省以下法、检人财物省级统一管理路径初探

易海辉

省以下法、检人财物省级统一管理路径初探

易海辉*

深化司法体制改革是全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家的重要举措。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对司法体制改革作了全面部署。《决定》提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,即所谓的“省级统一管理”。这一改革是中央司法体制改革部署中最复杂、最艰巨的内容,意义重大。

目前,上海、吉林等省市已先行开展包含省以下法、检人财物省级统一管理在内的四项司法体制改革内容试点。①袁定波、周斌:《6省份陆续启动司法体制改革试点,北京上海将设跨行政区划法院检察院》,http://www.legaldaily.com.cn,下载日期:2014年12月24日。各试点地区相继出台了试点方案,对省以下法、检人财物省级统一管理进行了框架性设计。②姜微、杨金志:《上海:司法改革试点拉开序幕》,http://news.xinhuanet.com,下载日期:2014年12月24日;王家梁:《贵州正式启动司法体制改革试点工作》,http://news. jschina.com.cn,下载日期:2014年12月24日。从媒体报道的内容来看,各试点地区对省以下法、检人财物省级统一管理的原则基本一致,但各自具体路径如何,并未有详细的披露。省级统一管理是一项全新的司法体制改革课题,无先验可鉴。本文拟就这一理论和实践意义重大的课题进行探索,从省级统一管理可能遇到的问题或困难入手,提出具体的路径依赖。

一、省以下法、检人财物省级统一管理的目的

目的决定方向。设计省以下法、检人财物省级统一管理的路径,首先要明确这一个改革的目的。笔者认为,中央提出探索实施这一改革,有以下几个方面的目的:

(一)直接目的——克服司法地方化

司法权本质上属于中央事权,探索实施省以下法、检人财物省级统一管理的直接目的是克服司法地方化,使司法回归其本质。①杨小军:《法治中国视域下的司法体制改革研究》,载《法学杂志》2014年第3期。司法地方化是司法两大痼疾之一。②一般认为,两大痼疾是指司法地方化和司法行政化。目前,同级法院、检察院的人事、财物受制于同级党委、政府,其中党委掌握法院、检察院主要领导的任免,政府主要保障法院、检察院的经费。这种司法人财物保障模式,导致地方党委、政府对同级司法机关的干涉成为可能。司法机关处理一些案件时,不同程度受制于地方党委、政府。司法权地方化是对中央事权的挑战,亦即对司法权威的挑战。为克服这种异象,使司法权回归其中央事权轨道,树立司法权威,需要将司法权收归中央,由中央对全国司法机关的人、财、物进行管理和保障。但在现行体制和保障水平之下,一步到位地收归中央统一管理还难以实现。因此,中央政法委书记孟建柱指出,由于“将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难”,所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”。③孟建柱:《深化司法体制改革》,载《人民日报》2013年11月25日第6版。

(二)终极目的——实现司法公正

司法应当维护公平正义,探索实施省以下法、检人财物省级统一管理的终极目的是确保司法公正的实现。在实践中,地方党委、政府及其领导对一些案件通过“打招呼”“批条子”等形式,对司法机关正常办案进行干扰。尤其是一些影响地方经济发展、社会稳定、政府利益的案件,地方党委、政府更加密切“关注”和“指示”,甚至有的以红头文件的形式进行干扰,④据媒体曝光,湖南双峰县企业主李定胜在涉嫌收购25根象牙被抓后,县委、县政府以红头文件的形式向娄底市委政法委说情,“请求”将李取保候审,理由是如果不放人,会影响企业发展。参见叶祝颐:《红头文件为嫌犯说情污染司法水源》,载《长沙晚报》2014年4月18日第2版。影响了司法的公平、公正。一些地方经济能力有限,司法财物保障不足,法官、检察官待遇长期偏低,导致为钱办案、办案为钱。而“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制”⑤[美]汉密尔顿:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第396页。。司法机关的意志受制于人,本质上司法不独立,即司法权不能依法独立行使。而司法权的独立行使是保障司法公正的先决条件。司法作为社会正义的最后一道防线,应当发挥其最终救济功能,公平公正地裁断个案,维护社会公平正义。因此,要探索实施省以下法、检人财物省级统一管理,为司法机关严格执法、公正司法提供良好的人员和物质保障,确保司法机关依法独立行使司法权,最终实现司法公平公正。⑥彭何利:《法院设置体制改革的方向与路径——比较法视野下的司法改革研究进路》,载《法学杂志》2014年第3期。

