论依法治国进程中的法治思维

林建华　张帆

[摘要]

法治思维是依据法律进行的思考和决断，也是实现依法治国的思想基础。坚持法治思维需要纠正和摒弃以往工作中常见的法制思维、政绩思维、维稳思维、特权思维、变通思维等传统思维方式，树立起真正的法治思维，把法治思维自觉应用到具体工作中去。这就要求科学立法、办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法。

[关键词]法治；思维方式；依法治国；公正执法

中图分类号：D920文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）01010205

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》不仅是我国法治建设经验的总结和升华，也是对历史大势的把握、改革要求的回应。习近平提出的“切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平”[1]论述更是掷地有声、切中要害，具有重要的理论价值和现实意义。

一、依法治国进程中法治思维的反向认知

科学研究存在“证实”、“证伪”两种方法。逆向思维、反弹琵琶有时更有利于对问题的认识，对法治思维认识也应如此。下面这些现实生活中常见的思维方式，都不能称之为法治思维。

法制思维不是法治思维。“法制”与“法治”虽然只有一字之差，但意义相差甚远。“法制”是“rule by law”，是把法律制度作为统治的手段，如果从这个角度观察，古今中外的国家都可以称为法制国家，都把法律视为不可缺的统治手段。“法治”（rule of law）是法的统治，应有两层含义。亚里士多德讲得最清楚：一是“已经制定的法律得到普遍的遵守”；二是“我们所遵守的法律必须的良法”[2]（P192），只有保护所有公民的自由民主权利的法律才是良法，也只有实行良法的统治才是法治。如果仅仅局限于“有法可依，执法必严”，那么像“文革”时期“公安六条”之类的恶法，则只能导致对公民权利的合法伤害。可见，法制之“法”可能是保障民权、促进公平正义的“良法”，也可能是损害公民合法权利、妨碍社会进步的“恶法”；法治之“法”特指“良法”，恶法不足以也不可能真正实现法治。

政绩思维不是法治思维。单纯的政绩观简单、片面并具有极大危害性，极易使某些领导干部误入歧途，把政绩当成为政的面子、“进步”的阶梯。于是，政绩思维在许多地方异化为弄虚作假、欺上瞒下的形象工程、面子工程、扰民工程，甚至变成了不可思议的“胡为”、“乱为”。譬如，湖北省公安县给全县各个部门和乡镇发文下达“公务用烟”的任务；安徽省宿州市灵璧县公安局以罚款替代执法，将所有110巡警、基层派出所分10个小组，每个组每天要完成扣罚100辆车的任务。更“奇葩”的是，广东个别地方针对遗体火化率过低问题，竟然采取“摊派”火化任务现象，即在每年的年初就把本年度火化遗体任务下达到各县（市、区）、镇、村，形成“人还没死先定要死多少人”的“奇迹”，个别殡仪馆为完成火化任务居然去外地“采购”尸体来完成“摊派”火化的任务[3]。可以想见，这样的政绩思维导致的只能是胡作非为。

维稳思维不是法治思维。认识的混淆必然带来实践的荒谬。维稳思维在特定时期有其一定的合理性，但真理前进一步就是谬误。一段时间以来，在稳定压倒一切的政治话语背景下，一些领导干部只求稳定控制的结果而不管具体原因和过程，只顾及上级的检查、考核而无视民众的利益与诉求，把政府维稳与民众维权对立起来，导致维稳的手段与目标严重背离，具体表现为以“管控打压”的刚性维稳、注重“事后控制”的静态维稳以及“头痛医头、脚痛医脚”的被动维稳行为的频频发生。以这种维稳思维指导下的维稳工作，最终结果无一例外地陷入疲于应付、劳民伤财、按下葫芦浮起瓢的越维稳越不稳的困局。

