社会矛盾化解视野下我国行政调解制度探究

刘永红，李仁汉

（西华师范大学法学院，四川南充637009）

社会矛盾化解视野下我国行政调解制度探究

刘永红，李仁汉

（西华师范大学法学院，四川南充637009）

转型社会必然伴随着各种潜在的、现实的社会矛盾，这是全面深化改革不能回避又必须加以解决的问题。行政调解作为调解制度的重要内容，在社会矛盾化解中有其特殊的地位和优势。通过立法确认行政调解制度，确定行政机关行政调解管辖权，明确行政调解结案方式及其效力，完善行政调解中的救济制度等，以法治方式规范行政调解的主体、范围、期间和告知权利等各环节，从而有效化解社会矛盾，维护社会稳定，最大程度实现社会和谐，为实现伟大中国梦贡献力量。

行政调解；社会矛盾化解；行政调解制度；完善

化解社会矛盾，维护社会稳定是经济社会发展的重要基础和保障，也是构建和谐社会的基本要求。党的十八大报告指出：“必须坚持促进社会和谐。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”[1]当前，我国正处在经济转型、体制转轨的特殊时期，经济社会发展的方方面面都面临着一些矛盾和问题。“社会矛盾导致社会纠纷，社会纠纷激化社会矛盾。”因此，如何多快好省早地化解社会矛盾，最大程度实现社会和谐成为构筑伟大中国梦的现实需求和内在要求。党的十八大强调要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。行政调解作为各级政府对社会生活以及经济活动执行管理的一种特殊方式，不仅可以调解自然人之间的纠纷，还可以调解自然人与法人等经济主体之间的权利义务争议；不仅可以调解经济纠纷，还可以调解各类民事纠纷。因此，完善行政调解法律制度，以法治思维和法治方式化解社会矛盾，对维护当事人的合法权益，维护社会和谐与稳定，推动经济社会发展具有十分重要的作用。

一、行政调解在化解社会矛盾中的重要地位和独特优势

第一，行政调解担负着将社会矛盾化解在基层、解决在萌芽状态的关键任务，是“大调解联动机制”中不可或缺的关键环节和社会矛盾多元化解决机制的重要基石。2004年12月，党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会，认为把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态需要实现“三大调解”的有机结合。这表明党和国家将化解社会矛盾于基层和萌芽状态寄希望于行政调解连同人民调解、司法调解。2010年10月，国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》。该《意见》首次将行政调解定性为地方政府和有关部门的职责，突破了地方政府和有关部门所担负的“行政管理、行政执法和行政复议”三项职责。该意见明确要求建立行政调解、人民调解、司法调解“三大调解”相衔接的大调解联动机制，发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。社会矛盾多元化解决机制的构架不能忽视行政调解的重要作用。这也充分体现了行政调解在社会矛盾化解中的重要地位。

第二，行政调解有利于尽早发现社会纠纷，就地解决社会纠纷，推动服务型政府形成。众所周知，司法化解社会矛盾具有被动性，当社会矛盾向着司法领域解决时表明社会矛盾具有严重性。而激化社会矛盾的各种因素有相当部分集中在行政管理和行政执法中。如果能够在行政管理和行政执法中尽量预防纠纷、尽早发现纠纷，就地解决纠纷，将大大增进社会和谐因素。通过行政调解化解社会矛盾，可以做到以案释法，依法育人，推进法律普及。行政管理和行政执法是政府推行服务的一贯形式。新时期，以行政调解为手段，着实解决好潜伏在人民群众身边的各类社会矛盾纠纷，是建设服务型政府新的切入口和具体体现。在这一过程中，也可以弱化政府及其工作人员一贯居高临下的身姿和心态，让政府及其工作人员与人民群众在一个相对平等、和谐的环境中解决问题。

