审判权运行机制中存在的问题及解决的路径

蒋华胜(西南政法大学民商法学院，中国重庆401120)



审判权运行机制中存在的问题及解决的路径

蒋华胜
(西南政法大学民商法学院，中国重庆401120)

摘要：当前审判权运行机制中存在审判权地方化、行政化以及官僚化现状，审判权运行中出现审判权独立运行阻塞、审判权运行秩序紊乱以及办案法官“逃逸现象”问题，严重影响审判权运行机制良性展开。有鉴于此，应对审判权运行机制进行机理构造、制度构建以及对健全审判权运行机制的具体微观问题进行研究，积极探究建立以审判权为核心，以审判监督权与审判管理权为保障的审判权运行机制，真正实现司法改革所追求的宏伟法治目标。

关键词：审判权；运行机制；司法权

党的十八大报告提出要进一步深化司法体制改革，坚持和完善社会主义司法制度。十八届三中全会通过的决定明确提出了要健全司法权运行机制。四中全会通过的决定提出必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，建设法治中国，故审判权运行机制改革是当前司法体制改革的核心。但至于审判权运行机制的内容以及如何科学构建还未形成统一的意见。有鉴于此，应对当下审判权运行机制中存在的问题进行讨论并加以完善，找到制度建设的契合点，修改不合时宜的制度规范，改进方式方法，勾勒出人民法院审判权科学运行机制的愿景以及实现路径。

一、审判权运行机制中存在的问题

审判活动本质上是一个发现和判断的实践性活动。[1]（P15）司法审判作为事实查明与法律适用活动，是以公正为价值取向，以独立为保障。欲使审判权正常行使就必须给予裁判者一定的意志自由，所有司法在运行中往往表现出鲜明的自主性与民主性，不容许任何力量在是非真假上用命令插手干预。[2]（P101）当前，审判权运行机制中存在诸多问题。

（一）审判权运行地方化倾向凸显

依据法院组织法规定，不同层级的法院完全按照行政区划设立，地方各级法院的人财物受制地方党政，法官任命受制于地方人大，行使审判权受到太多外部政治因素的制约，审判权出现地方化趋势明显。即使目前的司法改革顶层设计中，将地方三级法院的人财物收归省级统管，能否真正解决制约审判权独立运行机制中的外部性问题，还有待观察与实践。

（二）审判权运行行政化倾向突显

当下法院是按照行政机关的科层制原理建构，内部分设不同的管理机构，即使审判权运行的业务庭也存在层级化特点，在法院内部出现日益细密的层级分等[3](P20)，不同层级的人均可依据职权对一个案件进行审批和施加影响。加上因掌握司法管理权的人一般都具有相应行政级别和行政职权，更是强化了对司法审判权的渗透和侵蚀。行政化主要表现在法院裁判形成过程中的横向层层审批以及上下级法院之间纵向的隶属关系，通过上级法院的中层领导空降到下级法院担任院长、甚至副院长等方式，强化上级法院对下级法院的管控，上下级法院之间关系的行政化进一步加剧。[4](P136)健全审判权运行机制，重在解决司法的行政化过度膨胀问题。

（三）审判权运行官僚化倾向明显

组织部门选拔院长时，完全把院长作为行政人员看待，注重院长的行政级别，忽视业务素质。近年出现的县委书记调任到所属省的中级法院担任院长就是明证。法院院长首先扮演着管理家与政治家角色，法律人角色则处于相对次要地位。同时，法院设置若干庭室和其他综合管理部门，负责某一类具体事务的管理，且都是按照科层制进行排序，注重庭室的行政化管理。审判管理的行政化优先导致合议庭或独任庭对案件的裁判权，实际掌握在院长、庭长手中。

（四）审判权独立运行阻塞

院长对法院的各项工作行使管理权，对审判权行使主体法官的任命，无论从院长提名到人大正式任命，均应由院长来启动。院长还是法院的法官等级最高的法官，管理着其他副院长、庭长等行政官员，甚至包括作为审判委员会的其他高等级法官，层级化的管理模式催生了审判权行使的等级制度，法官平等行使审判权的内部生态被打破。在法院外部，法院还常被地方党政部门理解为地方政府的职能部门，司法的地方化以及司法的行政化，正成为我国司法独立行使职权的两大顽疾。[5](P22)超越法院“地方主义”改革成为健全审判权运行机制中的关键一环。