特办思维不是法治思维。行政程序的设置有其科学性与合理性，其本身并不必然导致行政效率的低下。然而，实际生活中常常上演相似的一幕，即某些久拖不决的事件在经过媒体曝光、领导亲自过问后，便以“特事特办”名义予以迅速解决。特事特办本有其合理意义，表面看不仅表达了社会的关切、解决了久拖不决的老大难问题，也展示了领导雷厉风行的办事作风，但这不是正常现象，极易在实践中被滥用。因为特事特办简化了必要的审批手续，破坏了程序正义原则，与依法执政要求不适应。

变通思维不是法治思维。法律制度的最大优点是它具有公正性和可遵循性。“天下之事不难于立法，而难于法之必行”，严格遵守法律、认真贯彻执行党中央的政策更是难上之难。这其中最根本的原因在于，有些领导干部对于中央和上级的决策和工作部署不是认真严肃、不折不扣地执行，而是以执行党的政策和国家法律为名搞变通、打折扣，塞入了个人的私货。他们费尽心思地为本单位、本部门尤其是个人捞好处，搞上有政策、下有对策的所谓“土政策”，把党和政府的便民惠民政策异化为各种各样以权谋私的手段，使法律法规、政策措施在便民惠民的“最后一公里”变味、走样。

刑不上大夫思维不是法治思维。中国有两千多年的专制政治历史，皇权至上、君臣长幼、等级森严等观念根深蒂固。以小农经济为基础的专制社会把人分为士农工商四个阶层，这四个阶层的人也就有了“三六九等”的分别，不同等级在社会上所处的地位和享有的待遇大相径庭。“刑不上大夫”是中国封建社会大夫以上阶层享受的“特权”之一，在专制政治中得到了很好的继承，成了官僚阶层的一大特权。“刑不上常委”是“刑不上大夫”思维的延续，是对法律面前人人平等原则的挑战和背弃。如果政治局委员、政治局常委可以享有法律赦免权，就会出现一个超越于法律之上、不受法律制裁的特殊阶层，直接导致“上梁不正下梁歪乱象”的形成和蔓延，助长权力崇拜和不正之风，可能出现“千里之堤，毁于蚁穴”的悲惨结局。

以德代法不是法治思维。贺麟指出，影响人的行为防线有三道：一是良心或内心的制裁，二是清议、礼教或社会制裁，三是刑罚或法律的制裁[4]（P45）。从中可以发现，道德和法律分别在不同的领域产生不同的影响，它们之间是不能随意混同的。《南宁市城市公共汽车客运管理办法》（征求意见稿）的出台之所以备受关注，是因为这一规定中的“道德立法”的倾向。这个征求意见稿明确规定：拒绝给老弱病残孕让座，经劝阻仍不改正的，驾驶员、乘务员可拒绝为其提供营运服务。“不让座就下车”写进法律的举措，让人不由得想到刚刚修订的《老年人权益保障法》写明的“常回家看看”。法律不是万能的，法律不能替代道德。如果昨天为孝道立法，今天为让座立法，明天为什么立法呢？如果礼义廉耻等道德规范都要由法律来规定的话，那么道德立法恐怕会变成一个无法填满的“无底洞”。endprint

二、依法治国进程中法治思维的正向界定

既然上述诸种常见的思维方式都不是法治思维，而且这些思维还具有一点的危害性，那么什么是法治思维呢？

一是法律信仰。这是树立法治思维的前提。法律信仰要求思维主体必须具有崇尚法治、尊重法律的高度自觉性，将法律信仰自觉践行于实践之中，善于运用法律作为解决问题的主要手段。领导干部是否具有法治思维，直接关系权力能否得到正确行使，直接影响依法治国成效和经济社会发展。“没有信仰的法律将退化为僵死的教条，而没有法律的信仰将蜕变为狂信”；“法律必须被信仰，否则形同虚设”[5]（P3）。“一朝权在手，便把令来行”，以为法律不过是形式而已、有权才有一切，这种信权不信法的认识是典型的法律信仰缺失的集中表现，是与依法治国的进程格格不入的。要知道，法律的尽头，必定是暴政的开始。

