社区警务背景下警察权权威基础的构建

张江伟

（四川警察学院 四川泸州 646000）

社区警务背景下警察权权威基础的构建

张江伟

（四川警察学院 四川泸州 646000）

社区警务背景下警察权理论与权威理论结合研究，依据社区警务要求警察与社会公众密切互动这一客观事实，提出警察权权威是包括警察在内的社会全体成员所共同维系的这一论点。分析社区警务背景下警察权的属性，进而据此挖掘警察权权威的三大基础来源，分别是来源于政治权威的权力基础，来源于服务社会的价值基础，来源于法律的实践基础。进一步提出社区警务背景下构建开放共享警察权权威的路径。

社区警务；警察权；权威；基础

一、社区警务及其在我国的发展

社区警务又称警务社会化，强调警务工作依靠社会资源，与社会公众形成伙伴关系，以警察指导下的社区自治为基础，共同发现和应对违法犯罪等社会问题，要求警务工作更多的得到社会公众的认可。社区警务扎根于社区，将警务工作视为一种公共服务产品，以服务为导向。社区警务兴起于20世纪70年代的欧美国家，目前已经成为世界各国普遍采用的警务发展战略。其主要特征有警务工作社区化，警民关系伙伴化，警务对策前置化和警察形象柔性化等。

自2002年公安部在杭州召开全国公安派出所会议以后，我国正式全面开展社区警务战略。为了进一步加强社区警务建设，2002年8月5日公安部、民政部联合下发《关于加强社区警务建设的意见》，2006年9月公安部下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》。2007年10月，胡锦涛同志更是在中国共产党第十七次全国代表大会报告中指出：“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改革和加强城乡社区警务工作，依法防范和打击违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。”2012年11月，胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会报告中进一步指出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是指出在社会治理上“以网格化管理、社会化服务为方向”。这一系列文件精神和重要论述为我国社区警务战略实施指明了方向，也启发了我们对于社区警务战略背景下的警务变革研究。传统的警务理论中涉及权威的研究大多主要是针对警察的权威或者警察执法的权威，对警察权的权威研究处于空白，而在社区警务变革的当下对于警察权的权威构建，为构建新型的警察权提供理论认识基础十分迫切和必要。

二、社区警务背景下警察权属性和特征的重构

（一）传统警察权的属性在社区警务背景下面临的挑战。

对于我国警察权属性的界定，有许多学者在不同的论著当中均对警察权的属性进行过详细的论述。有的侧重阐述其阶级属性，有的主要阐述其司法属性和军事属性，不一而论。有代表性的是向党教授认为警察权具有四种属性：即政治属性、行政属性、司法属性和军事属性，以政治属性为核心、以行政属性为基础、以司法属性为附属和以军事属性为保障[1]。

传统的警察权属性界定虽然反映了作为统治阶级意志的公权力警察权的特征，但是在社区警务背景下却没有涵盖警察权与社会的互动的新特征。它要求警察权是以暴力为后盾，直接推行国家意志，实现其政治属性。而社区警务战略是要求警察权更多的是满足社会的需求，回应社会的关切，从而以警察的社会价值实现其政治属性。国家意志与社会需求有着某种程度的天然冲突，因此传统的警察权属性界定已经不能适应社区警务潮流下的警务工作要求。

（二）基于社区警务背景下的警察权特征和属性重构。

认识警察权应当从认识警察开始。罗伯特·雷纳认为警察是社会中各种势力之间关系的调解者，一个“街头角落的政治家”。赫尔曼认为就其职能的本质而言，警察是自由社会的异端。政治学认为人们把用来维护法律保障国家内部治安的政治工具叫做警察。正是警察，强使人民按照社会要求和人性法则过生活。正是警察有责任关心人民安全，防止人民失踪，保障人民生活安宁和方便，经常消除人们私欲所造成的工作障碍。警察自己遵守法律，不允许自己一意孤行、胡作非为。警察的存在不是为限制公民享受合理的自由，如果没有这种自由，社会生活对公民来说就是不堪忍受的。警察应该注意制止个别人任意胡为，防止他们破坏公共秩序[2]。