第三，行政调解有利于优化政府与人民群众的传统管制关系，可以有效推进国家治理能力现代化。传统上，人民群众普遍认为政府主要是来管制老百姓，这在公安部门和城管部门中最为明显。通过行政调解方式解决矛盾纠纷，一方面可以增进人民群众对政府的信任，破除政府居高临下“官本位”观念，居中看待涉及人民群众的社会矛盾纠纷，切身感触到人民群众的需要，降低对人民群众的“刁民感”；另一方面，让政府和人民群众平等和谐相对，降低了政府治理难度，提高了政府管理效益。

第四，行政调解以其积极性、快捷性、低廉性、和谐性、专业性等特质拓宽了人民群众选择社会矛盾纠纷解决渠道,也从侧面满足了人民群众对政府权威的依赖性。行政调解相对于司法解决的消极被动性、诉讼当事人对立对抗性、冗杂的诉讼程序和繁杂的诉讼费用而言，能够从快从简解决矛盾纠纷，这也是人民群众倾向于有困难找政府而非司法机关的综合缘由。从实际解纷的对象来说，群体性、复合性的争议和由公共政策调整而引发的争议可以采用行政机关的行政调解。[2]再者，特殊领域的社会矛盾纠纷，行政调解具有包括司法解决在内的其他解决方式所无法比拟的专业性。如在商标专利纠纷、医疗纠纷等领域，行政机关明显要比司法机关、人民调解组织及仲裁组织更具有专业性。更重要地是，行政调解蕴含有政府的行为和态度，对于人民群众来说代表着某种权威性。

第五，行政调解可以有效分流社会矛盾纠纷，对社会矛盾纠纷集中爆发时期带来的信访压力以及带给司法解决社会矛盾决纠纷的诉讼压力具有极强的“稀释性功效”。随着改革的进一步深入，各种社会矛盾纠纷在各个领域集中爆发、普遍产生，不仅为党和政府带来了极大的信访压力，也给司法机关带来了极大的诉讼负担。行政调解在社会矛盾纠纷化解、分流信访压力、疏通诉讼参与纠纷解决等方面能够发挥重大作用。在同一辖区内，相对于司法机关及工作人员，政府部门（及授权组织）及其工作人员更为细化。一旦全面确立行政调解制度，将各种矛盾纠纷按一定的规范标准向相应的部门引导，通过不同的政府部门（及授权组织）以行政调解方式解决，可以缓解政府信访部门和司法机关的压力。

二、行政调解在化解社会矛盾中存在的问题评析

当前，通过行政调解化解社会矛盾尚在且行且探索中，行政调解实践已充分证明其在化解社会矛盾中具有无可比拟的优势。同时，行政调解实践也不断显示出其在化解社会矛盾中存在的突出问题和短板，以致行政调解化解社会矛盾的功能优势难以充分发挥。突出表现在以下方面：

（一）基础在于以法律体系确立行政调解工作

目前我国尚未出台成体系的行政调解法律制度，行政调解工作缺乏统一的基本法统领。相较于行政调解，人民调解、司法解决、行政复议、各类仲裁、信访等方式，因有着相对健全的法律体系，故可以实现依法、规范、有效化解社会矛盾。尽管各地、各部门业也出台了不少行政调解规范，但与上述规范相比，缺乏统一的行政调解基本法统领，致使行政调解在解决社会矛盾的实践中广泛存在着不规范、不一致、相冲突现象。以湖南省出台的《湖南省行政程序规定》和苏州市出台的《苏州市行政调解办法》为例：

