乡镇管理区存在的主要问题及其改革策略

张 燕

华中师范大学公共管理学院，湖北武汉，430079



乡镇管理区存在的主要问题及其改革策略

张 燕

华中师范大学公共管理学院，湖北武汉，430079

从乡村治理机制现代化的视角分析了设立在乡与村之间的一种“准行政管理机构”-管理区的改革问题。目前管理区存在的主要问题有：缺乏自主权、管理区干部开展工作困难、有碍于村民自治。但管理区依然有存在的价值：上传下达，沟通、协调乡政府与行政村之间的关系。最后针对存在的问题提出了改革建议：纳入法制化轨道、转变政府职能、实现治理主体多元化,以更好、更快地实现乡村治理机制的现代化。

管理区；村民自治；问题；原因；对策

管理区是部分地区设立在乡政府与行政村之间的 “准行政管理组织”。管辖范围比较大的乡镇为加强行政管理才设立管理区，并不是每个乡镇都设立，乡政府把地理位置上相近的几个行政村划为一个管理区，或者叫做管理片。管理区的负责人一般由乡镇政府下派，以便上传下达，加强乡镇政府与行政村之间的沟通与协调。十八届三中全会提出实现乡村治理现代化，管理区作为乡村之间的准行政管理组织，在推动乡村治理现代化的进程中发挥了一定的作用。王荣武等指出，管理区既具有积极作用又有一定的负面影响，一方面推动乡村的发展，另一方面又阻碍着乡村的进步[1]。王思斌认为村干部需要赋予其与责任相一致的社会身份[2]。本文综合学者的研究，意在通过分析管理区存在的问题，提出解决管理区问题的相关改革策略，以推动乡村治理的现代化。

1 管理区面临的主要问题

管理区的设置有较大意义，它可以将国家权力与社会权利有效地衔接在一起，有力地保证了人民当家做主，促进了社会的稳定与经济的发展。邓小平同志曾指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”[3]但是，目前管理区的处境非常不乐观，面临诸多的问题与挑战。

1.1 管理区缺乏自主权

行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织，是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织[4]。管理区从性质上来说，并不是一级行政管理组织，不是独立的行政主体，不能以自己的名义行使权力，没有自己的行政诉求，只是乡镇行政诉求的延续，因此，在很大程度上阻碍其独立地、有效地发挥职能作用。

1.2 管理区干部工作困难

管理区干部尚且没有明确的法规规定其权力与义务，相关资料显示，管理区干部在会议中只有建议权而没有决策权，也没有具体的权力和义务，只是单纯的“上令下行”。巴纳德( C·Barnard) 提出的“权威接受理论”中认为，权威的来源不在于“权威者”，而在于下级接受或不接受这个权威[5]。管理区干部的工作运作是非常困难的，既要迎合上级的意志，又要维护村民的利益，根本无权威可言。

1.3 管理区阻碍了村民充分自治

管理区的存在严重阻碍了村民自治，设置管理区的实际效果是强化行政权、缩小自治权，由于管理区要对行政村的工作进行干预，村民自治权显然受到了阻碍。

村民自治意在使人民充分行使自己当家作主的权利，而管理区的存在使得村民的权利无法有效地行使，乡镇政府下达任务后，村委会并不能独立自主地完成任务，中间还要受到管理区的束缚与阻碍，许多自己的意愿无法得到保证，管理区的存在严重干扰了村民的自治权。虽说管理区对村委会的任务是帮助支持，但管理区由于受到乡镇政府的有限授权，并没有人力、物力和财力去帮助村委会。

1.4 管理区未纳入国家行政编制

上个世纪的管理区还在编制之内，但是现在已经在编制之外了。管理区人员的定额、人员结构比例及对职位(岗位)的分配都是由乡镇政府掌握，人员由乡镇政府掌管，考核由乡镇政府制定考核方案，未将管理区的工作人员纳入国家编制，就如同没有给他们一个稳定的家一样。这种非正式性的特征使得管理区干部的工作积极性受到冲击，使得他们产生趋利行为。

2 管理区至今仍然存在的原因

管理区的存在是历史阶段的产物，存在即有其合理性，在运作过程中受到阻碍，却经久不撤的原因如下：

2.1 村民尚未完全自治

“柏拉图认为个别事物是理念的影子。”[6]因此，所设想的村民完全自治的情形仅仅是理念的影子，由于以下原因目前还没有实现村民完全自治：

首先，经济基础决定上层建筑，农村的经济基础薄弱，为了获得更多的经济来源，许多农民舍弃土地，走进城市务工，对本村的许多事务并没有完全掌握，即便是留守在家的村民，由于参政能力缺乏，也无法理想地进行村民自治。

其次，村民委员会的行政化色彩仍然比较浓厚，村干部在一定程度上成为了乡镇政府的代理人，由于其自身理性经济人的特性，管理区干部无论是从“内部性”还是理性经济人的角度思量，都无法保证村民的利益，也无力兑现村民的合理诉求。在当前的学术领域，更多的称之为行政村，而并没有称为建制村，可见其无法摆脱乡镇政府的影响而实现村民完全自治。

最后，传统的政治文化思想在农村地区根深蒂固，这使得农民并没有脱离封建传统文化的束缚，村民自治仍然处于传统管理型政府体制下的乡政村治模式。毋庸置疑，这种模式下，官本位的价值导向使得村民充分自治失去了“土壤”，无法充分行使自己当家作主的权利。

