关于丝绸之路经济带建设税收政策的几点思考

◆张佩峰

“丝绸之路经济带”作为国家发展新战略,涉及国家安全、对外开放、西部大开发、经济增长等多重战略目标。从丝绸之路经济带发展实际现状来看，丝绸之路经济带西边的欧洲和东边的中国东部省份都是经济相对发达的地区，两者的中间地段，即中国西北和中亚地区（丝绸之路经济带重要核心区），人口和产业密度低，经济发展滞后，交通等基础设施差。可以说中国西北地区与中亚地区的经济落后和道路不畅是丝绸之路经济带建设的最大障碍和瓶颈。在中国西北地区发展滞后的原因中，既有地区性因素，也有政策性因素等，其中税收政策是重要因素之一。因此，如何通过税收政策调节促进丝绸之路经济带建设是当前税收领域值得研究的重要课题。

一、丝绸之路经济带建设的税收因素分析

一是增值税因素。我国基本上形成了中西部供应能源和原材料、东部沿海地区生产高附加值终端产品的国内分工体系。在产业结构上造成中西部地区的企业进项税额抵扣较少，企业税负高；东部地区的企业进项税额抵扣多，企业税负低。在以增值税等间接税并且由企业缴纳的情况下，税负高影响企业投资选择。据国家税务总局公布2013 年重点税源企业税负数据显示，西部地区重点企业税负为7.82%，中部地区为6.18%，东部地区为4.36%。相对税负偏高是导致企业不愿投资西部，西部地区经济发展相对滞后的原因之一。

二是营业税因素。由于居民收入水平低，投资环境差、消费能力不足等因素，导致西部地区服务业等第三产业发展滞后。第三产业主要缴纳营业税，营业税为地方税。第三产业落后导致营业税收入低，营业税收入低则影响了西部地区的财政收入，财政收入低则影响公共服务投入、基础设施建设，特别是公路、铁路建设不足制约了丝绸之路经济带国内段与中亚国家的道路联通，进而影响贸易和人员的往来。目前虽然“营改增”推进服务业发展，但这一现状短期难以改变。

三是资源税因素。西部地区有丰厚的资源产品。但大部分资源产品应征的资源税实施“从量定额”征收，资源税收入没有随资源价格的上涨而增收，高价格的资源收益没有给西部地区政府和人民带来更多的财政收入和可支配收入。同时近年由于经济发展对资源产生巨大需求，使得资源呈现过度开采状态，造成大量的环境破坏，中西部地区地方政府又没有足够财力来治理破坏的环境，使得投资及生产环境恶化，经济社会发展相对滞后，资源枯竭型城市的出现就是例子。

四是关税因素。我国加入世界贸易组织之后，关税和进出口退免税方面的优惠政策主要是向东南沿海省份倾斜，推进了中国与东南亚、西欧、美国等国家贸易的深度发展。但是西部地区由于没有出海港，加上交通运输落后，对外开放贸易发展始终滞后于东部地区。比如国务院每年颁布的关税实施方案中，2002 年对韩国、斯里兰卡和孟加拉3 个曼谷协定成员的739 个商品实行“曼谷协定税率”，这一关税因素首先促进了东南沿海地区的经济发展，特别是设立经济特区和经济开发区的地方。到2007 年的关税实施方案中，涉及协定税率的国家和地区20 多个，但是中西亚的只有巴基斯坦，其他基本是东盟地区国家和日本、韩国、美国等。2015 年的关税实施方案中，涉及最惠国税率和协定税率等优惠关税政策中，有东欧、拉美、欧洲等20 多个国家的近6 万种商品，而中亚五国中只有哈斯克斯坦的100 多种商品，涉及协定税率的只有巴基斯坦的6546 种商品。东盟、拉美和日本、韩国等是中亚国家的十多倍。这一关税政策直接导致东南沿海等地区的外贸远远高于中西部地区。

五是税收转移因素。西部地区的大型企业主要是国有企业，特别是央企。央企生产经营地在西部地区，而总机构不在西部地区，因此税款的一部分随总机构所在地转移到外地。比如原铁道部（现铁路总公司）、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税100%归中央；在所得税缴纳分成上，银行等企业的所得税100%为中央；其他总分机构不在同一地区的企业，则采取到总机构汇总缴纳或者分地区预缴、总机构汇总缴纳等方式，西部的一些税收转移到外地的企业总机构所在地缴纳。税收转移主要涉及石油化工及销售、铁路交通、银行、保险、证券、通讯等多个行业。以甘肃为例，2005-2012 年转移税收（包括所得税和营业税等）累计达257.71 亿元，占该类企业实现企业税收的92.05%，年均转移税收32.21 亿元。

