法治视域下涉法涉诉信访运行规范研究

陈在上

[摘要]

十八届四中全会再次提出将信访纳入法治化轨道的宏伟目标，旨在实现法律权威与社会安宁的统一。信访既是公民寻求权利救济的方式，也是监督权力行使的途径，具有权利救济与政治参与双向价值取向，涉法涉诉信访在理论与实践双层面均呈现出人治与法治博弈之下的纠结状态。建构“信法不信访”的程序性规范，要不断完善制度建设，强化程序终局建设，加大信访民主建设。以可不可诉为标准，涉法涉诉信访事项可分为涉法但不可诉的信访事项、涉法且可诉的信访事项、涉法且正诉的信访事项、涉法可诉且已终结的信访事项以及重复的信访事项。在涉法涉诉法治化配套制度建设中，应设置最高人民法院巡回法庭制度，实行涉法涉诉信访案件的三审终审制，引入判后答疑制度，提高司法公信力，构建完善的法律援助制度，保障上诉人的参与能力。

[关键词]法治； 涉法涉诉信访； 运行规范

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）01010706

党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出了“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”的总括性目标，旨在实现法律权威与社会安宁的统一①。然而，信访部门如何科学厘定涉法涉诉问题的本质并精准区分信访事项是否确为“涉法涉诉”已属不易，且涉法涉诉信访事项自身亦可进行不同层次的分类。在我国现阶段，所有涉法的事项并不一定均具有可诉性，特别是在有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈的情况下，更要警醒信访部门从“揽权”的泥淖滑向“弃权”的极端。鉴于此，从运行规范上研究涉法涉诉信访法治化问题具有重要且紧迫的理论意义与实践价值。

一、从理论到实践：涉法涉诉信访制度的纠结属性

从国家治理的层面看，信访制度是权力运行的高层决策者与基层民众直接交流的有效平台，有利于决策者了解并及时缓解社会矛盾。据统计，涉法涉诉信访案件在有些地方占到信访案件总数的95%，因此成为法院承担的一项极为繁重的工作。在第一届全国人民代表大会第四次会议上，时任最高人民法院院长的董必武坦言，涉法涉诉信访是最高人民法院的一项极为繁重的工作。在2004年的最高人民法院工作报告中，时任院长肖扬亦坦言：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我国一项极为繁重的工作。”[1]总体而言，“信访体制越有作为，法律规则即愈加疲软，司法权威也愈将弱化。”[2]在我国现阶段，信访既是公民寻求权利救济的方式，也是监督权力行使的途径，因而具有权利救济与政治参与双向价值取向。尽管涉法涉诉信访的含义很明确，指涉及法律问题和诉讼问题的信访，或者说是与法律和诉讼相关联的信访，但由于我国现阶段信访部门的设置错综复杂，不同层级、不同部门间的重复接洽行为不仅直接增加了社会管理成本，而且一定程度上模糊甚至混淆了信访部门间的管辖职权划分。

涉法涉诉信访的大量存在，凸显着一定时期在民众心中人治情愫浓厚于法治信仰的现实图景以及政治治理与法治救济的冲突。进一步甄别涉法涉诉信访的属性不难发现，涉法涉诉信访在理论和实践上均呈现出我国转型时期社会治理方式所特有的人治与法治博弈之下的纠结状态

客观地讲，《信访条例》所倚重的是行政权而非司法权，替代司法成为纠纷解决的最后方式。若从主观上考量，涉法涉诉信访的产生不仅归因于访民的“臣民意识”，而且离不开为官者的“青天情结”，此使得我国法治进程的建设蒙上一层浓郁的“人治”色彩。有学者指出，信访制度是一项脱胎于东方的传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度。于建嵘教授指出，信访有悖于建设法治国家的大方向，应予废除，应在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。而范愉教授则认为，应充分估计中国社会转型的特殊性和文化传统，把信访高潮视为中国社会转型期法律控制低效的必然结果，所需要的不是堵死信访之路，而是开辟新的行政救济渠道。参见朱最新、朱孔武：《权利的迷思：法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期；于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》2005年第2期；于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，《中国政党干部论坛》2005年第5期；范愉：《社会转型过程中的信访》，法制日报2004年11月30日。，