1．社区警务背景下的警察权的基础属性。在社区警务背景下，警察权是警察职权的法律固化，是一种公共服务产品，是一种维护社会秩序和保障人们生命财产安全的社会需求。警察权包括并反映了警察与国家的关系，警察与社会的关系，以及警察与公众的关系。因此警察权天然具有法律属性、政治属性和社会属性。鉴于我国社区警务背景下警察权运行的实践，警察权运行的宗旨是全心全意为人民服务；警察权运行的任务是维护国家安全和巩固共产党的执政地位；警察权的设定和运行是以法律作为准则予以保障的。因此，社区警务背景下的警察权属性是以社会属性为基础，以政治属性为目的，以法律属性为保障。以社会属性为基础，即要求警察权是服务于社会，提供警务产品，满足社会对于警察的期望和需求，以保障社会秩序为主要内容。以法律属性为保障，即要求警察权必须依法律制度化予以保障运行，警察权的设定和运行必须来源于现行法律的授权。以政治属性为目的，即警察权是以保障和巩固政权为终极目的。

2．社区警务背景下的警察权特征。社区警务背景下警察权具有两方面特征，一是警察权具有暴力性，体现在警察权可以使用武力，可以限制公民人身自由等权力内容上面，警察权的暴力性指向的是违法犯罪等社会异化问题，价值指向为秩序的维护。二是警察权具有服务性，体现在警察权对于人口的管理，对于公民处于危险情形的救助等权属上，对象指向的是社会全体成员，而价值指向为对自由的保障。暴力为后盾的强制对警察权来讲固然是很重要的，但是，如果警察权只建立在暴力基础上就不能保证权力的持续稳定和有效。为了维持社会秩序的长久稳定，警察权还应当树立自己的权威基础。这一基础就是警察权是为社会服务的，满足社会需求，即使警察权具有暴力性，有侵犯公民权的风险，其本质特征指向也是为了实现警察权维护社会秩序的服务性。因此，警察权的暴力性特征是其手段特征，服务性特征是其本质特征。

三、社区警务背景下权威之于警察权的理论架构

从词源上理解权威，即权威，拉丁文autoritas，含有权力、尊严、力量和影响的意思，是指最有威望、最有支配作用的力量。某一个人、某种观点体系或某种组织，由于其活动内容的价值、功绩或品德被社会所公认，都具有权威的意义[3]。

权威一个政治学、社会学和心理学的概念。学界从不同角度对其进行理论研究。权威是人类社会最为古老的社会现象之一，同时也是社会行为中最为重要的一个因素。权威的存在是人类社会的一种客观现象，是一种特殊的社会关系，是维系社会秩序的有机环节和必要机制。权威既是制度产物，又是观念现象。权威涉及正统与服从，与共识有着内在的关联，其内核是合法的权力和令人信从的威信。一方面权威具有使人服从的强制性权力，另一方面它具有的公信力又令人们自愿服从。在伟大的历史变革时期，社会整体系统的结构、价值和功能正发生着前所未有变迁，有些社会领域进入了失范和无序的状态。怎样通过制度和观念的互动对社会关系进行有效的整合以形成一种发展性的社会秩序，成为人们基本愿望。而人类的理性和经验证明司法权威作为一种社会最高的整合机制，通过对权利的维护及给政治统治提供合法性资源，可以将各种利益冲突和社会矛盾在法治的框架内解决形成一种法律秩序[4]。权威往往构成对个人自治的威胁，权威要求人们的服从，使个人权利处于其强大力量的支配之下。人们也不得不承认,权威对于维持社会秩序、实现社会正义是必不可少的[5]。权威的功能看成是在理由与人之间起协调作用；后者把权威的作用理解为在多方竞争对手之间起公断作用[6]。