基于克服司法地方化的直接目的和实现司法公正的终极目的,在探索实施省以下法、检人财物省级统一管理路径时,应当紧紧围绕它们进行。凡是有利于克服司法地方化,实现司法公正的制度、机制设计都应该大胆探索、实施;凡是容易导致司法地方化,妨碍司法公正的制度、机制都应该革除、废止。

二、司法人财物省级统一管理改革面临的难题

实施省以下法、检人财物省级统一管理,意味着现有的地方法、检人财物管理模式的重大改变,涉及一系列利益和权力的重新分配,必将面临诸多的问题和困难,主要有以下几个方面:

(一)法院、检察院系统内纵向权力分配问题

司法人财物省级统一管理,是针对司法行政事务,即人、财、物,而非针对司法业务,即审判、检察工作。社会普遍担心省级统一管理,会造成内部行政化的凸显,亦即系统内司法行政事务管理权力集中到省级司法机关,会干扰到司法业务的上下监督关系或独立关系,形成法、检系统内部下级不管是人、财、物还是业务都唯省级院是从的权力格局。

避免因人财物省级统一管理后造成对审级独立的干扰,是设计人财物省级统管模式必须认真考虑的因素。①根据《宪法》的规定,检察机关在体制上是上、下领导关系,遵循检察一体化规律,与法院的上、下监督关系截然不同。因此,在检察业务上,上、下级具有类似行政机关的上级领导下级,下级服从上级的行政化特性。司法人财物省级统管主要是避免对审判业务上、下级监督关系的冲击和干扰。人财物省级统一管理,改变了现行各级法院、检察院自行管理的内部权力模式,权力由分散多层行使转变为集中统一行使。客观而言,这在排除市、县两级党政机关干扰司法风险的同时,可能加剧法院、检察院系统内部行政化风险,增加人财物管理权滥用和腐败的风险。权力越集中越容易腐败。简单地收回人财物管理权还不够,必须有配套制度和分权机制,需要在省级统管制度建构上引入适当的民主因素或制衡力量。如充分吸收地方法院、检察院的意见;建立完善的监督和过问备案机制。同时,省级统一管理可能因为过于“扁平化”而导致管理效率低下。因此,要允许一些事务的层级分权。有些行政事务应当高度集中,有些则可以放权;有的需要通过民主的方式进行管理,有的则需要通过集中的方式进行管理。

(二)省级司法与政法委、组织、财政等系统间横向权力分配问题

将原来属于地方管理的人财物统一到省级进行管理,实质上是对人财物管理权在省级层面的再分配。这一管理权显然难以也不可能由省高级法院、省检察院独自决策和行使,必须要有其他省级部门和单位共同配合、支持,如省委政法委、组织部、编办、人社、财政等部门,没有这些力量的支持配合,省级统一管理无法顺利实施。协调好省高级法院、省检察院与这些部门之间的权力分配,对于搞好省级统一管理至关重要。有观点指出:省高级法院、省检察院应当将主要精力放在司法业务上,对于人财物这一类司法行政事务,应当交由外部机关来管理,如司法行政机关或单独的司法委员会,即省级统管应由行政主导,而非司法主导。对此,十六大报告曾提出将审判、检察工作与相关的行政管理工作分开,将司法行政管理权交给其他部门或者由专门成立的司法委员会(或者法院检察院事务管理局)承担。实践证明,该观点缺乏普遍认可,没有生命力。①蒋惠岭:《未来司法体制改革面临的具体问题》,载《财经》2013年12月1日。

因此,实施省级统一管理,必须建立健全严格而系统的司法行政事务管理标准和程序,并公开化、透明化,引入社会监督,压缩司法行政事务管理机关的自由裁量权,防止其干预司法业务。编制管理、财政审核拨付等司法行政事务的管理具有较强的专业性,非专业人士难以知悉,容易形成封闭体系,从而增加腐败风险。对此,国外一般采取打破部门封锁,引入社会力量的模式,形成由司法行政机关组织协调、社会专业人士集体决定的司法行政事务管理决策机制,以及司法行政事务集体决策与日常管理相分离的体制。②谢鹏程:《探索司法行政事务管理权与检察权相分离》,载《检察日报》2014年12月12日第3版。在设计省级统一管理路径时,既要发挥好省高级法院、省检察院对本系统情况熟知的先天管理优势和地位,也要妥善协调好外部的党政部门在协同做好省级统管上的权力分配,形成一种权力体系的动态平衡。