是一种“剪不断、理还乱”的杂糅组合。倘若将涉法涉诉信访理解为法治状态下的诉讼行为，无论是起诉、上诉或申诉，均应由人民法院或人民检察院等司法机关依照法定程序解决相关纷争，缘何访民还要执着地寻觅行政化色彩更浓的信访方式继续要求处理呢？显然，涉法涉诉信访不同于依法进行的一般诉讼行为。倘若将涉法涉诉信访界定为一般意义上的信访，那就意味着之前处理该“涉法涉诉”内容的司法机关成了信访机构的下属单位。在中国特色社会主义法律体系已经形成，强调依法治国、建设社会主义法治国家的时代背景下，有必要破解涉法涉诉信访的属性之尴尬状态，把握其发展脉络，分析其特征，探究其成因，厘清信访体制与司法规律之间的关系，最终达致提升司法公信力与缓解信访压力的双赢格局。

二、从程序到内容：法治视域下涉法涉诉信访运行规范的双重视角

（一）程序上的规范

在司法公正中，程序公正具有更为重要的意义，违背程序公正所达成的实体公正，本质上即是一种非公正，是不被接受的。因此，从某种意义上说，法治国家也可以说是程序性国家[3]（P102）。作为恣意的对立物，程序开始于高度不确定状态，这也许正是其扣人心弦之处，但其结果却使程序参加者难以抵制，形成一种高度确定化的效应。因此，如果要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态，程序可以作为其制度化的最重要的基石[4]（P1516）。“如果说程序是为防止恣意上了一道保险，那么，程序法定原则则为防止恣意上了双保险。”[5]曾任美国联邦法院大法官的威廉·道格拉斯亦坦言：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的，正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别。” [6]（P58）在涉法涉诉信访法治化的过程中，让程序正义之光普照案件办理的过程，除了“评议”之外，只要法律不禁止公开审判的案件，都要经得起全社会民众的检验，以程序的公平、公正、公开奠定实体公正的基石，即便是最终放纵了真正的犯罪人，暂时地损伤实体公正，但这是民主、法治、文明的法律制度必须付出的代价，较之“真凶再现、死人复活”的传统冤案揭发方式而言，上述放纵犯罪的代价依然可以称为司法的“理性范式”。同时，应当加大涉法涉诉案件处理的民主化因素，适度引进陪审团参加“重大、疑难、复杂”案件的审判，唯此方可从“人民内部”获得对司法裁判的认同感。endprint

在现阶段建构“信法不信访”的程序性规范亟待解决三方面的问题。一是完善制度建设。不仅包括具体法律法规的完善，信访渠道的疏通，还包括涉法涉诉信访案件的预警机制、商洽机制及跟踪解决机制等内容。例如适时引入“阳光信访”举措。二是强化程序终局建设。要树立访民、政府机关工作人员的程序终局意识，构建刚性的程序终局制度。例如，可通过设置涉法涉诉信访公开听证机制，公开选择一些典型涉法涉诉信访案例，将甄别、调查、听证、决定程序展现在公众面前，让信访人的理由与依据充分展现，最终结果强化说理性，最大限度地强化程序终结涉法涉诉信访的合理性与合法性的统一。三是加大信访民主建设。《决定》提到在涉诉信访中保障人民群众的参与，并在人民陪审员的参与方式与审判内容方面做出了理性构想《决定》指出，在司法调解、司法听证、涉诉涉访等司法活动中，保障人民群众的参与，在人民陪审团完善方面“扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度”，且“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。。

尤其是针对涉法涉诉信访中重大、疑难、复杂案例，民主建设可较好地转移或弱化政法机关处理结果的风险，进而提高其认可度。例如，可以借鉴英美法系的陪审团制度，也可以从韩国的观审团制度

吸取有益营养，还可以考虑邀请法律职业共同体（法官、检察官、法学教授、律师等）同台竞技，从不同视角阐释涉法涉诉信访有关案件处理结果的合法性甚至合理性，以多元化信访答疑增强息诉的效果河南唐河县人民检察院引入“第三方介入说事”来解决信访难题，即唐河县人民检察院从人大代表、政协委员、律师等人群中挑出36名威信高、善于做群众思想工作的“第三方”名单，让信访人员任意挑选3人作为自己可信赖的对象一起“说事”。参见吕峰：《“思想疙瘩解开了”——河南唐河：“第三方介入说事”解信访难题》，《检察日报》2013年12月17日。。

