企业每年必须完成44 次税收支付，耗时872 个小时，总税负达利润总额的77.1%，这三项指标都远远高于东亚地区的平均水平”。⑤张维迎：《让商业活动更自由》，http://news.sohu.com/20060918/ n24539321 7.shtml.以2011 年样本分析，全年财政收入增长率由2010 年21.3%继续攀升至24.8%，而全社会固定资产投资增长率由2010 年23.8%下降至23.6%。事实表明，全年财政收入增长率与全社会固定资产投资增长率成反比。过高的全年财政收入增长率将抑制企业投资的原动力，影响到经济发展，进而减少了政治认同。因为税负高低影响到纳税人财产权的实现，集中反映税法纳税人本位的实现程度，最终制约了政治认同的范围，所以在新一轮财税体制改革中，稳定税负对促进政治认同具有至关重要的作用。应当建构健全税收保障制度及体系，在稳定税负的情况下提升税收保障水平，借此为我国经济社会发展和民生改善提供稳定的财力支持，增进公民的福祉，提高政治认同度。

三、制度认同是增进政治认同的载体

（一）制度认同的三因素：正义性、权力强制和意识形态强制

制度认同，是指人们对特定的政治、经济及社会制度基于对该制度的信任和肯定程度而产生的政治上的归属感。⑥秦国民：《政治稳定视角下制度认同的建构》，《河南社会科学》，2010 年第1 期。对制度认同的影响因素，学界目前主要存在三种观点：“一因素说”，其中存在两个流派，一种观点认为制度认同的主要影响因素是制度安排的合理性，制度安排的合理与否以及合理程度会影响到人们对制度认同与否及程度，另一种观点认为制度认同的关键影响因素是意识形态，通过掌控意识形态统一思想来引导人们对制度认同。“二因素说”，认为制度设计的公正性和制度运行的规范性是制度认同的主要影响因素，制度设计的公正性能增强人们发自内心深处的对制度认同，制度运行的规范性能激起人们对程序的认同实现对制度认同。“三因素说”，认为权力强制能推动制度认同的产生、意识强制通过分散和转移制度的矛盾和控制信息渠道而增强人们对制度认同、公共理性能增强人们自觉对制度的认同。①马润凡：《国内制度认同问题研究综述》，《求实》，2011 年第7 期。

我们认为，制度认同的主要影响因素是三个方面：首先，制度的公正性或正义性，因为“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。②罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988 年版，第3 页。一般来说，如果制度具有公正性或正义性，就能增强人们对制度认同的内在动因。由于社会分化为不同阶层，社会转型导致利益格局重大调整，不同的人存在不同的利益诉求，加上主体的价值判断多元化，制度的公正性也不一定必然导致或增加人们对制度认同，但不能因此改变制度的公正性是制度认同的影响因素的基础性地位。实践中存在的制度的不公正性，为何有时能获得人们对该制度认同？原因在于，权力强制和意识形态强制分别实施对人们的客观强制和主观强制，无论制度的公正性与否，权力强制和意识形态强制均能增强人们从内心或表面上对制度认同，只是程度不同罢了。可见，和制度的公正性一道，权力强制和意识形态强制均是制度认同的主要影响因素。

（二）税法的正义性、税法文化及国民收入差距影响到对税法制度认同

在税法领域，基于以人为本为考量基点，着重关注制度的公正性或正义性。至于何谓公正、正义，也是见仁见智的问题，制度的公正性或正义性也是如此，与人们的价值判断密切相关。但是有一点可以确定的是，制度的公正性或正义性，包括制度设计的公正性和制度实施的公正性，其中均涉及制度对人们权利义务的确认和规范。在税收立法中，对纳税人权利明确规范多少，在税收执法和司法中，对纳税人权利保障程度如何，均事关人们对税法制度的认同。

制度的公正性在制度认同的影响因素中占基础性地位，但这是从理论角度来考察。实践中，制度认同受到众多影响因素的作用，有时其他影响因素，如权力强制、意识形态强制等因素，在一定时期内甚至起到关键性作用。因此，税法制度认同，不能忽视权力强制、意识形态强制等因素的作用。

此外，制度认同主体不同也会影响到制度认同的结果。我国存在地区差距、城乡差距、行业差距和群体差距的当下，制度认同的主体有时成为影响制度认同结果的重要因素。以税法为例，在个人所得税中薪金和费用扣除标准上，“四大差距”和统一扣除标准的存在导致收入分配严重不均衡，直接影响到不同主体对制度认同的结果。