权威是社会秩序最有效的保障。在社区警务背景下树立警察权权威是高效实现警察权权能的有效途径，能提升警务工作的效能，完善警务产品。树立警察权权威的直接意义在解决警察权之于社会的有效性问题。基于社区警务背景下警察权具有法律属性、社会属性和政治属性三大属性。警察权权威来源于法律属性的实践正当性，来源于社会属性的价值正当性，来源于政治属性的国家政权权威。进而形成了我国社区警务背景下警察权权威的基础。主要有三方面，一是来源于政权权威的权力基础；二是来源于服务社会的价值基础，警察权服务服务社会主要通过保障自由，即保障社会主体权利来实现，而保障人权是最基本的价值要求；三是来源于法律的实践基础，来源于现行法律对警察权的设定和运行的实践。因此我国警察权权威应该包括两方面的内核，一是权力权威，另一方面来自价值基础社会性权威，这两种内核统一于法律实践。这就构成我社区警务背景下的警察权权威基础的结构。

四、基于社区警务背景下我国警察权权威的基础和挑战

推行社区警务强化了警察与社会的关系，增加了部分的警察权服务社会的权能，但是警察权威却并未因此而得到提升，反而却面临前所未有的冲击和挑战。在日常警务工作中，警察时常面临言语挑衅，口头谩骂甚至暴力袭击的威胁。对于形成这些现象的原因，我们认为简单的从警察与社会公众的关系去分析是不够的，还应当从其背后所反映的社会关系上去分析。警察权威的流失的背后也反映了警察权权威的流失，即警察权权能不能完全适应社会发展的要求，完全适应警务社会化革命的潮流。主要体现在社会公众对警察权认同和服从感削弱，警察权对于社会的价值不能满足社会公众的期待。这是警察权威流失的根源和症结。重塑社区警务背景下的警察权权威，就必须分析其确立的基础和面临的挑战。

2.2 Sanger测序验证结果 对PCR产物进行Sanger测序，先证者OCA2基因(NM_000275)存在复合杂合突变：OCA2基因c.406C>T(R136*)杂合复合OCA2基因c.1922C>T(S641L)杂合。其中OCA2基因c.406C>T(R136*)突变位点遗传自父亲，OCA2基因c.1922C>T(S641L)突变位点遗传自母亲，与二代测序技术结果一致(图1)。

（一）警察权权威的权力基础及其面临的挑战。

警察权权威的政治基础主要体现在警察权是国家意志的体现，是国家政治权力的重要组成部分，警察权权威来源于国家政治权威。具体表现为国家政治权威越强，警察权权威也就越强；国家政治权威越弱，警察权权威也就越弱。另一方面，警察权权威又对国家政治权威有重要影响，即强大警察权权威有助于国家政治权威的强化，警察权权威弱化也会削弱国家政治权威。警察权权威是政治权威嵌入到警务社会关系的表现。这是警察权固有属性。

警察权权威是对国家政治权威的依附，这种依附就使警察权权威面临国家政治权威所面临的挑战，而且是最前沿、最直接的挑战。国家政治权威面临的挑战主要体现在警察权权面临的挑战。国家权力强调的是秩序优先的价值追求，而个人却始终强调自由优先的价值追求，因此国家权力与个人自治之间存在着天然的冲突，这些冲突就集中反映在对警察权权威的挑战上面。现代国家均在探索尝试调和这一冲突，但成效并不明显。当下的时代是一个个人主义盛行以致泛滥的时代，同时又是政治权威无处不在却又空前乏力的时代。可以说这是一个政治权威与个人自由双双走向没落的时代。公民的个人权利和个人自由没有随着政治权威的没落而水涨船高，相反社会与经济问题的日渐复杂让政府的干涉有增无减，社会分化的加深和行政干预的扩张使公民的个人自由面临着更多地限制[7]。因此，警察权权威的政治基础面临的挑战主要是由于秩序与自由的天然冲突而导致国家权威的相对没落而导致警察权权威的削弱。

（二）警察权权威的价值基础及其面临的挑战。

警察权权威的价值基础是指警察权是以服务社会，满足社会需求为价值取向的，即警察权就应当创造社会价值。警察权实现这一价值的手段是通过保障社会主体的自由，以保障社会主体的权利为内容，最基本的要求是保障人权。这是社区警务背景下警察权的价值追求。在社区警务背景下，警察权之于社会应当是一种公共服务产品，我们可以把其称之为警务产品。预防和打击犯罪，维护社会治安秩序，户籍管理和交通管理等等均可以称之为警务产品。警察权权威的价值基础是社区警务背景下警察权最终的价值指向。即警察权权威是以保障权利为出发点和落脚点，而不是来自于强制力为后盾的。强制力是为保障权利服务的手段，不是权威的来源。