(三)改革后省以下法、检与同级党委、政府的关系问题

司法作为上层建筑的组成部分,司法与政治从来都是相互影响的。③喻中:《作为政治的司法》,载《法制日报》2012年1月18日第10版。事实上,政治需要司法来维护正常的执政秩序,司法需要政治来维护其存在的合法性。④杨建军:《法治国家中司法与政治的关系定位》,载《法治与社会发展(双月刊)》2011年第5期。在实践中,有时候司法机关对党政干预还持欢迎态度,如疑难案件的处理、涉法涉诉案件的信访维稳、棘手案件的执行等。司法权是一种被动性权利,其权威来自于司法活动的公信力。在司法公信力不高的现实之下,司法机关在很多时候被迫求助于政治支持。一旦省级统管使得地方两院失去地方政治资源的支持,司法可能在地方政治生态中被边缘化。⑤桑本谦、赵耀彤:《司法独立的冷思考》,http://www.mzyfz.com,下载日期:2014年10月3日。因此,省级统一管理需要正确看待地方党委的领导,以及地方司法机关在地方工作格局中处于什么地位、担当什么角色。

省级统一管理之后,市、县两级法、检与同级党委政府还有没有关系,是不是彻底“脱管”了?本质上是中央事权与地方党政权力的相互关系问题,即中央利益与地方利益的平衡。过去,人、财、物由地方说了算,地方党政机关对同级法、检有很大的影响力。省级统一管理后,这种影响力将削弱,司法权的独立性将进一步增强。但在我国作为党领导下的单一制体制下,各级司法机关与同级党政机关的关系是不能也不可能割裂的。省级统一管理的目的是要克服司法地方化,而非否定党的领导,也不意味着不需要地方政法委协调工作机制、财务保障等方面的问题。①兰心宇:《展望第三轮司法改革》,载《南风窗》2014年第4期。

(四)省级统管的保障力度问题

省级统一管理后,经济落后地区是否待遇有所提升?经济发达地区待遇是否会被拉平,待遇降低?简言之,省级统一管理如何解决利益平衡问题,或称之为保障标准问题。这是广大司法人员高度关注的问题。如果改革预期的结果与广大司法人员的理想有差距或差距较大,改革必然难以成功;改革步伐太大,达到了广大司法人员的预期,但却超过了经济社会发展的承受度,同样也注定难以成功。司法体制改革必须与经济社会发展相适应,超越经济社会发展水平的改革注定要失败。②李林:《深化司法体制改革需要研究的几个问题》,http://www.iolaw.org.cn,下载日期:2014年10月7日。因此,设计人财物省级统一管理路径时,必须对改革保障的力度或标准有合理的考量,这是决定改革成功与否的重要因素。

事实上,中、基层法院、检察院和地方政府已建立起互相服务、互相利用的共处模式。③黎明海:《法院去“地方化”引热议:基层法官喜忧参半》,http://news.sohu.com,下载日期:2014年10月10日。并不是所有地方对于人财物统管都充满期盼。对发达地区而言,经费不成问题,并不太关心经费由谁来保障,反而担心省级统一管理之后经费会被拉平,导致待遇降低。然而,提升法官、检察官待遇可以有效激发他们参与改革的积极性和承担改革风险和责任的愿望。因此,在财政承受能力许可范围内,各地应当保持现有保障水平不降低,并适当提高保障落后地区的待遇,尽量缩小地区间保障差距。同时,发挥政策导向作用,将基层待遇保障放在首要位置,实行优先优厚保障。

