广州市南沙区人民法院司法改革试点工作综述

吴 翔

广州市南沙区人民法院司法改革试点工作综述

吴 翔*

2014年,是深入贯彻落实党的十八届三中全会精神,进一步推进司法体制改革的开局之年。2012年9月,广州市南沙区被国务院批复同意成为第六个国家级新区,广州市南沙区人民法院(以下简称南沙法院)的司法改革试点工作备受关注。依托区域发展和国家法治建设的良好契机,南沙法院紧紧围绕新区“粤港澳全面合作示范区”的战略定位和发展大局,在与全国、全省司法改革进程保持一致的基础上,努力探索基层法院,特别是新区法院开展司法改革试点的有益经验,从审判权运行和管理、聚焦南沙新区建设、创新社会矛盾化解机制三个方面入手,逐步开展了一系列司法改革试点工作。本文旨在对南沙法院近一年的司法改革试点情况进行初步总结和理性思考,以期为今后的改革发展提供经验参考。

一、南沙法院司法改革试点的推进背景

所谓司法改革,是指以维护司法公正为目标,以优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、践行司法为民为重点,扩大司法民主,推行司法公开,保证司法公正,为经济发展和社会和谐稳定提供有力的司法保障所进行的一系列改革措施。①国务院新闻办公室2012年10月发布的《中国的司法改革(白皮书)》,前言。

在中国,真正意义上的司法改革是从1998年开始的。1998年至2008年十年间,《刑事诉讼法》和《刑法》相继修改,为刑事司法改革奠定了基础;《关于民事经济审判方式改革若干问题的规定》和《关于民事诉讼证据的若干规定》的发布,则拉开了民事司法改革的大幕;十年间,最高人民法院先后发布了两个《人民法院五年改革纲要》,②1999年10月20日,最高人民法院印发《人民法院五年改革纲要(1999—2003)》; 2005年10月26日,最高人民法院印发的《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》。从顶层设计的角度完成了民事和刑事司法改革的基本框架。2008—2013年五年间,最高人民法院第三个五年改革纲要颁布实施,中央政治局通过《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。中央政法委也提出了新一轮司法改革目标,其中涉及60项司法改革任务,以“三个至上”为指针,强调通过“大调解”或其他“非诉讼”机制影响司法。2013 年11月,党的十八届三中全会召开,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出明确要求,尤其是从司法去地方化、法院去行政化、法官职业化、司法公开等方面对司法改革进行了浓墨重彩的表述。此后,各地法院积极落实十八届三中全会精神,立足自身实际,积极稳妥地推进司法改革工作,展开了一系列的有益探索。

借此契机,南沙法院的司法改革工作也迎来了前所未有的机遇和挑战。2014年4月23日,最高人民法院周强院长特别针对南沙法院的司法改革工作提出期望和要求。他指出,广州南沙、珠海横琴都是经中央批准的国家级新区,在推进基层法院的改革,无论是主审法官、落实法官责任制、审判权运行机制、人员分类管理等方面,都有重大意义。他要求,南沙法院的司法改革力度应再大一点,力争走在整个广州市乃至全国的前列。2014年4月30日,广州市委第十届十六次会议决定,将“支持南沙新区法院司法创新”列入重点督办项目。2014年5月7日,广州市中级人民法院刘年夫院长亲自带队到南沙法院召开司法改革动员会,指导、部署司法改革工作。自此,在上级法院的直接关心和指导部署下,在党委的领导和支持下,南沙法院的司法改革试点工作正式启动。

二、南沙法院司法改革试点工作的整体构架

(一)改革的目标和原则

1.改革目标

以司法为民、公正司法为总体目标,以创新审判执行工作的机制和环节为手段,立足大局、彰显新区特色,积极、稳妥、务实地推进改革,为南沙新区发展提供有力的司法保障,为司法改革在全国、全省、全市范围内铺开作出典型示范。

2.基本原则

(1)依法改革原则。在现行宪法和法律的框架下开展改革,尊重司法规律,符合中央司法体制改革精神和上级法院明确的改革方向。

(2)服务大局原则。以改革为手段,使各项工作得到整体提升,为南沙新区发展,提供公正高效的司法服务和司法保障。

(3)突出新区特点原则。结合南沙新区发展的实际和南沙自贸园区的建设,突出南沙新区的特点,用新的理念、新的思路、新的方法探索司法改革,树立南沙品牌。

(4)稳妥有序原则。坚持着眼长远、立足当前,紧紧依靠党委领导和上级法院指导,科学理性、脚踏实地地推进改革,保持审判工作的连续性和队伍的稳定。

(二)改革的整体框架设计

改革要依法有据,应当在法制的框架内进行。作为基层法院,改革的重点应锁定在审判运行的机制、环节之上,而对于涉及顶层设计的司法体制改革问题,则应严格按照中央和上级法院的统一部署进行。南沙法院结合所处区位环境特点,从革新审判运行和管理的机制和环节、主动对接南沙区域发展、创新矛盾化解机制三个方面展开改革设计,并注意将改革工作与法院日常工作相结合,使改革举措贴近法院工作实际,确保改革接地气、成果能落地。