二是良法观念。亚里士多德认为，良法是为了公共利益，而不是为了某一个阶层或个人的法律，良法应该体现人们所珍爱的道德价值，必须能够维护公道的城邦于久远。所以说，从广义看，良法是指在一定历史时期能够促进社会进步、改善社会关系、符合公平正义的法律；从狭义看，良法是指所有符合人类理性，能够惩恶扬善、纠错不漏、定纷止争、高效便捷的法律。良法本身就包含公平正义的属性，因而能避免恶法造成的合法伤害权。古罗马时期思想家西塞罗明确指出：法如果不表示最大的善，那就不过是强盗团伙的准则而已。

三是公权有限。政府拥有的公共权力不是可以任意扩张的，它有明确而清晰的限度，个人权利就是公共权力的边界。所以，在英国，即使是国王，也不能在没有被允许的情况下进入任何一个平民的房屋，这就是西方有名的“风能进、雨能进，国王不能进”传统。法治原则明确表明，行政机关不能法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。通俗表述就是：对于公权力来说，没有明确允许的就是禁止的；而对于私人权利来说，没有被禁止的就是允许的。也就是说，在社会主义法治国家中，每一位公民都希望他的人身权、财产权、基本政治权利等受到法律切实有效的保护，经济、文化、社会等各方面的权利得到应有的尊重，公权与私权都能在各自的范围内得到卓有成效的行使。

四是法律平等。法律的约束力具有普遍性，这就是人们通常所说的法律面前人人平等。它要求公民的法律地位和权利义务一律平等，对所有公民平等适用法律，同种情形同等处理。反对特权是法律面前人人平等的必然要求，这一原则清楚地表明了宪法和法律的权威性、神圣性和公正性，任何组织或个人都没有超越宪法和法律的特权，任何违反宪法和法律的行为都要受到法律的制裁。平等是特权的天敌，是克服特权的唯一手段，法律之上没有特殊公民，它既不能欺压弱者，也不能放纵强者。“王子犯法，与民同罪”不只是一句豪言壮语，法律平等面前不允许有特权者存在。应该看到，执法犯法与“法之不行，自上犯之”是破坏法律平等的顽疾，领导干部守法是实现法治的关键所在。正如《决定》强调的那样，决不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。

法律不仅是治国的公器，也是治国的衡器。公平正义是法治的表现，法律的权威性在很大程度上取决于它的公正性。如果执法不一，同一个案例在不同地区得到的判决结果截然相反，就会极大地损害法律的尊严，造成执法中的“南橘北枳”现象，酿造出司法领域中诸侯割据的怪胎。正如英国哲学家培根所说：“一次不公的判决比多次不平的举动为祸犹烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公正的判决则把水源弄坏了。”[6]（P193）

所以，必须遵行职业操守，抵御威胁诱惑，坚决避免和克服弹性执法、选择性执法、钓鱼式执法，克服官场灰色的圈子文化，破除各种潜规则，决不允许法外开恩，办关系案、人情案、金钱案，做到上对得起胸前的国徽，下对得起百姓和自己的良心。

三、依法治国进程中法治思维的实践应用

理论认识的清晰必然带来行动上的坚定。要让法治成为生活方式和共同信仰，核心是提高党员干部的法治思维和依法办事的能力。怎么才能在实践中用好法治思维、取得切实的成效呢？

一是科学立法，突出法律的科学性和客观公正性。长期以来，一些领导干部决策短视，对政策的制定和执行随意性大，导致某些决策只注重短期效益等问题。虽然我国早已有了追责制度，但往往只是官员在位时追究，而一旦离任或退休一般不再追责。如何解决这一问题？《决定》明确提出要建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，要严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关人员的法律责任。良法之治，民之福祉，这既是良法思维的具体运用，也是在源头上避免“拍脑袋决策、拍屁股走人”现象的发生，是保证公平正义、实现“万事皆归于法，百度皆准于法”的根本保证。