(五)省级统管与《宪法》和法律配套问题

实施人财物省级统一管理改革,必然会与现行《宪法》、法律有关条款发生冲突。如何协调好改革与宪法、法律配套问题,亦即改革的法律依据,是不可回避的问题。而在《宪法》修改之前,全国人大常委会无权修改这些规定,也难以通过一项“决定”为改革提供法律依据。①谢鹏程:《司法省级统管改革路径》,载《中国改革》2014年第2期。宪法修改是一件极为严肃、慎重的事情,轻易启动修宪程序为一项尚不能称为成熟的司法改革试错背书,可能会进一步贬损宪法的权威性。②秦前红:《司法改革要摒除“理由政治”》,http://opinion.caixin.com,下载日期:2014 年10月15日。从理想与现实结合的角度思考,解决省级统一管理改革所遇到的法律障碍,宜采用积极稳妥、逐步解决的思路,先由全国人民代表大会进行特别授权的方式处理试点地区的改革,全国人民代表大会依照《宪法》规定通过专门的授权决定来应对,待条件成熟时再全面、系统地修改《宪法》和相关法律。③高其才:《省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革的法律障碍》,载《苏州大学学报(法学版)》2014年第1期。同时,还可以通过党的领导体制暂时规避法律冲突。

三、省以下法、检人财物省级统一管理的具体路径设计

作为具体的制度设计,必须遵循机制制度可操作性、科学性为首要原则。人财物省级统一管理,可分为人员的省级统一管理以及财物的省级统一管理。

(一)人财物省级统一管理制度设计应把握的主要原则

1.坚持党的领导。党的领导是社会主义事业取得成功的根本保证。司法机关是党领导下的国家机关。实施人财物省级统一管理的司法体制改革,也必须将党的领导贯彻于制度设计的始终,以保持正确的政治方向。偏离正确的政治方向的司法体制改革,注定是要失败的。④本报评论员:《坚持正确政治方向推进司法体制改革》,载《法制日报》2014年1月18日第1版。省级统一管理,绝非由省高级法院和省检察院分别统一管理本系统全省的人财物。省级统一管理应当是在省级党委的领导下,省级有关党政部门和司法机关协同管理。

2.以中央司法改革精神为指引。十八届三中全会、四中全会以及中央深化改革领导小组几次会议先后对司法体制改革作出了系列部署。尤其是中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《意见》),对人财物省级统一管理提出了相对明确的改革方向。《意见》提出对人的统一管理,主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制;对财物的统一管理,主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。中央这些司法改革的文件精神是设计人财物省级统一管理路径的重要指引。

3.坚持合法性原则。在中国特色社会主义法律体系形成以后,任何具有体制创新意义的改革都面临着法律的障碍,司法体制改革也不例外。人财物省级统一管理与其他司法体制改革内容相比,与现有的宪法和法律规定冲突最大。习近平总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”①《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议》,载《人民日报》2014年3 月1日第1版。简而言之,改革就要坚持合法性原则。省级统一管理路径设计同样要在宪法和法律框架内开展。一般而言,先立法后改革或者通过立法实行改革,是一种最优的选择。但对于人财物省级统一管理这样的复杂问题,难以在短期内形成清晰的可复制、可推广的制度,需要不断的探索和检验校正。因此,在改革制度设计上要坚持符合宪法和法律的原则性规定,避免与法律发生直接冲突,存其形,移其旨。②谢鹏程:《司法省级统管改革路径》,载《中国改革》2014年第2期。

4.符合司法规律。司法体制改革只有遵循司法活动的客观规律,才能建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。③孟建柱:《深化司法体制改革》,载《人民日报》2013年11月25日第6版。司法权依法独立行使是基本司法规律。司法功能的实现需要司法管理功能的支撑和保障,司法管理功能会对司法独立产生影响。④谭世贵、梁三利:《构建自治型司法管理体制的思考——我国地方化司法管理的问题与出路》,载《北方法学》2009年第3期。现代法治国家,为确保司法独立原则的实现,一般都比较注重司法行政管理事务与司法业务相分离,对司法机关人财物实行标准化、系统化、透明化和社会化管理,并为司法权独立行使提供有力的人财物保障。⑤谢鹏程:《探索司法行政事务管理权与检察权相分离》,载《检察日报》2014年12月12日第3版。司法人财物省级统一管理是司法行政管理权的重新调整,是确保司法权依法独立行使的改革举措。在制度设计上,应当始终遵循司法规律,对法官、检察官选任、考核、惩戒、对财物的分配、使用等都需要加强对权力主体的监督制约,建立规范化、透明化的权力运行制度体系。