1.着眼审判,加强管理

早在十多年前即有学者指出:“我国司法改革能否获得成功,取决于我们在进行制度的改造与重构时能否充分尊重司法权运作的客观规律,是否按照司法权本身的运作规律来重新配置司法权。”①谢佑平、万毅:《司法行政化与司法独立:悖论的司法改革:兼评法官等级制与院长辞职制》,载《江苏社会科学》2003年第1期。本轮改革要求完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。内容涉及司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下人财物统管等多个方面。然而,改革目标的实现有一个长期的过程,当前的工作重点仍应立足现实、稳步推进。②郑鄂:《司法体制改革实践关键问题的思考》,载《人民法院报》2014年11月27日第1版。作为基层法院,更应在现有的体制框架下,从机制、环节等方面大胆探索创新,搭建法官提升能力、独立担责的通道,为改革全面铺开奠定基础。

2.聚焦南沙,服务大局

基层法院服务大局的职能落脚于服务地方发展和参与地方社会治理。因此,其在参与司法改革进程、落实和创新改革举措时,必然要考虑和吸收本地方发展的需要。③徐子良:《地方法院在司法改革中的能动性思考——兼论区域司法环境软实力之提升》,载《法学》2010年第4期。结合南沙新区发展的总体规划和定位,南沙法院应紧紧围绕营造国际化法治化营商环境、提升南沙法治水平和形象、促进粤港澳全面合作示范区建设、服务南沙经济社会的发展和新型城市化建设等几大主线,探索与新区发展定位相匹配、与新区司法需求相适应的司法改革新路径。

3.创新机制,化解矛盾

积极参与社会矛盾化解、社会管理创新,是人民法院的重要职责,也是实现依法治国、创建平安、维护社会和谐稳定中国的必然要求。①郑重:《“枫桥经验”对人民法院矛盾化解工作的启示》,载《人民法院报》2013年11 月6日第5版。基层法院与公众的关系最为密切,处于矛盾化解的前沿阵地。随着经济社会的发展,各种矛盾纠纷不可避免地增多,甚至超出法院的负荷。而根据效率观念,法院应尽可能地给诉讼当事人提供诉讼上的方便,尽可能地以耗费较少诉讼资源的方式解决纠纷,实现“迅速而经济之裁判”的目的。②姚莉:《功能与结构:法院制度比较研究》,载《法商研究》2003年第2期。因此,探讨如何高效地化解纠纷是基层法院改革创新中不可或缺的部分。

三、南沙法院司法改革试点的具体举措

(一)审判权运行机制改革

1.要素式审判与要素管理

提炼和整理编纂各类型案件审判要素及各类辅助工作的操作流程,将经过科学归纳和提炼的要素作为审判与管理的基础。同时,将审判要素及操作流程录入计算机管理系统,实现要素式审判的自动化管理,有效保障案件审判质量,提升效率,为即将铺开的主审法官责任制改革奠定基础。

2.法官会商制度

选拔各审判领域的资深法官组建法官会商团队,制定法官会商规则,定期组织业务会商,讨论疑难问题,总结审判经验,健全审判委员会讨论事项的先行过滤机制,减少法官对审委会的过度依赖。

3.探索主审法官团队人员配比模式

选取部分审判业务庭作为试点部门,挑选资深法官组建主审法官团队,探索恰当的人员配比模式,为下一步主审法官负责制改革积累实证经验。

4.轻微刑事案件快速审理机制

在上级法院的部署和支持下,推行轻微刑事案件快速审理(以下简称轻刑快审)机制暨刑事速裁机制。与公安、检察等部门密切协作,简化流程,将此类案件的审批权(包括适用缓刑、管制、单处罚金)、变更强制措施决定权下放给经办法官,缩短审理周期。

5.专项法官工作机制

根据案件特点和审判需要,在全院范围内设立刑事速裁法官、民事速裁法官、涉外法官、社区法官等专项法官,分别专司轻刑快审案件、小额速裁案件、涉外(涉港澳)民商事案件的审理,促进法官合理分流,推动法官队伍正规化、专业化、职业化发展,为司法人员分类管理改革奠定基础。