（二）内容上的规范

在我国现阶段，并非所有涉法的案件都是可诉的，必须科学甄别涉法涉诉信访案件的不同类型，

这样才能为现行的信访机构与司法机构之间的管辖与职责的划分等具有根本性的重大问题提供务实的理论支撑与决策依据。以可不可诉为标准，我国现阶段繁杂的涉法涉诉信访事项可分为五种类型。第一种类型是涉法但不可诉的信访事项，指依据我国现行法律规定，信访事项违反我国法律规定，但其却无法进入司法程序获得救济。此类信访主要集中于公民的社会监督领域以及政治参与领域，多属于行使公民基本权利与政治权利的范畴。第二种类型是涉法且可诉的信访事项，指依据我国现行的实体法与程序法的规定，可以通过司法程序获得权利救济，但是信访人却“信访不信法”。第三种类型是涉法且正诉的信访事项，指依据我国现行实体法与程序法规范，信访事项已经进入司法诉讼程序，但在尚未审理终结之前，基于对司法机关公正性的疑虑而另行上访的事项。第四种类型是涉法可诉且已终结的信访事项，指依据我国现行实体法与程序法规范，所涉信访事项已经得到生效的司法文书的裁判，信访人对上述审理结果不服而另行上访的事项。第五种类型是重复的信访事项，指信访人对信访机构已经处理终结，却仍然到信访机构重新寻求救济的信访事项。

对涉法涉诉信访事项做出以上划分具有重大现实意义。唯此，才能规范信访机构与司法机构的管辖分工，为涉法涉诉信访事项真正得以法治化解决提供基本前提，也是重塑司法公信力并实现社会安宁的基本保证。具体的管辖设置为：第二、第三类信访事项应由司法行政机关管辖；第四、第五类信访事项应经过认真甄别是否存在司法不公与司法腐败后再分别处理，存在司法不公的信访事项应启动三审程序，存在腐败的信访事项由纪委转交司法机关办理，不存在司法不公与司法腐败的信访事项应依法启动终结程序；第一类信访事项在现阶段仍应由信访机构办理。

三、与程序运行规范相契合的制度环境建设

在涉法涉诉法治化配套制度建设中，应设置最高人民法院巡回法庭制度，实行涉法涉诉信访案件的三审终审制，同时引入判后答疑制度，以此提高司法公信力，构建完善的法律援助制度，保障上诉人的参与能力。

（一）统一立法并设立专门的信访机构

“如果一部制定法是主权权力所发布的命令，那么它就只能通过掌握这个权力的国家机器来制定。”[7]（P78）应由全国人大及其常务委员会负责制定全国统一的涉法涉诉信访法，这样既有利于执法规范，避免各部门自行其政、肆意变通甚至异化国家法律、肆意执法、侵犯公民的合法权益，也有利于“同类事项相似处理”，避免访民的攀比心理，最大限度地减少重复上访、越级上访。在设立专门的信访机构方面，应撤销现有的各部门内设的信访部门，由各级人大机关牵头连同纪检、检察机关联合组建专门的信访机构，其组成人员应涵盖各级人大代表、人大常委会委员以及纪检、检察部门经验丰富的人员等。其工作重心分为两个方面：一是涉法涉诉案件程序分流；二是注重从涉法涉诉信访案件中发现并查处国家工作人员的违法渎职问题。具体而言，对于涉法但不可诉的信访事项要贯彻“事要解决”的原则；对于涉法且可诉的信访事项与涉法且正诉的信访事项要坚持依法处理，及时转交司法机关解决；对于涉法可诉且已终结的信访事项与重复的信访事项，引导公民正确维护自身的合法权益。与此同时，纪检监察人员则重点查处有关国家机关工作人员违法渎职的问题，并在条件许可时适时移交司法机关依法追究。