(二)省以下法院、检察院人员省级统一管理路径

省以下法院、检察院人员省级统一管理,其目的是通过建立相关制度,形成法官、检察官全省“统一选任、遴选,分级审批、任免”的管理格局,塑造高素质的司法队伍。笔者认为,围绕法官、检察官的遴选、任免、考评、惩戒等事项,应建立以下配套制度:

1.建立省级法官、检察官遴选委员会和惩戒委员会。鉴于遴选和惩戒在具体工作内容上的差异,两者应当由不同的机构行使。因此,法官、检察官遴选委员会和惩戒委员会应当分设。

(1)遴选委员会。法官、检察官选任工作烦琐,客观上需要专门机构来承担这项职能。在域外,这种专门机构一般由法官、检察官、律师及政府有关人士组成,负责对法官、检察官任职资格、法律素养、司法能力、品行操守等综合素质进行严格审查。大多采取由多方利益代表组成的独立委员会共同酝酿提名名单。①李立新:《我国法官选任制度的问题与改革》,载《湖南大学学报》2010年第4期。如美国在州法院法官选任上,大多数州采取由律师界选出3名律师,州长提名3位公民和州最高法院首席法官共同组成提名委员会,向州长推荐人选;德国设有司法遴选委员会对联邦普通法院的法官候选人进行初步筛选。该委员会由议会议员、司法部官员和律师组成;法国设有最高司法委员会,由总统或司法部长任主席,成员包括5名法官、1名检察官和4名司法系统以外的代表,就法官任命提出建议;我国台湾地区则在“司法院”下设法官遴选委员会、人事审议委员会及法官评鉴委员会,专门负责法官遴选、升迁、奖惩、免职、专业资格授予等事项。委员会由“司法院”院长任主席,成员包括法官代表、检察官代表、律师代表、学者和社会公正人士等各方代表。②何帆:《法官遴选委员会的五个关键词》,载《人民法院报》2014年6月27日第5版。

在借鉴域外经验,根据中央司法改革精神,结合我国的实际情况,笔者建议:

第一,在组成上,遴选委员会成员由省级政法委、省纪委、省委组织部、省高级法院、省检察院所选代表(应有普通法官、检察官)、人大代表、政协委员、律师代表、法学专家代表组成。主任由德高望重的专业人士担任。这是目前各试点地区的原则性规定。笔者认为,“德高望重”属于道德评价范畴,难以客观量化。建议从法学专家或律师代表委员中民主推选产生。委员会组成人员应当为单数,总数不超过20个,人数太多容易导致议事效率低下。作为社会代表的人大代表、政协委员、律师代表、法学专家代表数量各为1至2名,且总数不低于50%,具体名单由省人大、省政协、省律协、省法学会推荐。为确保社会监督的广泛性,建议每位社会代表任期不超过3年。由于委员会属于议事机构,加之遴选工作量较大等各种因素,需要在省高级法院、省检察院下设办公室,负责各项日常工作。以上模式,在坚持党管干部原则的前提下,适当地引入社会和专业人士参与决策,打破了体制内循环和部门局限,能够保证司法人员选拔的社会公信力,改善司法队伍的形象,①谢鹏程:《司法省级统管改革路径》,载《中国改革》2014年第2期。同时还符合国际司法趋势。

笔者认为,省级人大不宜参与遴选委员会。因为权力机关的工作方式是会议方式,其主要是监督司法机关是否严格执法,而非直接管理。无论在精力上、专业上,还是在权力分工上,人大对个案都不适宜进行宽泛的、日常性的监督。同时,人大还负责最后对法官、检察官进行任免。②浙江省法学会:《司法改革,路在何方?》,载《法治研究》2014年第2期。如果作为委员会成员,身兼运动员和裁判员双重角色,不符合权力制衡原则。

第二,在职责范围及议事规则上,委员会主要负责从专业角度对拟选的法官、检察官的政治素质、专业素质、纪律作风、职业道德等方面进行任职资格把关。为避免组织效率不高的问题,委员会议决遴选事项时,应采取集体讨论,无记名投票表决方式,遵循少数服从多数的原则。③谭世贵、梁三利:《构建自治型司法管理体制的思考——我国地方化司法管理的问题与出路》,载《北方法学》2009年第3期。委员会可以就议决事项定期不定期召开会议,会议召集由委员会主任负责,既可以主动召集,也可以根据省高级法院或省检察院的建议召开会议。