2.2 管理区在乡村治理现代化中可发挥“上传下达”的作用

乡村治理模式存在诸多的缺陷，但管理区作为乡村之间的一种准管理组织，实质上是一种中介组织，在乡村治理机制现代化中也发挥了不可忽视的重要作用。

管理区在乡村治理机制中起着“上令下行”的作用，从法理角度看，管理区的书记和主任分别对应乡镇政府的书记和主任，他们的职责主要是传达乡政府的任务与要求，监督乡镇政府下达的工作，反映所管辖村的困难和呼声，为所管辖村解决实际问题提供支持和帮助。由于笔者所走访的这个乡镇比较大，仅靠乡镇政府自身的力量难以实现有效的乡镇治理，所设置的管理区填补了这一空隙。如山东东南部的某个乡镇分设5个管理区，每个管理区分别管辖5-6行政自然村，这样管理区分担了乡镇政府的工作，较好地将乡镇政府的工作任务和要求下达到行政自然村，较积极地反映了村民的呼声与诉求。

管理区作为乡村治理机制现代化调处的方式与载体，在由于经济、文化、制度载体等多种原因，在村民未能实现完全自治的情况下，管理区起到了一定的“管理”作用。

3 管理区未来可能的走向

改善乡村治理机制是一个崭新的提法，从中国农村的现实和发展出发，应在坚持“乡政村治”的制度框架下，努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接[7]。笔者提出管理区未来改革取向的如下建议。

3.1 将管理区尽快纳入法制化轨道

亨廷顿在他的代表作中提出一个非常重要的论断：人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由[8]6。当前中国农村的现实状况是：管理区的作用得到了应有的发挥，但其存在并没有体制予以支持，致使其应然价值受到阻碍。从工具理性的角度出发，可以考虑将其纳入制度化轨道，以法律法规的形式规定其存在的合理性与合法性。以法律法规的形式规定村民委员会享有的职责与权限，明确村民委员会与管理区的职责划分，通过权力清单的出台，管住权力“任性”。

3.2 缩小乡镇的行政权，扩大村民的自治权

从法理上说，乡镇与村的权利基础是一致的，都是来自人民的授权，但从目前的现状看，乡村之间的利益出现了分离。事实上，乡村之间并不是零和博弈，并不是此消彼长的关系，可以出现新型的网络治理模式，弱化行政等级色彩，建立无缝隙政府，扩大村民自治权，真正让人民自己决策、自己管理自己的事务。

3.3 实现乡村治理主体的多元化

十八届三中全会提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。”[9]人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响是现代化最重要的标志[8]28。要实现乡村治理机制的现代化就要实现治理主体的多元化，使人民真正大规模地参与进来。

3.4 转变乡镇政府职能

管理区作为乡镇政府的派出机构代表的是行政权，若要实现乡村治理现代化，完善村民自治，关键在于转变乡镇政府职能，明确乡镇政府与村委会的关系，二者是指导关系而非命令关系。应变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理，真正实现村民自治。伴随乡镇政府职能的转变，乡村治理现代化，管理区也将逐步退出历史舞台。

3.5 重构乡镇政府公共服务模式

“整体政府”表示一种新型的政府治理模式，意在为公众提供无缝隙服务[10]。管理区之所以存在诸多的问题就是因为上下级政府没有形成整体政府的服务模式，为了使管理区更好地运作，急需形成整体政府的公共服务模式，重构乡镇政府的公共服务模式。

4 结 语

在目前条件还不成熟的条件下管理区有存在的必要性，在村民委员会自治水平提高的前提下，可以逐步取消管理区，真正发挥人民当家作主的优越性。正如俞可平所说：民主是一个陀螺，它只有像陀螺那样运转起来才有意义，程序民主比实质民主显得更为重要[11]。乡村夹缝中的管理区只是作为村民完全自治的一个过渡，改革需要小步徐趋，渐进到位。待到人民完全有能力自我管理，自我教育，自我服务时，管理区也就自然消失了，由此基层群众性自治制度也将得到完善，管理层次减少，机构得以精简，更加有利于人民当家作主，以此推动乡村治理机制现代化的实现。

[1]王荣武，王思斌.管理区干部和村干部的互动过程与行为[J].社会科学研究，1996(3)：72-79

[2]王思斌.村干部的边际地位与行为分析[J].社会学研究，1991(4)：46-51

[3]邓小平文选:第三卷[M].北京：人民出版社,1993：176

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,2011：65

[5]徐大同.西方政治思想史[M].天津：天津教育出版社，2002：29

[6]欧阳芸.柏拉图“洞穴比喻”解读[J].天中学刊，2005(3):38-39

[7]徐勇.论乡政管理与村民自治的有机衔接[J].华中师范大学学报，1997，(1)：19-25

[8]塞缪尔 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008

[9]郑兴刚，康小怀.十八届三中全会：全面深化改革的盛会[J].大连干部学刊，2015(2):5-8

[10]张立荣.当代中国服务型政府建设和公共服务体系完善理论与实证研究[M].中国社会科学出版社，2012：441

[11]俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社，2006：1

(责任编辑：胡永近)

2015-07-24

张燕(1990-)，女，山东临沂人，在读硕士研究生，主要研究方向：政府治理理论与改革。

D67

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：1673-2006(2015)12-0054-03

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.12.015