（五）审判权运行秩序紊乱

审判权本应属法院排他性所有，行使审判权的法定主体为独任（主审）法官、合议庭和特定情形下的审判委员会。但当下多个审判权行使主体可以重叠对某一案件行使审判权，导致审判权行使秩序紊乱。第一，审委会审案垂帘听政。审委会作为法院的最高审判机构，对于重大、疑难、复杂案件有最终审判决定权，由于审委会目前不从事具体案件的庭审活动，仅根据汇报材料审理案件，在审判组织的上部违背权责利相一致原则，容易产生无人承责甚至导致司法腐败；第二，合议庭审案形骸化。合议庭是开庭时由临时拼凑组成，开庭时象征性陪审，人民陪审员更是“陪而不审”，承办人一人主导整个合议庭，承办人的意见就是合议庭的意见，导致合议庭合而不议，名合实独；第三，独任庭审而不判。相当多的法院都制定案件审批权限管理规定，对主审法官、审判长、庭长、院长的审批权限作出明确规定，独任法官的审判权范围非常狭窄，独立裁判受限，违反规定反而构成渎职。法官的等级制致使独任法官不能平等地参与到案件裁决中去，导致独任庭审而不判。

（六）办案法官存在逃逸现象

一方面办案法官责任大、任务重、地位低、升迁难，办案法官纷纷逃离业务庭甚至调离法院；另一方面是法院管理机构膨胀，综合部门占用大量法官编制，法官已成为法院行政管理的客体，部分综合部门法官也因成为管理者而逃离审判一线。即使在综合部门任职和在法院的业务庭任职的法官在待遇上没有任何不同，又不会因当事人上访、信访而承担政治责任，而且还可以随时调配使用，以审判为中心的现代审判理念未能树立，法官尊荣感丧失。

二、影响审判权健康运行的主要因素

（一）历史文化因素

我国历史上实施的司法与行政合一体制结构和运行方式，致使缺乏法治与分权制衡的土壤与传统，封建专制统治制度更是我国历史文化长河的主流。建国后长期奉行行政、司法合一体制，使得司法行政化、地方化难以有效克服。人治的历史传统催生人们注重上访、申诉和信访的文化因素，不重视司法裁判的既判力和权威性，通过非司法化手段维权成为当前体制一大奇葩，法治受到信访文化的制约和侵蚀。催生群众通过跳楼、跳桥等方式维权，就是不信任法治的典型表现。

（二）审判权功能定位因素

审判权的条块分割导致在全国无法统一行使，各级法院成为地方政府维护其利益的工具，利用法院的“工具主义”职能维护地方政府的利益需求，司法成为维护地方利益以及社会秩序的工具。过分强调国家机关之间的相互分工配合，尤其在公检法层面，轻视司法权的分权与制约已酿成部分冤假错案。审判权成为实现部门利益的手段，甚至沦为权利寻租的工具。目前部分地区出现的法院或法官积极配合地方政府拆迁或参与当地经济建设，造成群体性事件损害司法形象，就是法院功能越位、错位的表现形式之一。

（三）人财物保障体制因素

我国实行中央、地方两个财税系统分灶吃饭，地方法院的经费主要来自地方政府的财政划拨，地方法院对地方政府的依赖性很大。法院人员编制也受到地方政府的制约。法院人财物地方化导致司法受制于地方党政。审判权行使缺乏外在的组织保证，法院成为游走于各名利场上的利益部门，院长也成为贯彻党政实权部门决定的管理者与政治官员而非法律人，院长成“巧妇”现象比比皆是。

（四）司法人员整体素质因素

司法人员的来源和其他公务员的招录没有什么区别，都是由政府人事部门通过公开的公务员招考进入，法官的升任渠道更是单一，均从法院的工作人员中产生，导致审判人员的来源只注意其普适性，而忽略其技术性和专业性的特点。还有相当多的司法人员通过招干、招工或从部队转业强行摊派而来，导致法院系统的人员尤其是法官的素质普遍较低，难以完成宪法所赋予的时代重任。

（五）政治体制因素

中国共产党是社会主义事业的领导核心，一切政治活动核心都是围绕党的事业展开，党在社会政治生活事业中处于领导地位。党对法院工作的领导应当是政治领导，而不是对于具体案件的审批指示。由于地方党委个别人利用我国的这种政治体制，通过党的决议等方式对法院具体工作进行干预，法院包括法官无法独立行使职权，法院裁判的公正性、正当性和权威性不断受到质疑，当前司法政治体制因素制约建立符合规律的审判权运行机制。