警察权权威价值基础面临的挑战，一是社会需求的动态多元性，而警察权却具有确定性、固定性和相对稳定性，有时不能适应社会的期待。即体现在警务产品不能满足社会的需求。警务社会化带来了警察权功能的泛化。警察权所要调整和规范的社会关系越来越多。但是警察权的设置却没有适应社会的发展。导致了警察权功能的不足。二是警察权权威与个体利益权威的冲突。社会生活权威往往是反映生产力和生产关系的权威。随着市场经济的不断发展，社会形成了以利益至上的权威体系。警务产品的服务社会的公共性与利益的私有性之间的差异导致警察权权威面临利益权威的挑战。

（三）警察权权威的实践基础及其面临的挑战。

警察权权威的实践基础是警察权权威的权力基础和价值基础统一表现在设定警察权及运行的法律实践上。表现在法律对警察职权制度化和法律化为警察权。实践基础是权力基础与价值基础的统一。具体而言，就是设定警察权及其运行的实践法律应当反映国家权力意志和警察权的社会价值追求。警察权的实践基础包括警察权的法定，警察权运行程序法定。

警察权权威的实践基础面临的挑战主要是国家意志与社会价值追求的冲突，具体表现在国家权力与社会权利之间的冲突。警察权权威的实践基础表现为法律对于警察权及其运行的规制。法律是国家权力与社会权利相博弈的结果。这一博弈的结果导致产生了良法或者恶法，进而形成了法律自身的局限性和滞后性。从而使警察权权威的实践基础面临挑战。而社区警务就是以国家权力为手段保障社会权利的目的的警务策略，从而调和权利与权力的冲突。同时，法律在实践过程中，存在未被严格遵循得风险，也导致了警察权权威实践基础的削弱。

五、社区警务背景下构建警察权权威的路径

社区警务战略背景下，要求警察与社会建立密切的联系，与社会公众一道解决社会问题。构建社区警务背景下的警察权权威的策略也必须注重警察与社会保持的密切的关系。社区警务背景下，警察权是一种警务产品，同时还反映了一种社会关系。警察权权威是对这种社会关系的超越，要求包括警察在内的全体社会成员对警察权认同和服从。警察权权威需要警察和社会公众共同维护。因此警察权权威是开放的，不仅表现为公众对警察权的一种认同和服从的关系，还表现为警察对警察权的认同和服从。警察和公众共同对警察权的认同和服从构成了警察权权威。警察权权威是开放的，是由全体社会成员共享的，以此达到全体社会成员对于警察权的认同和服从。这就是社区警务背景下警察与社会开放共享的警察权权威构建路径。具体内容如下：

（一）确立警察权之于警察的权威。

作为执行警察权唯一适格主体，警察对警察权拥有排他性独占权。然而前文已经论述警察权权威确是在警察和全体社会成员开放共享的，并不因为警察对警察权的独占性而独占。反而，警察权权威为警察的权威确定了基础和划定了边界。换言之即警察权威来源于警察权的权威，警察权威不能超越警察权的权威。因此，构建警察与警察权的关系包含以下两方面内容：

1．警察必须依照法律规定行使警察权。一方面表现为警察应当依据法律设定的警察权内容来行使警察权，不能自行创制警察权，也不能逃避警察权职责。另一面表现为警察权的运行程序必须遵循法律的规定，变现为警察权运行的程序正当性。

2．警察行使警察权应以权利保障为价值导向。前文已经论述警察权具有服务性和暴力性的双重特性。在社区警务背景下，警察权权威不是来源于警察权的暴力性特征，而是来源于其服务性特征。警察行使警察权过程中，应当意识到警察权是一种为社会主体提供权利保障的服务。虽然在手段上，警察权往往表现为暴力性。在暴力性警察权的运行过程当中应当具有谦抑性特征，遵循正当程序原则和比例原则。