（二）设置最高人民法院巡回法庭《决定》业已论及由最高人民法院设立巡回法庭，并将其作为“优化司法职权配置”的重要举措。然而，此处所倡导的“巡回法庭”仅旨在“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”而非“刑事案件”，很多涉法涉诉信访案件都是源于当事人对刑事裁判的质疑。，实现涉法涉诉信访案件三审终审制。

最高人民法院设置若干巡回法庭作为三审法院重点审理涉法涉诉信访事项无疑是当下最理性的制度抉择，亦可较好地剔除理性司法裁决生成过程中所涌动的行政化与地方化之魅影。中央业已认识到地方化与行政化对依法独立审批权与检察院的影响，正着力确保依法独立公正行使审批权检察权。《决定》提出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律的统一正确实施”。最高人民法院设置巡回法庭，专司涉法涉诉上访案件的第三审程序，既能确保最高人民法院巡回法庭主导下的第三审程序依法公正进行，又能反过来制约监督第一审程序、第二审程序的依法有序进行。endprint

（三）引入判后答疑制度，提升司法公信力

判后答疑制度在我国并不陌生。2005年10月，在全国立案审判工作座谈会上，最高人民法院推广了贵州安顺法院法官判后答疑的经验，并提出要在全国法院系统大力推广该项制度。客观地说，判后答疑制度从最高人民法院推广之初便被寄予“治理涉诉信访”的厚望。此后，全国各地对此有针对性地研讨并形成了诸多的地方性经验[8]。例如，陕西省高级人民法院于2012年12月出台《陕西省高级人民法院关于加强判后答疑工作的实施意见（试行）》，旨在“不断提高案件质量，促进案结事了，增进法官责任意识”[9]。尽管判后答疑制度被否定者质疑为政治上的冲动思维，并无制度上的逻辑性，并归纳出“法官角色的错位、法官负荷的加重、司法权威的迷失、诉讼制度的尴尬”等诸多弊害[10]，但笔者认为，判后答疑是增强判决说理性的一部分，是法官的分内事，法官付出此项劳动亦符合法理。相较于缠诉缠访这一“天下第一难事”，判后答疑是减轻而非增加法官负荷，而且当事人认可一审判决，不会轻易启动二审，对司法资源反而是一种节约。此外，当事人理解判决理由更会增加司法权威。至于诉讼制度的尴尬更是牵强附会。现阶段，我国的庭审质证权难以充分保证，尤其是刑事诉讼程序中，证人出庭率极低，控辩双方的对抗难以实质有效地展开，在判后引入答疑制度，让法官面对面向当事人阐释判决的理由，无疑在当下的司法环境中具有重要现实意义，是消解当事人不满情绪的最务实的选择。实践中，实行判后答疑制度也取得了不错的效果。例如九江县在2010年推出《法院判后答疑制度的暂行规定》之后的近三年时间内，共审理案件2624件，其中判决1126件，实行判后答疑474件，占判决案件数的42.1%，经过判后答疑的案件上诉率为零 [11]。需要进一步指出的是，不仅法院正在引入判后答疑制度，检察机关同样也在积极探索对信访案件予以释法说理，并取得了不错的实践效果。例如，河南省商丘市检察院的“六不”案件信访释法说理，成为有效解决涉检上访问题的“钥匙”“六不”是指检察机关做出决定的不受理、不立案、不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿案件。实践中，此类案件的处理即便是程序上或者实体上不存在问题，当事人也不认可，并可能到处上访。而问题的根源在于两个方面：当事人缺乏法律知识与检察机关没有及时释法说理。鉴于此，商丘市检察院2013年3月出台《商丘市检察机关“六不”案件信访释法说理办法》，通过对178件信访案件的集中回访，群众对化解案件的满意率达98%。参见高传伟：《道理讲透彻才能解开心结——河南商丘：对“六不”案件释法说理化解信访难题》，《检察日报》2014年5月14日。。