三、建立健全审判权运行机制的路径

霍姆斯说，法律的生命不在于逻辑，而在于经验。[6](P1)法官通过经验判断逐渐培养起来的理性裁判行为，为裁判的正当性找到依据。法律必须被信仰，否则它形同虚设。[7](P28)必须采取科学、合理改革举措，健全审判权运行机制的实现路径，实现司法改革所追求的法治目标。

（一）审判权运行机制的机理构建

一是解决审判权运行的独立性问题。法官作为审判权行使的主体，有根据案情事实依照法律规定独立裁判的权利，这项权利的行使不能因为任何理由被限制和剥夺。对法官独立、平等办案要给予充分的尊重，并对法官给予充分的职业保障，让法官在行使审判权上无后顾之忧。法官的独立意识是司法独立最重要的意识。[8](P281)

二是解决审判权运行的有序性问题。积极探索建立科学的选人用人机制，在进行调研的基础上合理确定“法官员额制”，建立精英型的法官队伍。健全以主审法官为核心、审判辅助人员为保障的审判资源配置模式，真正实现审判资源的优化配置。完善合议庭开庭、评议的良性运行机制，避免承办法官代替合议庭合议的现象，明确合议庭成员的权利与义务，建立科学的合议庭考评机制，健全合议庭共同参与的激励与制约机制。完善审委会审理案件制度，充分发挥审委会在案件审理中的积极作用。真正实现裁判主体的有序用权，规范审判权的行使路径，保证审判权行使的理性、克制和秩序。

三是解决审判权运行的程序更新问题。当事人主义注重程序价值，强调当事人在诉讼中的对抗性主导作用，由当事人发动和终结整个诉讼程序，法官在整个司法过程中处于被动、中立的裁判者地位。正如英国的丹宁法官所言，在追求司法公正时，我们可能过于热情以致不稳重，于是就会出现差错。[9](P52)当事人主义更强调程序性价值优先于实质性价值。职权主义注重法官在整个诉讼程序中的主导地位，追求实质正义，这种模式违背司法被动、中立的基本原则，不能适应现代风险社会的现实维权需要，引入对抗式诉讼模式更加注重程序保障为当今世界司法注重程序价值所追求的价值，契合我国正在进行的健全审判权运行机制的司法改革目标。

四是解决审判权运行的正当性问题。审判权运行过程中，必须坚持程序正义和实体正义。办理刑事案件严格依照刑事诉讼法规定的程序进行，防止滥用权力侵犯人权；办理民事案件中要充分尊重当事人的平等地位和诉讼权利，法官居中公正裁判，保证当事人享有充分的举证、辩论以及处分的权利；办理行政诉讼案件中要坚持行政机关和行政相对人地位平等，依法保障行政相对人充分的诉讼权利，适用行政诉讼的举证规则，让行政机关对具体行政行为所依据的法律和行政法规进行举证，对行政机关的具体行政行为是否合法进行司法审查。强化司法公开，法院对于自己审理的案件，除了法定的不公开审理外，一律要进行公开开庭审理，庭审全程录音录像，允许公民旁听和新闻媒体采访报道，裁判文书一律上网公布，充分保证司法权在阳光下运行。

（二）审判权主体制度改革

1.优化院长的选任

院长是法院的行政首长，掌握着法院人财物的管理权，同时也是法院等级最高的法官，院长的科学选拔对法院的发展和司法公正意义重大。建议党委在提名院长人选时，不仅要注重其行政级别，更应注重其人品和业务素质，提名法院院长更要注重从那些德高望重的专家型法官、教授和执业律师等人群中选择，并适当引入竞争机制，通过竞争上岗引导院长的选任良性发展。强调法院院长的法律人性质而非政治人属性，让院长回归法院而非政治的说客。

2.健全审委会运行机制

改变把审判委员会委员作为一种行政级别和政治待遇的做法。明确审委会以及委员的权力边界，要求审委会以及委员依法履行职责。吸引审判水平高，业务能力强的一线办案骨干到审判委员会中去，改变审委会的人员构成，优化审委会的审判组织作用。建立健全审委会委员依法履行职责制度，以纠正错位与越位行径。防止审判委员会变成权力的竞技场，业务能力的荒漠。积极扩大试点由五人或七人的审委会委员组成合议庭亲自审理重大、疑难、复杂案件制度，并依法进行讨论与裁决，提升审委会委员的司法能力水平。将审委会委员直接编入审判庭的合议庭参与案件的审理，减少法院裁判的层级管理，提高审判效率。建立过问案件登记制度，对于不当的“过问和干预”进行登记和公布，抵御审判权运行中的不当干涉。