6.社区法官助理制度

对村居调解干部、社工进行系统培训,聘为社区法官助理,在社区法官的指导下开展诉前联调、社区矫正、法律宣传等工作。

7.司法协助联络制度

充分发挥各街镇司法所和村居、社区人民调解体系的作用,建立三级司法协助联络机制,共同开展涉法涉诉信访维稳、司法宣传、司法送达、查找当事人、社区矫正等活动。

8.将司法监督员纳入审务督察主体

制定《关于组织司法监督员对我院纪律作风建设进行督察的方案》,扩大司法监督员的监督范围,赋予其审务督查职权。将司法监督员分为五个小组,对本院司法作风、纪律作风、司法礼仪等方面定期或不定期地以明察暗访、录音录像等多种形式进行监督。

9.优化民事案件办案流程

以当事人本位的人本主义司法观①汤维建、陈巍:《司法改革应当以人为本——以民事诉讼为中心而展开的论述》,载《中国司法》2007年第2期。改良现行民事诉讼程序衔接机制,优化办案流程,如:完善劳动争议案件与劳动仲裁程序衔接工作机制,建立与劳动仲裁之间的案件通报、案卷调阅和文书共享制度;探索诉前医疗损害司法鉴定委托程序,缩短医疗纠纷案件审限等。

(二)聚焦区域大局的改革

1.筹备自贸园区审判庭

立足南沙新区战略定位和自贸园区发展需求,筹备自贸园区审判庭,加强对涉外、涉港澳民商事法律问题,特别是自贸园区内投资、税收、贸易、金融等相关法律问题的研究,加强对自贸园区法律适用问题的理论探讨。

2.建立专家咨询委员会

聘请广东省内外知名高校的资深专家,以及部分思维活跃、创新能力强的年轻学者组建专家咨询委员会,充分发挥其“理论知识库”和“社会智囊团”的重要作用,从理论探索、决策参考、问题研究等方面,为进一步推进改革试点工作提供更加有力的智力支持。

3.培养涉外法官

为涉外(涉港澳)民商事案件合议庭和筹备中的自贸园区审判庭储备力量,积极培养精通普通话、粤语、英语三种语言和自贸园区相关法律规则,具有国际视野的高素质法官。

4.港澳籍人民陪审员

结合《广州市南沙新区条例》①《广州市南沙新区条例》第36条规定:“符合担任人民陪审员条件的香港、澳门永久性居民中的中国公民可以经依法任命后,作为人民陪审员参与南沙新区涉港澳民商事案件的审理。”及人民陪审员的“倍增计划”要求,将在南沙投资、工作或生活的港澳籍中国居民依法选任为人民陪审员,以扩大群众参与司法的范围,提升司法裁判的对外影响力,营造良好的国际营商环境。

5.涉港澳案件商会协调机制

针对涉港澳民商事案件调处、审判、执行中的实际困难,引入商会介入协调机制,充分发挥港澳行业内部组织沟通化解矛盾的优势,搭建诉前纠纷信息共享、诉中联动调解和诉后执行协调的立体化沟通平台。

6.“三合一”审判机制

推动知识产权合议庭、环境资源保护合议庭刑事、民事、行政案件“三合一”审判工作,发挥“三合一”审判机制专业化、集约化的优势,加强对知识产权案件、环保案件跨专业门类的研究。

(三)多元矛盾纠纷化解机制改革

1.推行社区法官“一站式”服务

以社区法官工作室为平台,开展预约立案、巡回审判、送达、执行、社区矫正、法制宣传、代表委员联络等“一站式”服务。完善网格化司法服务机制,组建民事、刑事、行政、执行等专业法官队伍,挂点服务街镇村居。根据不同社区、村居、企业的个性化司法需求,开展“订单式”司法服务。

2.深化诉前联调

坚持社区法官参与诉前联调机制,试行“两代表一委员”参与诉前联调,完善人大代表诉前联调工作室建设,委托人大代表、政协委员主持调解案件。推动行业调解,设立特定行业诉前联调派驻点,建立企业、工会参与劳动争议案件诉前联调机制。

3.完善诉中调解

建立人民陪审员庭前调解制度,充分发挥人民陪审员来自基层和社会各界的属性优势,挖掘其参与调解的潜力,引导其主持或参与案件的诉中调解。深化资深法官专门调解工作室的建设,根据案件审理情况,针对案件数量相对集中的类型,由资深法院主持专业调解,发挥专业优势,实现案结事了。