（四）构建完善的法律援助制度

由于惧怕承担高昂的律师费用，担心自己在诉讼中由于不懂法律规定而吃亏进而选择“自助”式的上访构成了一部分上访人的现实心态。作为法律界的“希望工程”、“阳光工程”，法律援助制度在扶弱济贫方面功不可没。然而，我国现阶段的法律援助制度及其运行并不乐观。2003年9月1日生效的《法律援助条例》构建了我国法律援助的实施机制并进一步强化了法律援助的观念，但从十余年的实践来看，此举并没有从根本上改变我国法律援助实践的冰冷局面。《法律援助条例》第3条、第6条、第27条、第28条以及《律师法》第42条等，分别规定了承担法律援助的主体为政府与律师，尤其强化了律师作为义务主体的规定。显然，法律援助制度的设置过度强调律师承担法律援助的义务，反而可能“导致政府责任的虚化或为政府转嫁其责任提供根据” [12]。此外，“强扭的瓜不甜”，律师即便是勉强承担法律援助的义务，倘若因为得不到应得的劳动报酬而消极误工，必然侵犯被代理人的合法权益，最终与立法的本意相背离。尽管我国法律援助的比率不断增加，受援助范围不断扩大，

2012年修订的《刑事诉讼法》将强制性辩护从审判阶段扩展至侦查阶段，而且扩大了法律援助的范围，但是整体上各类诉讼中法律援助的比率并不高。资料显示，

2013年我国法律援助办案量为115万件，同比增长13.4%，提供法律咨询627万余人次[13]，但是，2013年最高人民法院受理案件11016万件，比2012年上升3.2%；地方各级人民法院受理案件1421.7万件，同比上升7.4%，承担法律援助的案件总数不足各级法院全部审判案件的十分之一，而且其中亦包括一些强制性辩护的案件，如被追诉人被判处死刑或者无期徒刑、未成年人犯罪等，如果剔除这类案件，自愿或批准为贫弱者提供法律援助的案件比率自然会更低。为涉法涉诉访民提供及时的法律援助，一方面可以解决上访者对法律不熟悉以及负担高昂的律师费用的后顾之忧，另一方面也有利于涉法涉诉信访事项的处理更加符合法治化轨迹，毕竟同是法律职业共同体的律师与法官、检察官、警察以及司法行政人员遵循共通的“法言法语”。

四、余论：在理想与现实之间

“法治表示普通法的绝对最高或优越，排除政府方面的专横或特权，甚至广大自由裁量权的存在。”[14]（P110）从长远来看，涉法涉诉信访制度的终结具有合理性，然而现阶段其在畅通言路、提供救济、监督司法和防止腐败等诸多方面依旧发挥着无可替代的功效，简单地将涉法涉诉信访废除反而会加剧公权力滥用的风险，进一步堵塞私权利救济的管道，最终剥夺的不仅是民众权利救济的“最后一根稻草”，而且更有可能促使有关民众采取极端的方式“讨回公道”，必然对社会秩序造成更严重的损伤。恰如一场交易，倘若旷日持久，那么本期待从交易中获得的收益，就会处于不稳定的状态，并因而导致交易无法进行，或者在追求效益的层面变得没有意义 [15]（P20）。

涉法涉诉信访法治化的含义绝非简单地将涉法涉诉信访制度转变为专业化法律制度，而是以法治思维贯穿涉法涉诉信访工作全过程，在法治的轨道内处理涉法涉诉信访事项，最终在法治的框架下实现公民合法权益保护的最大化。无论从信访制度涉及的初衷，还是从涉法涉诉信访的实践观之，信访制度对于社会纠纷的解决至少在三方面迥异于司法机关的解决之道。其一，软硬兼施且灵活多变的多重面孔。endprint

虽然司法尤其是在民事诉讼程序中，调解一度被常态化，但无论是调解力度还是调解依据，相较于信访制度对调解的青睐而言，司法仅能望其项背。信访的调解既有法律政策的刚性依据，亦有和风细雨的循循善诱。其二，信访常被选择为司法救济之前的一种尝试。相对于司法救济程序的漫长昂贵，信访的救济有时确实高效低廉。当然，也有些信访案件劳民伤财，得不偿失。其三，信访制度在法律制度无能为力的场所常常起到查漏补缺、意想不到的救济能力。例如，在我国现有的行政诉讼受案范围受限的情况下，抽象性行政行为常常引起群体性事件，此时的信访制度就充当着权利救济的补充场域。

参考文献：

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责任编辑：陈文杰endprint