3.建立权力清单制度

建立权力清单制度，将法院权力的运行以规范性文件予以规定，将权力真正关在制度的笼子里。保证各项权力行使的稳定性与可持续性。对于法院的司法管理权更是建立权力负面清单制度，明确审判权行使主体的职权范围，保证各项权力健康有序运行。科学界定审判监督权和审判管理权的边界，实现政务与审务的分离，保障法官依法独立裁判。审判权和司法管理权是完全不同性质的两种权力，司法管理权是对法院本身人财物的管理，通过管理出效益为审判工作服务。审判权是对案件的一种裁判权，通过法官对证据的认证、采信的自由心证过程，是一种对于案件是非的判断权。司法管理权由法院的院长、庭长以及综合部门的行政管理人员履行，以服务审判为工作中心，整合综合行政管理部门的有限资源提升服务审判部门工作。而审判权的行使主体归属参与案件审理的法官、合议庭专属享有，诚如马克思所言，法官是法律世界的国王，法官除了法律就没有别的上司。[10]（P76）

（三）优化审判权运行机制应注意的问题

1.优化审判权运行机制与坚持党的领导

坚持党的领导是我国各项事业取得成功的根本保证。既要明确党对司法工作的政治领导，又要保证法院依法独立行使审判权。党对法院工作的领导主要是督促法院自觉贯彻执行党的路线、方针和政策，保障法院严格执行法律，依法独立审判。党对法院工作的领导主要是为法院挑选政治合格、业务素质过硬的法院政法干部。同时，要强化党对法院干部的管理和监督，通过上述行为保证党对法院工作的领导。党对法院工作的领导就是保证法院提高公正高效司法为民水平，要绝对避免党委籍口服务大局进行个案协调，干预法院独立办案，将法院沦为实现地方党政利益的工具。[11](P8)

2.优化审判权运行机制与坚持人大的监督

我国实行人民代表大会制度，人民行使国家权力的机关是人民代表大会，其他国家机关都是由人民代表大会选举产生，对其负责并受其监督。权力机关对审判权的监督是我国宪法确认的最高法律监督原则，必须正确处理好人大和法院的关系。法院必须严格执行人大制定的法律，严格适用法律做到公正裁判，从而实现最广大人民群众的根本利益。对法院的监督决不是对法院审理的案件进行审批或就具体案件向法院发布裁判指示，人大的监督是对法院的裁判进行法律上的事后集体监督，保证法院依法独立行使职权。

3.优化审判权运行机制与政府间的协调

基于三权分立政治体制的司法独立在我国没有宪政基础，我国宪法所规定的司法机关独立行使职权只是基于国家权力分工的一种制度安排。我国实行“议行合一”的政治制度，政府、法院和检察院由人大选举产生，形成“一府两院”的平等并存分权格局。由于司法机关的人财物要依赖政府提供，导致司法对行政的高度依附，这种格局必须打破。要强化司法权对行政权的审查和制约，在行政诉讼中通过对个案的司法审查督促政府依法行政，维护社会公共利益，赋予法官在宪法和法律赋予的职权范围内履行其职责，不能因为政府在某些方面有优势法院就委身其后。概言之，行政权的运作奉行的是“规训的逻辑”，审判权运行奉行的是自由的逻辑，司法权本质上是一种判断权而非管理权[12](P13)，必须予以区隔。

4.一线独任法官及合议庭依法独立行使职权

审判权具有被动性、中立性、公开性、独立性、终局性、权威性等特征。明确审判权的属性，目的在于构建职责明确、分工合理、制约有效的审判权运行机制，保证国家司法权力能够公正、高效地良性运作。核心要突出法官在法院中的核心地位，保证法官独立行使审判权。要加强司法人员的职业保障，提升法官的政治和经济待遇，法官不因履行职务行为而遭受政治上和经济上的惩罚。同时，还要发挥专业法官作用，设立审判长联席会议或专业法官会商会议等咨询机构，发挥专家法官在案件审理中的作用。明确一线法官在案件审理中的权力构成，调动一线法官办案的积极性、主动性与创造性，真正治愈法院内部审判权运行的紊乱局面，实现审判权规范、有序运行。充分发挥合议庭和独任庭法官在审理案件中的主导地位，如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这条防线的守门人。[13](P83)