第三,在选任遴选程序上,一般按照“提名—审查—任命”三环节的流程进行。当全省三级法院、检察院的法官、检察官员额出现空缺时,由省高级法院、省检察院向法官、检察官遴选委员会办公室提出选任或遴选建议,可采取统一的笔试、面试、考核等方式公开向社会选任或从下级遴选,遴选委员会办公室提出拟任名单。委员会负责对拟选任或遴选的法官、检察官审查把关,向社会公示。公示合格后,对审查合格的拟任法官、检察官,按照干部管理权限分级审批,交由各级法院院长、检察院检察长依法提请同级人大任免。原则上,上级法院、检察院的法官、检察官从下一级法院、检察院的优秀法官、检察官中选任。因此,除特别选任的高级法官、检察官外,初任法官、检察官必须先到基层法院、检察院工作。

(2)惩戒委员会。惩戒委员会的设置要着眼于为落实司法责任制而设计。遴选和惩戒相当于把住法官、检察官的“入口关”和“出口关”,因当保持一致的专业把关标准。因此,建议在组成上参考遴选委员会的设置办法。惩戒委员会负责对法官、检察官违反司法伦理行为提出惩戒意见。

对于自己发现或收到的法官、检察官违法违纪线索,委员会办公室启动惩戒程序,组织纪委、法院、检察院等对线索进行核查。对核查结果,委员会应根据不同情形作出不同的责任认定,并提出惩戒意见。惩戒意见由省高级法院、省检察院负责落实,并将结果报委员会办公室备案。对惩戒不服的,法官、检察官可以向委员会提出异议,或向上级反映情况。委员会的惩戒权应当是一种决定权,具体实施惩戒仍应按照考评活动,由省高级法院、省检察院自行实施。域外,惩戒程序一般包括调查、起诉、审理、决定以及救济等几个部门,以一种司法性方式进行运作。对司法官的惩戒事由也相对较为宽泛,职务和非职务中的不当行为都可能成为惩戒事由。①李卫东:《法官惩戒制度探讨与完善》,载《前沿》2003年第8期。我国当前的惩戒程序很大程度上仍然以行政化模式进行,惩戒事由也比较有限。从长远来看,有必要建立一种司法化的惩戒程序,拓宽惩戒的事由。建议国家制定统一的《司法官惩戒法》,将惩戒主体、惩戒事由、惩戒措施、惩戒程序等问题予以系统化、明确化。

2.对现有管理模式进行微调,建立与省级统一管理体制相适应的领导干部管理制度。这主要针对市、县两级院的领导班子及其他领导干部。建议全省法院、检察院系统干部管理体制保持一致。全省法院、检察院副厅级以上干部按现有干部管理体制和权限管理。市、县两级两院院长、检察长由省委组织部管理。县级两院院长人数虽多,但在司法事业中具有重要的地位,因此,有必要收归省委组织部管理。市、县两级两院院长以外的领导班子,由省委组织部委托各地市委组织部管理,但拟任人选应当听取省高级法院、省检察院党组的意见。司法具有较强的专业性,为避免外行领导内行,法院院长、检察院检察长拟任人选,既要有担任领导干部的政治素质,也要有法学专业知识和法律职业经历。

3.机构、编制实行省级统一管理制度。目前地方法院、检察院队伍中,编制情况比较混乱,中央政法编、地方行政编、事业编并存,甚至一些地方超编严重。②褚朝新:《“原来为什么要进那么多人呢”:一个超编法院的生存现实》,http://www.infzm.com,下载日期:2014年12月18日。为了避免可能产生的队伍不稳定或其他影响改革进展事情的发生,应当将改革以前所有在编在岗的人员一并上划省级统一管理,涵盖离退休人员,但聘用制人员除外。具体机构、编制由省级编办部门会同省高级法院、省检察院统一管理。

(三)省以下法院、检察院财物省级统一管理路径

省以下法院、检察院财物省级统一管理,本质上是经费的省级统一保障,目的是要通过建立省级政府财政部门直接管理省以下地方法院、检察院经费的预算管理体制,形成符合分类管理要求的经费分配体系,理顺三级法院、检察院工作人员收入分配格局,为法院、检察院依法独立行使职权提供良好的物质保障。要围绕经费标准的核定、经费资产的划转、经费的使用管理等建立以下制度:

1.经费标准的核定。司法经费为省级财政统一负担,或多或少会增加省级财政压力。这需要合理平衡省级财政和市(县)级财政的经费负担。要考虑各省市的财政收支状况,建议各市、县综合近三年的预算数和决算数情况,确定上划基数,全额上划省级财政,实行省级统一管理。上收省级统一管理后,各地公用经费、项目经费和人员经费不低于现有水平,同时保障经费逐年随着经济的增长而按比例增长。

在公用经费上,根据当前的物价水平,适当提高现行保障标准。根据各地实际需求,建立与经济发展、物价上涨相适应的增长机制,保障法院、检察院正常的业务所需,推动工作健康有序发展。省级保障以后,公用经费应该全省渐趋一致,不应有太大的地区差距。在项目经费上,实行按需保障制度。根据各单位实际,确定当年需增加的项目,再追加相应的项目经费,避免重复建设与资产闲置而造成浪费的现象。在人员经费上,上划省级统管的人员经费保障按现行财政供养体制实行全额保障。津补贴根据国家政策结合全省经济发展水平制定一个统一的标准,适当考虑地区发展不平衡的问题,减少因地区过大差造成的负面影响。

2.经费资产的划转。第一,落实“收支两条线”管理制度,建立涉案财物的统一管理平台,健全涉案财物的单据随案移送和监督机制,搞好公、检、法各部门之间的协调,明确监督机制;全省法院收取的诉讼费、罚金、没收的财产,以及全省法院、检察院追缴的赃款赃物,全额上缴省级国库。第二,统一清理各类资产并划转省级统一管理。在资产划转前进行清产核资,集中清查登记全省各级法院、检察院的各类资产和债务。清查后,对各类资产进行实地盘存。所有的资产权属全部划转至省级统一管理。对历史因素造成的基本建设债务,认为应结合国家统一化解地方债务的相关文件,按原有途径解决,对新增债务划入省级财政统筹解决。①陈贻勇:《检察经费实行省级财政统一管理后面临的问题与困惑》,http://www. xiaogan.jcy.gov.cn,下载日期:2014年12月20日。改革后,全省三级法院、检察院基础建设投资项目,统一由省发改委审批管理,并纳入财政予以保障。

3.经费的使用管理。这主要涉及经费预算的编制、审批、执行和监督。域外大多数国家的司法经费使用管理,由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算,由行政机关汇总,交由立法机关审议批准,最后再由最高司法机关根据预算在全国司法系统内部统一分配使用。②孙增芹、燕华然:《中国法院经费保障体制改革研究》,载《中国石油大学学报》(社会科学版)2010年第6期。这种经费使用管理模式,符合权力运行的一般规律,体现了权力的监督制约原则,即预算编制权、审批权、执行权分属不同主体,以确保权力的公正行使。

根据我国的国情,借鉴国外的做法,建议经费采取以下使用管理模式:市、县两级法院、检察院作为省级政府财政部门一级预算单位,按照预算管理规定,向省财政厅编报预算。财政厅制定统一的预算方案后,提交省人大进行审批。审批通过后,财政厅按获批预算方案执行经费拨付。预算资金通过国库集中支付系统拨付,经费直达各级法院、检察院,以减少中间环节,降低寻租概率。省财政厅直接管理省以下地方法院、检察院经费预算,并在大、要案办案经费保障、地方法院、检察院特殊专项经费安排等方面听取省高级法院、省检察院的意见建议,预算执行监督、专项检查考核等工作会同省高级法院、省检察院共同组织开展。这一设计严格贯彻了权力监督制约原则,即预算编制由财政负责,同时法、检有一定程度的建议权;预算审批由人大负责;预算执行由财政统一核定下达,减少中间环节;预算监督由人大和省级法、检共同负责。

此外,由于省级管理部门对于地方司法机关人财物的真实需求,可能并不比地方政府更加清楚;编制和审批预算的信息不对称可能加剧;省级管理部门会获得相对于地方政府更大的寻租空间。①桑本谦、赵耀彤:《司法独立的冷思考》,http://www.mzyfz.com,下载日期:2014年10月3日。为避免司法资源的无效率分配和权力腐败,还需要建立、健全经费使用管理的监督制度,如预算公开公示制度、审计制度等。

*作者系武汉大学法学院2012级博士研究生。