其一，前者将“行政调解程序”定性为“特别行为程序”，规定共7条。湖南未以单独立法形式确立行政调解制度、相对简单的“七条规定”表明其行政调解制度的不成熟；后者以单独立法形式确立行政调解制度，条文达30条，较湖南进步性很明显。其二，前者规定的调解主体仅限于行政机关，范围和对象仅限于公民、法人或者其他组织与行政机关职责相关的民事纠纷，并明确规定行政机关调解行政争议不适用该规定，规定相对狭窄。后者调解程序规定更详细。调解主体涵盖了法律法规授权组织，调解范围包括与本机关行政职权有关的争议纠纷。其三，后者还规定了依职权启动调解的情形：对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的争议纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的争议纠纷进行调解。[3]规范了调解协议效力，对达成的调解协议可以申请司法确认。但其也存在诸多不足：如未将行政复议中的调解纳入行政调解法；无具体行政调解问责操作程序。尤其是当争议纠纷一方是行政机关时，将调解权归于同级政府法制机构而非同级人民政府或上级主管机关。这与行政复议程序及其中的调解程序不协调，降低了调解成效。

（二）核心在于确定行政调解的法律效力

目前我国对行政调解协议书或行政调解书的效力没有做明确的规定，使得行政调解缺乏权威性、执行力。如《湖南省行政程序规定》中仅规定对于行政调解没有达成协议的，当事人可依法提起民事诉讼，达成的协议双方当事人应当履行，若不履行该如何处理无规定。2010年国务院行政调解因董某被工商银行北京分行擅自划扣手续费、年费等引发的行政复议案，并破天荒以行政调解书结案。该案一方面确定了行政调解主体包括国务院，涵盖行政复议中的行政调解，另一方面也表明行政调解协议并非行政调解结案唯一方式。但也存在需斟酌之处：其一，对行政复议中的调解的定性是否属于行政调解范畴？行政调解书的出具法律依据不明确。其二，本案中，因该行政调解书是一种确认行为，没有执行内容。若行政调解书具有可执行内容，若一方不执行，当如何确定该行政调解书效力？这是行政调解协议和行政调解书都面临的问题。对此，湖南新修订的《湖南省专利条例》以地方法规形式确定了行政调解协议的司法确认效力：规定行政调解达成具有民事合同性质的调解协议双方当事人可以申请司法确认。但没有确定行政调解书结案方式及其效力。

（三）关键在于建立专门、专业行政调解组织

目前我国各地行政调解组织繁杂不一，行政调解责任不明，效果不佳。各地大都由政府或部门法制机构牵头负责行政调解来推动社会矛盾化解。各地行政调解组织在化解社会矛盾实践中成效明显，但也存在不少问题。首先，在精兵简政，大部制、简部制大环境下，增加行政调解组织建制、人员编制等显然不可取。其次，各地行政调解组织名称不一，有“中心”、“室”、“站”、“委员会”，如四川广汉市在工商局设立行政调解指导中心，并在其辖区各基层单位设立行政调解指导站；安徽省合肥市某区城管局创设行政调解室，化解与城管职能有关的社会矛盾。行政调解依赖行政职能，讲究行政专业性，由法制机构牵头行政调解不甚妥当。加之调解组织职能划分不明确、人员配置不科学等，导致矛盾主体对行政调解效果信任度低。最后，对于行政调解涉及多个部门的该如何开展确定调解没有统一明确的规范，实践中多由行政部门或地方政府协商或指定相关部门负责牵头调解。这样的一种方式对于规范行政调解化解社会矛盾的积极效果有待考证。