（二）构建警察权之于社会公众的权威。

1．警察权的设定应当反映社会需求。作为警务产品的警察权，其设定应当以社会需求为导向，回应社会期待。警察权之所以有价值是社会主体能够从警察权权能当中受益，满足社会主体的某种需求。要让社会主体对警察权发自内心的认同和服从，就应当警察权的设定上与社会保持良好的互动，以社会需求导向设定警察权。

2．公开警察权的运行过程。警察权的运行应当公开接受社会的评判，以反映警察权运行的效果。公众要了解警察权的运行，达到信任，从而促进警察与公众的关系。

3．创造公众参与警察权运行的空间。警务社会化背景下，警务工作需要社会的协作，共同应对社会问题。创造公众参与警察权运行的空间，不仅可以调动公众的积极性，而且建立了警察与公众协作应对社会问题的机制和平台。提升公众对于警察权的认可和服从。

4．注重社会评价和感受在警察权运行的运用。警察权保障的对象是社会权利，同时产生犯罪等社会异化问题的根源在社会。对于警察权权能效果最真实、准确和客观的评价也应该来自于社会。运动这些评价，可以使我们改进警察权运行，改进警务工作，提高社会公众的满意度。

（三）强化警察权权威的实现。

确立警察权权威在实践中对提高警务工作的效能，提升警务权运行的水平，提升警察权对于社会的价值的实现过程，主要可以从两方面理解。

1．社会公众可以通过警察权权威满足其社会需求。开放的警察权权威导致了警察权内容的设定反映了社会需求；警察权的运行以权利保障为导向。从而充分反映了社会需求和关切，公众通过认可和服从警察权可以获得更大的利益。同时，由于警察对警察权的权威认定有使社会公众获得了极大的安全感。

2．警察可以通过警察权权威实现警察权权能。警察通过权利保障价值取向的警察权权威树立了警察权威，以警察权威实现了其对社会秩序最有效的维护，进而实现警察的政治属性。

六、结语

实施社区警务战略是将作为国家权力组成部分的警察权力融入到社会中去，是缓解国家与社会紧张关系的有效措施。社区警务背景下树立警察权权威是有效实现警察权权能的路径，而树立开放共享的警察权权威不但能融洽警察与社会之间的关系，而且能调和警察权内部自由与秩序的冲突。

[1]向 党.中国警务改革战略[M].中国人民公安大学出版社，2010:121-123.

[2]霍尔巴赫.自然政治论[M].商务印书馆，1994:323.

[3]胡曲园.哲学大辞典.马克思主义哲学卷[Z].上海辞书出版社，1990∶194.

[4]邵 莉,季金华.权威的社会价值与合法性——对恩格斯、帕森斯和科尔曼之权威理论的解读[J].南京社会科学，2002,(3):47.

[5]李桂林.拉兹的法律权威论.[J].华东政法学院学报，2003,(5):85.

[6]田健伟.权威立于自由之上:社会契约论与政治权威的重建.[D].浙江大学硕士学位论文，2013.

[7]田健伟.权威立于自由之上:社会契约论与政治权威的重建.[D].浙江大学硕士学位论文，2013.

The Construction of Police Authority Basis under the Background of Community Policing

ZHANG Jiang-Wei

Combining with the theories of police right and the authority right,basing on the fact that the police interacted closely with the public in the community policing,this paper suggests that the police authority rightsmeans to the rightsmaintained by all socialmembers and the police.The author analyzes its attributes and the 3 basic sources:political authority basis,social service value basis and law practices, suggests the path to set up an open and sharing police authority under the background of the community policing.

Community Policing;Police Authority;Authority;Basis

DF035.31

：A

：1674-5612（2015）01-0135-06

（责任编辑：吴良培）

2014-12-15

张江伟，（1988- ），男，重庆万州人，重庆市永川区公安局民警，四川警察学院2014级警务硕士生，研究方向：国内安全保卫，社区警务。