六是税收优惠因素。2008 年以前我国的税收优惠政策主要是区域型，实施对象优先在东部沿海地区，以吸引外商投资。税收优惠事实上形成了“经济特区—经济技术开发区—沿海经济开放区—内地”逐步递减的格局。据统计，在内资企业所得税和外资企业所得税合并之前，针对经济特区和经济开发区等所得税优惠政策就有30 项之多，优惠税率也从15%到24%不等（在两法合并之前，内资企业所得税税率33%）。这一优惠政策使得东部地区吸收外资企业的能力大大高于西部地区。目前在服务丝绸之路经济带建设中，虽有西部大开发税收优惠政策，但力度不够，难以吸引各方面的投资。

二、促进丝绸之路经济带建设的税收政策建议

促进丝绸之路经济带建设，首要的是推进丝绸之路沿线地区的快速发展。通过税收政策扶持，促进西北五省区率先发展，进而发挥桥头堡和黄金通道作用，是丝绸之路经济带建设的破题之作。

一是加大西部大开发财税政策扶持力度。西部大开发战略是目前我国最大区域发展战略，与丝绸之路经济带建设在地域上具有重合之处。因此，财税政策对于西部大开发扶持只能加强不能削弱。首先，应继续对投资西部的企业实施低税率的所得税优惠政策，吸引有实力、盈利能力强的企业落户西部地区。建议参照小微企业所得税低税率（20%）减半的政策，对西部地区优惠产业目录内的企业给予低税率减半征收的优惠政策。其次，继续完善《西部地区鼓励类产业目录》，将西部地区有发展潜力的产品列入目录中享受所得税以及进出口关税等政策优惠，促进产业做大做强。再次，降低优惠政策门槛。对主营业务占西部地区鼓励类产品目录70%才能享受税收优惠政策的规定，进一步降低比例到50%。

二是推广新疆等地专项优惠税收政策。国家针对新疆、内蒙古等地区先后出台了一些特殊税收政策措施。比如财政部、国家税务总局《关于新疆困难地区新办企业所得税优惠政策的通知》财税〔2011〕53 号文件中指出：“2010 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，对在新疆困难地区新办的属于《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》范围内的企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。”但是甘肃、陕西和青海等与新疆毗邻，同属西部欠发达地区，发展的基础和条件、产业结构等方面还不如新疆，建议国家比照新疆等地实施的特殊税收政策措施，给予甘肃、陕西、青海和宁夏相应的税收扶持政策，促进西部地区省份的快速发展。

三是加大关税和出口退税政策扶持力度。关税和进出口退税政策对于对外贸易具有非常重要的影响。中国推进丝绸之路经济带建设，首先应该加快与中亚国家的贸易关税谈判，建立双边或多边优惠贸易关税机制，推进丝绸之路经济带沿线国家和地区贸易一体化进程。在双边或者多边贸易谈判中，优先将西部地区特色的农产品、民族产品和比较优势产业产品等作为优先扶持的对象，提高出口产品的退税率，尽可能做到零税率出口。同时对于西部地区紧缺的产品或者来自中亚地区的产品，尽可能做到低关税成本甚至零关税进口的政策，促进中亚国家向中西部投资，促进双边和多边贸易额的增长。这方面，目前俄罗斯和白俄罗斯、哈萨克斯坦先行一步，相互之间建立了“关税共同、规则共议”的机制，值得我们借鉴。同时，尽早通过双边或多边谈判机制，建立符合丝绸之路经济带建设的国际税收制度体系，通过免税法、抵免法、扣除法、减免法和税收饶让等措施消除双重征税，减轻企业负担。

四是推进环境、资源税改革。根据绿色发展等要求及早制定出台环境保护税法。尽管西部地区投资有欠账，而且一部分高耗能高污染企业由东部转移到西部，但是西部地区决不能继续走先污染后治理的道路，而是治理污染与发展同步并进。因此，在全国一盘棋的情况下，建议尽快制定出台环境保护的税收制度，保护西部地区的生态环境。西北五省有资源优势，通过资源税改革，特别是推进“从量计征”向“从价计征”的改革步伐，对现行资源税税目进行重新设置等，将西部省份的资源优势转变为财政收入优势，壮大西部地区财政收入实力，促进西部地区加大基础设施投资力度，服务丝绸之路经济带建设。