三、完善行政调解制度，以法治思维和法治方式化解社会矛盾

运用法治思维和法治方式推进行政调解，发挥行政调解在化解社会矛盾中的功能优势，应着力于加强行政调解立法设计，完善行政调解制度，规范行政调解程序等。

（一）通过立法确认行政调解制度

出台统一的行政调解法已成为学术界和实务界的共识，[4]但在具体操作上有着不同意见。有意见认为应由全国人大及常委会通过立法方式制定统一的《行政调解法》，也有意见认为应由国务院出台《行政调解条例》或《行政调解办法》。笔者认为对于行政调解制度的立法应以单独立法形式呈现，并遵循我国《立法法》规定：第一，参照《行政复议法》，由全国人大常委会制定《行政调解法》，并由国务院以行政立法的方式制定《行政调解法实施条例》。但依目前现实，此立法模式不太适宜。行政调解制度与行政复议制度不同。根据立法法规定，其并不必然属于制定法律的事项。再者，行政调解涉及行政领域广泛、复杂，全国人大及其常委会立法难以周全。因此，可以考虑由全国人大授权国务院立法的方式或直接由国务院以行政立法的方式制定《行政调解条例》或《行政调解办法》。在制定该法时应综合梳理现有各法中有关行政调解的规定。第二，关于行政调解制度的地方性立法，学者研究较少。笔者认为，考虑同样的因素，在中央层面关于行政调解制度的立法尚未出台前，笔者不赞同有学者提出出台地方性行政调解法规。[5]各地应先行以地方政府规章形式出台地方行政调解暂行规定或办法，规范行政调解，待中央层面行政调解法出台后加以修订转正。如2014年初出台的《云南省行政调解规定（试行）》、《苏州市行政调解办法》。第三，受我国立法的限制，国务院部委只能在现有的法律法规范围内开展行政调解工作，尚无法制定行政调解部门规章。

（二）规范行政调解的主体、范围、期间和告知权利

1.行政调解的主体有调解主体和申请主体。笔者认为，作为行政调解主体的行政机关，应作广义理解，包括法律法规和规章授权的派出机构；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；依法受委托的组织在行政机关的主导下也可开展行政调解。这样有利于扩宽矛盾纠纷解决管道。申请主体除了公民、法人和其他组织外，应包括为矛盾纠纷主体一方的行政机关。

2.行政调解范围应严格限定为与行政机关“行政职能”相关的各类纠纷。与行政机关“行政职能”无关的纠纷已经分流于人民调解、劳动仲裁等解决系统，没有必要再纳入行政调解范围。对超越“行政职能”范围的纠纷则不适应行政调解，如归于“刑事职能”范围的纠纷。在立法技术上，可参照《云南省行政调解规定（试行）》，采取原则性规定和正反列举形式。应赋予行政机关对涉及公共利益和可能影响社会稳定的重大争议纠纷的依职权主动调解权，但仍需征得矛盾纠纷主体一致同意。

3.对于行政调解的期间规定，应以快捷、高效、简短、方便为原则。矛盾纠纷主体可以自知道与行政机关行政职能相关的各类纠纷之日起30日内提出行政调解申请；行政机关应当自收到申请之日起3日内书面决定是否受理；决定受理的或矛盾纠纷主体一致同意调解的，应当在30日内完成调解，需要延期的应当经调解部门负责人书面同意，延期最长不超过30日。

4.对于行政调解赋予当事人申请行政调解的权利、申请回避的权利及下文将要探讨的确认行政调解效力的权利等权利，行政机关应当及时告知当事人。

（三）确定行政机关行政调解管辖权、行政调解专门机构及调解人员

1.关于行政调解管辖权，笔者主要考察多个行政机关具有行政调解管辖权及需要就与多个行政机关间的纠纷进行行政调解的情况。多个行政机关对行政调解有管辖权应当由最先收到申请书的行政机关，或最先行使行政职能的行政机关受理，并会同相关行政机关共同调解。例如两车追尾，当事人互殴，违法治安管理的案例。这涉及到交管部门和治安管理部门，若交管部门最先行使交通管理行政职能，则由交管部门会同治安管理部门共同调解。需要就与多个行政机关间的纠纷进行行政调解的，当事人可以向多个行政机关的共同上级机关申请调解。共同上级机关可委托或授权有关组织调解。