5.强化法院内部的人员分类管理

审级独立与平等是审判权运行中的基本特性。正确定位上下级法院之间的监督和被监督不因任何原由而被改变。同时，切实解决同一法院内部的本应平等法官的科层化问题，法官可通过法官等级确定政治待遇而非行政级别，打破法官层级化的困局，防止内部人员对独立审判的干扰，维护审判工作健康、有序进行。对法院内部工作人员细致划分，明确各类人员的职权与职责，坚持法官必须办案，只有法官才能审案，从而保证审判权独立运行。提升法官的职业尊荣感，为法官提供正常晋升的通道和空间，改变优秀法官“不想当庭长、院长的法官不是好法官”的职业瓶颈。

6.加强审判管理工作

一是加强信息化建设。强化法院内部的审判信息流程管理系统平台建设，运用网上信息管理平台等信息化管理手段，强化节点管理与风险控制，建立健全审判系统的全程留痕、动态监控、档案记录制度，保证法院的各项管理公开、透明、留痕。同时，也要加强对法官履职的制度性约束，提高法官的职业自律和责任意识，防止法官的不当言行或裁判给司法造成负面影响，甚至产生司法腐败行为。二是强化纠错功能。加强法院对审判权运行错位的事后纠错能力建设，完善上下级法院的审级监督以及法院内部案件质量的审判监督体系建设，严格实施有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，真正实现权责利的有机统一。三是明确责任追究标准。建立多层次、有实效的审判责任追究机制，明确追责标准。谨慎研究确定错案的认定尺度与标准，明确各类责任主体的追责范围、程序与责任形式，建立审判责任内部追责与外部惩戒相结合的制度机制，确保法官谨慎地依法履行职务。四是建立审判权运行的合理评价机制。合理设定审判权运行机制的考核指标参数与项目，对审判权运行的绩效进行科学考评。科学监控审判权运行中的各项数据并进行科学分析后，制定促进审判权健康运行的数据，作为法院审判绩效参考。取消对监控指标进行排名的做法，避免将考评结果由体检单改为成绩单，导致审判权运行的异化与梗塞现象发生。目前全国法院的综合考核排名被取消，正是顺应这种需要。制度建设是健全审判权运行机制的关键环节。

总之，建设法治中国，彰显了我们党治理国家的果敢、担当与能力。建设法治国家必须提升法院在国家机构中的地位与作用，审判权的行使至关重要。没有法院的权威就没有法治，这是法治的常理。[14](P23)现行审判权运行机制的种种弊端，使得法治很难在国家治理中获得至上地位，健全审判权运行机制改革正是当前司法改革的突破口，是绕不过去的坎，必须进行科学设计，积极实践。尊重司法规律、顺应社会需要，完善以审判权为核心，以审判监督权与审判管理权为保障的审判权力运行机制，推动权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权运行机制建立，真正做到“让审理者裁判，由裁判者负责”，充分发挥法治在国家治理与社会管理中的重要作用。当下中国新一轮司法改革正是围绕“去行政化、去地方化、人员分类管理以及职业保障”如火如荼展开。最终通过健全审判权运行机制改革推动法治中国建设，真正实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的宏伟目标。

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（责任编辑：林泓）

Studies on the Issues and Solutions of the Operation Mechanism of Judicial Power

JIANG Hua-sheng
（School of Civil and Commercial Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China）

Abstract:There exist some problems on the current operation mechanism of jurisdiction, such as the locality of jurisdiction, administrative tendency and bureaucratization. Meantime, the phenomenon of independently run blocking of judicial power, disorder of jurisdiction operation, the "escaping problem" of the judge also exists in the operation of judicial power. All these seriously affect the benign development of jurisdiction mechanism. In view of this, it is necessary to remodel and perfect the structure and system of the operating mechanism of the jurisdiction and research the micro issues for perfecting the operation mechanism of jurisdiction. Moreover, it is also necessary to actively explore and establish the operation mechanism of jurisdiction which takes jurisdiction as the core and takes adjudication supervision power and adjudication management power as a guarantee in order to realize the grand goal of the rule of law in the pursuit of judicial reform.

Key words:judicial power; operation mechanism; jurisdiction

作者简介：蒋华胜，男，安徽定远人，博士研究生。主要研究方向：民商法学、诉讼司法制度。

收稿日期：2014-11-15

doi：10.14098/j.cn35－1288/z.2015.01.005

文章编号：1673-4343（2015）01-0022-06

文献标志码：A

中图分类号：D926.2