四、南沙法院司法改革试点的初步成效及问题不足

(一)初步成效

经过近一年的改革探索,南沙法院司法改革试点工作初显成效,主要表现在以下方面:

1.新区法院特色逐步凸显。2014年7月18日,南沙法院从各业务庭室挑选精通英语、粤语、普通话三门语言的青年法官充实涉外(涉港澳)案件审判合议庭力量。2014年8月至9月,分别与香港南沙联谊会、澳门南沙商会签署会商纪要,正式搭建有效预防、处理涉港澳民商事案件的立体平台。2014年11月25日正式首聘5名港澳籍陪审员(其中3人为港籍,2人为澳籍)①贺林平、夏江丽:《港澳人士首次获聘人民陪审员》,载《人民日报》2014年12月1日第11版。,建立港澳人士与南沙司法系统的广泛互动。重视知识产权审判和环境资源司法保护,服务“智慧南沙”“生态南沙”建设。积极推动自贸园区审判庭的筹建工作。

2.严格司法进一步加强。2014年8月6日,南沙法院制定印发的《关于推行要素式审判和管理的实施意见》,总结提炼出14类民商事案件、8类刑事案件、9类行政案件的具体审判要素,编撰审判人员和司法辅助人员操作流程。并在各审判业务领域统一试行,明确庭审要点,规范审判行为,指引审判实践,有效避免了人员调整、变动等因素对案件质量的不良影响,在人、案矛盾突出的背景下保持了案件审判质量的高水平。在广州市中级人民法院2014年12月开展的案件评查活动中,南沙法院被抽样评查的20件案件中,5件评为优秀,20件为被评为良好以上,在广州市12个基层法院中位居前列。

3.去行政化效果明显。2014年6月25日,南沙法院制定印发《南沙法院关于法官会商的规定》,在全院范围内选拔46名资深法官组建成法官会商团队,选取疑难案件召开法官会商会议,经过该专业领域的资深法官讨论,有效拓宽了主审法官的审理思路。与此同时,由于法官会商结果仅作为主审法官的裁判参考,而不必同审委会决议一般必须执行,主审法官仍可根据庭审情况,结合会商的讨论分析,作出最终判断。实践表明,法官会商在集聚集体智慧,帮助主审法官裁断复杂、疑难案件的同时,也保证了其独立行使裁判权,从而在一定程度上避免了审判委员会“裁者不审,审者不裁 ”的弊端。在试水的多宗民商案件中,无一案件当事人上诉。

4.审判效率大大提升。开展主审法官责任制试点,从刑事审判庭、行政审判庭等五个庭室中,甄选主审法官组成主审法官团队,探索主审法官人员配比和机制运行的合理模式。截至2014年11月底,试点团队共审结案件381件,试点期间,结案率比同时期全院结案率高出7.45%,调撤率超出全院7.38%。此外,通过轻刑快审机制改革,培养专司轻刑快审案件的治安法官,下放审批权限,大大提高了审判效率。截至2014年11月底,共受理轻刑快审案件87件90人,其中审结82件85人,5件5人依法转为一般简易程序或普通程序。已审结案件从立案到宣判平均用时6.1天,拘役刑适用率为69.41%,非监禁刑适用率为36.47%。经过近一年的试点,轻刑快审机制呈现出了审判效率高、当庭宣判率高、案件满意度高等特点。

5.司法参与渠道有效拓宽。通过落实人民陪审员“倍增”计划,全年共增选人民陪审员74名,极大地提高了广大群众,特别是港澳公民对司法的参与度和认可度。通过实施司法协助联络制度,与区司法局联合下发《关于共建司法协助联络机制的实施方案》,明确司法协助联络员职责,发挥基层组织的参与能力和协调优势。目前,南沙法院已聘任并培训了161名司法协助联络员常态开展工作。通过组建专家咨询委员会,借助社会智力资源提高审判和决策的科学性, 2014年11月20日,南沙法院专家咨询委员会正式成立,并被多家媒体广泛报道。①赵丽、夏江丽:《广州南沙法院专家咨询委员会成立》,载《人民法院报》2014年11月29日第4版。通过开展社区法官“一站式”服务机制,提高司法的影响力和公信力,全年共为辖区内镇街、企业授课9次,培训人民调解员700余人次。