五是加快“营改增”步伐。西部地区服务业发展一直相对滞后，重要因素之一就是西部地区大部分服务业混同在工业企业中，特别是西部的大型国有企业和地方政府企业等地区性龙头企业，在进行产业加工的同时，通过自己内设的服务业进行产品运输和后续服务，这样的分工导致服务业享受不到相关的税收优惠政策。因此通过“营改增”，一方面让西部地区一些工业企业中的服务业剥离出来，发展成为独立的现代服务业企业；另一方面利用出口退税等增值税政策，降低服务业企业走出去的税收成本，扩大服务业的对外贸易水平。

六是改革税收收入分成比例。立足于扶持丝绸之路经济带建设特别是西北五省经济社会发展，建议改革相关的税收分成比例机制。比如以财政自给能力数据为依据，建立差别性分成机制，自给能力低于全国水平的，增值税税收分成比例给予倾斜政策，比如对东部地区按75%与25%分成，中部地区按50%与50%分成，西部地区按40%与60%分成（前者为中央，后者为地方），通过一段时间的扶持和发展，西部地区财政自给能力赶上全国水平时（或者国家确定一个平衡线，达到平衡线数据时），建立五五分成机制，实施全国统一水平。同时，建议将消费税、车辆购置税划归为地方税，因为消费税和车辆购置税都在本地消费，对环境的污染等都在当地，因此税收也应归属消费发生地，以有利于调动地方政府的积极性。

三、用好税收政策推进丝绸之路经济带建设

在中国经济发展向改革要红利的大背景下，包括税收在内的各项改革措施逐步落地。地方政府应该立足本省实际，主动研究中央出台的税收政策，用好国家出台的各项优惠政策，调整产业结构，促进经济发展，服务丝绸之路经济带建设。

（一）用好对外贸易税收政策，加大综合保税区、保税物流中心等建设力度

一是大力推进综合保税区和保税物流中心建设。综合保税区是开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。保税物流中心具有保税仓储、国际物流配送、进出口贸易和转口贸易、口岸、物流中心出口退税等功能。综合保税区和保税物流中心除了让企业就近开展进出口贸易、享受进出口退免税、降低企业的物流成本之外，还可以形成以保税区和保税物流中心为主的服务产业链，吸引周边地区出口企业投资。

目前全国设立的三十多个综合保税区中，西北五省区只有西安、兰州新区和新疆阿里山口、宁夏银川4 个综合保税区，仅占全国的十分之一多。全国批复设立的多个保税物流中心，涉及西北五省只有西安、新疆和甘肃武威3 个地区。因此西北五省区要提升对外贸易水平，必须加快综合保税区建设。没有综合保税区或保税物流中心、保税加工区的省份要向国家争取建设，通过建立综合保税区或者保税物流中心，建立辐射西北五省对外开放口岸，将民族特色产品、特色农产品和手工艺产品、战略新型产品等推送到国际市场。

二是建立西北地区的自贸区。自贸区是贸易自由化、投资便利化的试验田，而丝绸之路经济带建设致力于沿线国家基础设施投资的互联互通，将进一步推进金融、教育、文化、医疗机构、建筑、设计、会计、统计、电子商务、航贸物流等服务业的开发开放。所以，自贸区和丝绸之路经济带建设结合起来，就能形成中外合作的新载体，同时，通过自贸区建设，也能享受到自贸区的特殊税收政策，比如享受更加简便的优惠政策审批手续等。目前国务院批复建设的“四个自贸区”中，分别是上海、天津、广州和福建，地域分布上主要涵盖了“一路”即海上丝绸之路，并没有布局在“一带”即丝绸之路经济带上。因此丝绸之路经济带建设中，西北五省区中必须争取自贸区或者自贸园区建设，以吸引面向中亚和西亚国家的投资企业。

另外，西北五省区通过与中亚国家互设领事机构，在国家布局的国外产业园区建设中，建立西部省份主导的产业园区，促进产业集群发展，享受包括税收、签证的办理，还有交通、原材料供应等政策优惠，以加强贸易政策沟通和衔接，提升西北五省区产品和企业在中亚、南亚和西亚等国家市场的竞争力和占有率。

三是加大西北五省内陆港口建设。《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提出，支持郑州、西安等内陆城市建设航空港、国际陆港，加强内陆口岸与沿海、沿边口岸通关合作，开展跨境贸易电子商务服务试点。国家目前规划的丝绸之路经济带内陆航空港建设中，西北五省有西安。西北五省区要按照中央总体规划，抢抓机遇积极建设航空港和国际港，比如将有实力的兰州新区、甘肃敦煌、宁夏银川、青海西宁等机场建设为航空港和国际港。推动飞地经济建设。