2.行政机关属行政调解主体，设立专门工作机构以行政机关的名义具体承担调解工作。在精兵简政大趋势下，笔者建议整合政府信访机关为“信访与行政调解委员会”，由信访机关负责人任主任，负责信访与行政调解工作；整合各行政机关信访机构为“信访与行政调解中心”，行政机关负责人任主任，负责信访与行政调解工作。这样的设计一方面缘于信访机关自身担负着众多信访任务，搭配行政调解职能，可以顺势调解矛盾纠纷；另一方面可直接利用原有的行政建制和编制及工作人员，极大的减少通过新建行政调解机构带来的财政负担。为保障行政调解的专业性，应改法制机关和法制机构牵头行政调解为协助、指导信访与行政调解机关行政调解。同时，为了保障行政调解的权威性、公正性和独立性，信访与行政调解机关与部门可以通过聘任或志愿者等形式吸收具有相关专业、能力的社会组织及人民群众建立行政调解员库，参与调解。

（四）明确行政调解结案方式及其效力、行政调解中的救济制度

1.国务院在行政复议中以调解书的形式结案值得纳入到整个行政调解中。行政调解可以行政调解协议、行政调解协议书及当事人自行和解方式结案。笔者认为，可以赋予行政调解书经当事人申请人民法院司法审查认可的强制执行效力。行政调解协议经当事人签字生效，当事人也可申请调解机关依据行政调解协议制作行政调解书。

2.有学者通过对行政调解分类为“自治型行政调解”和“裁断型行政调解”，认为前者达成的调解协议仅有民事合同效力，后者达成的调解协议具有执行力。[6]笔者认为这于行政调解协议效力的认定意义不大。行政调解达成的调解协议必然具有执行力，但没有强制执行力，其论述混淆了二者。笔者认为，对于当事人达成的行政调解协议，当事人可以公证的形式确定其证据效力或可强制执行效力。新修订的民事诉讼法以特别程序方式确立了申请司法确认调解协议制度，依此可将行政调解协议纳入该程序。

3.行政调解属于行政机关的法定职责，当事人申请行政机关调解，符合行政调解条件的，行政机关应当按照行政调解法律法规的规定组织调解。行政调解机关有不作为、乱作为等行为构成可诉的具体行政行为的，当事人有权申请行政复议或行政诉讼。为了保证行政调解依法有效开展，有必要确立行政调解监督制度及行政调解责任制度。监督方面可确立由同级法制部门、监察部门、纪检部门及上级主管部门的监督制度；责任制度方面可参照苏州市，确立首长问责制，对问责制进行细化。

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告 [N].人民日报,2012-11-19（01-02）.

[2] 李婷婷.行政调解的制度价值、内生贫困与生长点[J].行政与法,2012（3）:29-32.

[3] 苏州市人民政府.苏州市行政调解办法[EB/OL].[2011-09-15].苏州政府法制网，http://www.szfzb.gov.cn/szzffz/InfoDetail/.

[4] 张海燕.大调解视野下的我国行政调解制度再思考[J].中国行政管理,2012（1）:53-56.

[5] 马 俊,等.行政调解工作存在的问题及对策——以合肥市为例[J].福州党校学报,2013（3）:31-34.

[6] 赵银翠.论行政调解协议的效力——以构建统一调解制度为视角[J].山西大学学报,2011（5）:111-116.

[责任编辑 范 藻]

Administrative Conciliation and Solution to Social Contradictions

LIU Yonghong,LI Renhan

（Law School of China West Normal University, Nanchong Sichuan 637009, China）

The social contradictions are resulted from the society transition and one of the solutions to the contradictions is administrative conciliation which can be confirmed by legislation. The rights, methods and effectiveness of administration should be definitely stipulated by law in order to perfect the relief system of administration conciliation. The lawful standardization of administrative mediation subject, scope, period and informing right can effectively resolve social conflicts and maintain social stability, which helps realize the “China Dream”.

administration conciliation; resolution to social conflicts; administration conciliation system; perfection

2014-11-18

四川省教育厅重点项目“化解社会矛盾的法律调处机制问题研究”（13SA0012）

刘永红（1962—），男，四川苍溪人。教授，硕士生导师，主要从事法理学研究。

D922.1

A

1674-5248（2015）01-0097-05