6.多元矛盾化解能力显著提高。全年通过社区法官参与诉前联调,共处理纠纷105件,调解成功率为77%,自动履行率为100%。委托人大代表、政协委员主持调解案件4件。设立保险公司诉前联调派驻点,邀请企业及其工作人员参与联调案件28件。出台《人民陪审员庭前调解工作机制的暂行规定》,引导人民陪审员主持、参与调解案件40件。建立婚姻家事案件、交通事故案件等专门调解工作室,其中,婚姻家事案件调解工作室调解率高达91.84%。

(二)问题及不足

然而,由于南沙法院的改革启动时间较晚,试点期间有限,很多机制创新的成效如何,还有待时间的检验。同时,由于机制创新从启动到完善,必须有一个摸索、尝试、反馈、调整的渐进过程,在短期内达到完善程度既不科学,也不现实。从初步试点情况来看,南沙法院第一阶段的司法改革试点工作,仍存在以下不足:

1.改革覆盖面不够宽广。受限于基层法院的改革权限,一些改革项目必须在作为前提的国家政策或上级决议颁布,抑或相关法律、法规修改后方能展开。2014年7月12日,上海公布了司法改革方案,确定了上海司法体制改革的整体方略,为后续各项改革措施的具体实施奠定了基础。①郝洪:《上海率先启动司法改革媒体揭示改革难点》,载《人民日报》2014年7月13日第2版。然而,由于《广东省司法体制改革试点方案》直至2014年11月28日才公布。②毛一竹:《广东启动司法体制改革试点》,载《人民法院报》2014年11月29日第1版。在此之前,全省司法改革的整体思路并不明确。因此,作为2014年5月即先期启动的南沙法院司法改革试点工作,覆盖面显然仍不够宽广,对主审法官责任制、法官员额制、法官惩戒和保障制度等涉及体制改革的项目并未涉足。

2.去行政化色彩措施尚未深入。此次司法改革的重点在于去行政化,还原司法独立审判的本质,让审理者裁判,由裁判者负责。然而,囿于客观环境和试点权限,南沙法院的此次改革试点的大部分机制创新,无论是法官会商机制,还是主审法官责任制人员配比模式的探索,都仅仅是在现行立法框架下,在基层法院现有职权范围内的有限探索,在去行政化方面的创新和努力,仍局限于较浅层面或准备性工作,深度和广度都远远不够。

3.改革未能形成合力。司法改革是一个系统工程,某一基层法院自身所启动的司法改革试点探索,除非有明确的上级授权,并允许其他保障制度和配套制度介入的情况下,否则很难有重大的突破,也很难形成示范,产生广泛的影响力。

4.创新机制的具体落实仍有较大的空间。由于改革试点工作启动至今尚不足一年,严格说来,仍处于启动或初步展开阶段。很多改革项目仅限于出台相关制度、规定,或刚刚完成机制框架的搭建,还没有能真正在全院推行,因而尚缺乏司法实践甚至是实证数据的检验和映证。同时,新机制的运行程序和运行规范也有待于在实践中不断完善。因此,后续改革推进工作仍有较大空间可作为。

结 语

流水不腐,户枢不蠹。改革是推动中国司法制度不断完善的推手,也是促使中国司法实践坚持公正、为民的保障。2014年7月9日,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》发布;2014年10月23日,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,新一轮的司法体制改革以踏雪破冰、攻坚克难的坚定姿态徐徐展开。作为率先被确定为6个司法改革试点省份之一的广东省,司法改革进程也在有条不紊地逐步推进之中。①根据《广东省司法体制改革试点方案》,深圳市中级人民法院、深圳市人民检察院和全市所有基层法院、检察院作为试点单位;佛山、汕头、茂名三市的中级法院、市检察院,以及南海区、顺德区、龙湖区、澄海区、茂南区、高州市等地的基层法院、检察院开展试点工作。2015年将根据中央的部署和步骤安排,将司法改革试点工作逐步向全省其他市分批铺开。可以预见,南沙法院的司法改革试点工作必将迎来更加有利的崭新局面。

然而,值得深思的是,当中国的司法体制改革在历经近20年曲折演进,果敢迈入“深水区”时,基层法院特别是适逢区域发展重大机遇,满怀创新勇气与实干信念的新区法院,又当如何把握契机,在新一轮的司法体制改革中有所作为呢?首先,基层法院的改革不能脱离上级法院的整体部署,扰乱改革推进的整体进程;其次,基层法院的改革必须紧扣区域发展需求,凸显自身特点;最后,在面对司法改革可能带来的诸多困难和阻力的情况下,基层法院必须始终坚定信念,不畏挑战,坚持司法规律,敢于大胆尝试。唯有如此,基层法院的司法改革才能有所作为。

*作者系广州市南沙区人民法院党组书记、院长,法学硕士。