（二）用好“营改增”改革政策，大力发展第三产业

一是应用“营改增”鼓励现代服务业发展。目前国家正在推进的“营改增”改革，能够降低第三产业税收负担，减少重复征税。促进产业分工，推进制造业中制造业和服务业的分离，提升生产效率；利用增值税出口退税等政策促进服务业对外出口。西北五省区要结合“营改增”的产业调整引导方向，研究和分析“营改增”的政策实施效应，在此基础上大力发展第三产业，特别是要优先扶持发展大型物流企业、信息服务业、建筑设计和服务等第三产业，对本地区内的国有企业和地方政府管理的企业实施主辅业分离，将混同在工业企业中的服务业分离出来，成为独立的现代服务业。

二是应用“营改增”抢抓西部地区基础设施投资发展。目前铁路、机场、公路基础设施建设和金融服务、仓储、物流等是西部地区重点投资的行业，也是促进丝绸之路经济带建设的基本方面。国家成立亚洲基础设施投资银行和丝路建设基金等，以扶持丝绸之路经济带沿线国家的基础设施投资建设等。投资需求、资金支出等方面的支持基本到位，政策特别是税收政策方面，“营改增”也即将扩围建筑业、金融业和生活性服务业等，通过税制改革降低企业税收负担。所以，地方政府特别是西部省区要充分利用国家的这些叠加的扶持政策，扶持一批基础设施建设方面的龙头企业，做到“走出去”和“请进来”相结合，主动参与到丝绸之路经济带建设的大潮中，提升本地发展能力，扩大对外开放水平。

（三）用好资源税改革政策，壮大西部地区财政实力

西北五省区资源非常丰富，像陕西、甘肃、新疆都是全国重要的资源大省，已探明资源储量的矿产资源少的达百种，多的达到200 多种。资源税“从价计征”改革，可以建立地方主体税源，壮大地方财政实力。当前国家正在大幅度推进资源税从价计征改革，西北省区必须抓住资源税改革带来的机遇，一方面按照国家征税清费的改革部署，征收资源税以壮大地方财政收入实力；另一方面清理和规范各种行政性收费，取缔各种非法的地方性收费，降低企业经营成本，建立良好法治环境，吸引具有实力的资源性企业投资西部省区，以达到综合利用和开发资源，服务地方经济。

（四）用好所得税政策，积极发展“总部”经济

目前总部在西部的央企数量偏少，有的为零。截至2011 年，由国务院国资委管辖的121 户央企中，按照副部级配备的央企57 户，是中国央企的“中流砥柱”。这57 户企业总部在地域分布上，北京占到41 户，香港、上海、湖北各3 户，四川2 户，广东1 户，东三省4 户。西部五省没有1户。以甘肃为例，截至2011 年底国务院国资委监管的121 户央企中，包括57 户副部级央企在内已有76 户在甘落户，但是没有1 户总部设在甘肃。因此，在目前所得税缴纳方式没有改革的前提下，西部地区要积极鼓励企业设立具备独立法人资格的分支机构（具有总部性质），促使落户在中西部的企业产生的所得税税收留归当地，带动和促进地方经济全面发展。西部地区要进一步优化办税服务方式，加强分类服务，积极开展个性化办税服务。针对税收转移问题，不断强化和完善征管措施，及时调整税源监控重点，强化对分支机构企业的税基管理；同时，对因政策调整引起的重点行业、重点企业的税收大幅度转移，要认真测算对本地区收入与财力的影响，及时向中央政府的有关部门提出应对措施，减少地方财政流失。

（五）用好小微企业税收优惠政策，激发民营经济发展活力

小微企业是经济发展的细胞，是发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉，大力发展小微企业，可以壮大丝绸之路经济带沿线城市的经济发展水平，活跃丝绸之路经济带沿线城市发展活力。在当前国家大力支持小微企业和民营企业发展的政策驱动下，民营经济对外贸易水平明显提升。据海关2014 年最新统计数据显示：2014 年我国民营企业进出口值占同期我国进出口总值的比重为34.5%，比2013 年提升了1.2 个百分点。西北五省要充分用足用活针对小微企业的税收优惠政策，释放政策红利，将国家扶持小微企业税收优惠政策以及简政放权、清理乱收费等政策落到实处，要通过金融扶持、技术创新扶持、土地政策优惠扶持等措施，形成“大众创业，万众创新”的良好投资环境。

[1]陈雨露.亚欧时代——丝绸之路经济带研究蓝皮书2014-2015[M].北京：中国经济出版社,2014.

[2]吕 炜.新一轮财税体制改革[M].大连：东北财经大学出版社,2013.

[3]关予特.我国宏观税负的现状、成因与对策[J].税务研究,2013,(1).