二是办事依法。“无规矩不能成方圆”，最好的规矩就是法律。无论是想问题还是办事情，都要有法可据，不主观、不随意、有依据，突出法律行为的合法性。《决定》强调，要健全依法维权和化解纠纷的机制，强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求，依法维护各方面的权益，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制等，着力解决群众关心的热点、焦点、难点问题。只有风清气正、合法有据，才能令群众满意服气，从而实现社会的和谐稳定。

三是遇事找法。在当今世界上，法律已经成为一种最重要的社会控制手段，其重要性与实效性远在道德约束与舆论监督之上。随着改革进入深水区和攻坚期，中国社会面临的既要改革、发展，又要维护稳定、保护环境的任务是前所未有的，在这一过程中遇到的矛盾、挑战、风险也前所未有，运用法律解决问题在改革、发展和稳定中的地位更加突出，作用更大。因此，遇事找法，“全面推进依法治国，关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安”[7]。许多问题只有经过法律才能得到最终解决，这就需要在实际工作中实现思维方式的转变，遇到困难、矛盾和问题不是找熟人、拉关系、跑路子，而是从法律中寻求方法和答案，以此来突出法律的指向性。endprint

四是解决问题用法。古人云：“徒法不足于自行”。法律不付诸实践，即使写在纸上也形同虚设，尤其是对于手握大权的领导干部更是如此。长期以来，不作为、乱作为、懒政怠政、滥用职权、以权谋私等行政执法过程中表现出来的种种乱像一直被社会诟病，成为困扰全社会的久治不愈的顽疾。《决定》提出要完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停止审查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政怠政，坚决惩处失职渎职。依法行政是确保国家政权运行制度化、规范化、有序化的重要环节，只有依法行政才能弘扬法治、惩恶扬善、匡正压邪，做到公开、公平、公正。因此，解决问题用法不只是消极地防止作恶，也是要积极地鼓励向善；不是简单强迫、推诿拖拉、息事宁人，而是依法办事、以法为据，突出法律的有效性。

五是化解矛盾靠法。虽然社会矛盾无处不在，但还是可以得到化解的，化解矛盾最有力的武器就是法律。马基雅弗利指出：“所有国家，不管是新的、老的还是两者兼而有之，其首要的基础是完备的法律和优良的武器，武器装备不精良，不会有完备的法律，因此可以断定，装备精良的国家会拥有完备的法律。”[8]（P177）法治思维就是法律思维，是指根据法律进行的思考和决断。从信访到信法的转变，就是化解矛盾靠法的具体体现和运用。所以，只有改变过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访纳入法制轨道，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，才有利于维护人民群众合法权益和司法权威的统一。河南省鹿邑县运用法治思维，构建了县、乡、村三级工作平台，使之成为预防和化解社会矛盾的社会医院，2014年以来成功处理矛盾纠纷和信访问题2910余起，乡镇、村越级上访量同比下降60%[9]。这说明法律在化解矛盾中具有不可替代的作用，从信访到信法的转变就是突出法律可靠性的表现。

参考文献：

[1]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议强调学习贯彻党的十八届四中全会精神运用法治思维和法治方式推进改革[N].人民日报，20141028.

[2][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1981.

[3]朱永华.“奇葩指标”背后的畸形思维[J].群众，2014，（1）.

[4]贺麟.文化与人生[M].北京：商务印书馆，2002.

[5][美]伯尔曼.法律与宗教[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[6][英]培根.培根论说文集[M].北京：商务印书馆，2001.

[7]实现依法治国的历史跨越[N].人民日报，20141024.

[8][美]丹尼尔·B·贝克.权力语录[M].南京：江苏人民出版社，2008.

[9]普德连，王青山.河南鹿邑：法治德治为信访工作插上“双翼”[N].光明日报，20141120.

责任编辑：何敬文endprint