全球化背景下边境地区检察机关的直接合作机制——以云南省普洱市为例

蒋 平，邹俊波

（1.普洱市人民检察院 云南普洱 665000

2.澜沧县人民检察院 云南澜沧 665600）

全球化背景下边境地区检察机关的直接合作机制
——以云南省普洱市为例

蒋 平1，邹俊波2

（1.普洱市人民检察院 云南普洱 665000

2.澜沧县人民检察院 云南澜沧 665600）

随着全球化的进一步深入，全球性犯罪问题日益凸显，有关新的国际刑事司法合作机制的探索应运而生。在高检院的指导下，边疆少数民族地区——普洱市开启了边境地区检察机关直接合作机制实践与探索，普洱的探索与实践，有力的证明了边境地区检察机关直接合作机制的可行性及其所蕴含的生命力，为边境地区国际刑事司法合作的进一步创新和发展提供了新的启示。

全球化；国际刑事司法协助；边境地区检察机关直接合作机制

一、引言：背景、内涵

全球化是一把双刃剑，全球化的发展伴生着更多的犯罪问题与挑战：地区犯罪、跨国犯罪继续增长，毒品犯罪、恐怖主义、网络安全等传统威胁和非传统威胁日益突出，犯罪日益呈现组织化、区域化和国际化等特点，给国家和地区稳定与发展带来了新的挑战。全球化犯罪问题的解决应建立在世界各国的通力合作基础上，然而，在现阶段，不仅法律全球化发展水平要远远落后于经济全球化，一套表述明确、内容合理、结构妥当的并得到国际社会普遍尊重和遵守的规范体系尚未成型，所谓的国际法治的理想途径还十分遥远［1］。而且现行国际刑事司法协助仍深受国家主权界限的影响与限制，其程序往往设置了非常复杂、繁琐的中间过程，其内容往往加诸了各式的价值判断，无法有效适应21世纪全球化大背景下的简便、直接、高效刑事司法合作的要求，反而成了犯罪进一步全球治理的障碍。

变革的时代呼唤新的刑事司法合作机制。故此，欧盟在区域经济、政治一体化取得相当成绩的同时，率先开启了在欧盟有限范围内建立统一刑事司法区域的尝试，构建了以“申根协定”为核心的欧盟刑事司法区域①，在给欧洲人民的生活带来了极大便利的同时也进一步推动了欧盟自身的发展。然而，与欧盟相比，我国与相邻国家的经济合作层次还比较低，区域政治一体化更是难以企及，在短期内难以实现与周边国家大范围、高水平的刑事司法合作，构建国家间刑事司法区域的路途漫长而遥远。但是，随着我国“走出去”战略的进一步推进，中国—东盟自由贸易区建设的加速，我国与东盟国家间的经贸联系日趋紧密，特别是我国与东盟国家边境地区间，地理相邻、文化相近、民族相通，经贸、人员往来十分密切，跨国犯罪问题日益突出。创新刑事司法合作机制，简便刑事司法合作程序，维护边疆稳定、和平与发展的呼声也日益高涨。

2004年7月，最高人民检察院在云南昆明发起召开了中国与东盟成员国总检察长会议。旨在加强中国与东盟各国检察机关交流与合作关系，形成有效的打击跨国有组织犯罪的区际合力。在此次会议上，与会总检察长们共同签署了《中国与东盟成员国总检察长会议联合声明》，承诺将在打击恐怖主义、资助恐怖主义、非法贩卖毒品、武器、贩卖人口、洗钱、网络犯罪、腐败犯罪及其他跨国有组织犯罪方面开展紧密协作，并将拓宽司法合作渠道，提高合作效率，建立中国与东盟部分成员国边境地区检察机关的直接合作机制。

边境地区检察机关直接合作机制属于国际刑事司法协助的范畴，是对现行国际刑事司法协助理论的完善和补充，但又有着较大的差别。首先，“边境地区检察机关”一词表明边境地区检察机关直接合作机制的主体并非国家，而是不同国家边境地区检察机关，故而，双方达成的有关文件也不是两个国际政治主体之间的协议，不具有国际条约的性质，它要遵循国家主权原则，但不受现行国际刑事司法协助程序的限制，其受各合作参与方国内法的约束，同时带有国际刑事司法协助的特点。其次，“直接”一词表达的是边境地区检察机关直接合作机制的设立目的和要求，即减少中间环节，简化合作程序，以直接的合作方式，倡导更为简便、快捷、高效的刑事司法合作方式，以更好的打击犯罪。最后，“合作”一词反映了边境地区检察机关直接合作机制的外延要比一般的国际刑事司法协助广泛的多，其不仅包括一般意义上的司法协助内容，而且还包括双方司法人员的互访、培训、考察以及人员交流等活动，能更好的反映出边境地区检察机关刑事司法合作的内容和要求。综上，我们可以认为，边境地区检察机关直接合作机制是相邻国家边境地区检察机关，在现行经济、政治发展水平下，在尊重对方国家主权、尊重对方社会制度与法律规定、互不干涉内政、和平共处的原则基础上，从打击刑事犯罪、经济犯罪，共同维护边境地区社会治安，稳定边贸经济活动发展的大局出发，遵照各自国内法以及共同参加的国际条约，搁置国家间政治争议，优先解决边境地区间现实法律问题所构建的一种以简便、直接、高效为基本内容的刑事司法合作现象。除此之外，边境地区检察机关直接合作机制同时也是对现今广泛存在于边境地区的刑事司法合作现象的一种规范与总结，有效地解答了边境地区检察机关进行刑事司法合作政策和理论上的困境，而且，我们可以通过边境地区间先一步的探索与实证，进行刑事司法直接合作机制理论的试点、检验与修正，淘汰不符合基本国情、效果不佳的方法，而将一些有生命力的探索上升为普遍规范，并对国家层面的刑事司法合作起着借鉴、补充和示范作用，其具体的构建具有很强的实践价值和现实可行性。

二、实证：以普洱市两个模式为基础的展开

普洱市地处云南省西南部，西南与缅甸毗邻，东南与老挝、越南接壤。特殊的地理区位，复杂的地理环境，多民族跨境而居的现状也使得普洱市成为了“金三角”毒品走私的主要过境地和集散地，贪官外逃至东南亚地区的重要跳板及地区犯罪、跨国犯罪的传统高发区域。上世纪80年代末，普洱市检察机关即与相邻国家边境地区检察机关建立了司法联系，开展了合作，进入本世纪以来，在高检院的统一安排指导下，相互间的合作得到了进一步加强与发展，在互访交流，联合执法，调查取证，缉捕、遣返犯罪分子等一系列合作上卓有成效，积累了大量实践经验。目前，边境地区检察机关直接合作机制在普洱主要有如下两种发展模式，分别是孟连—佤邦、江城—约乌模式。

（一）模式一：孟连—佤邦。

1．佤邦。佤邦全称缅甸联邦掸邦第二特区，在缅甸，佤邦拥有独立的武装力量、行政权、司法权和终审权等高度自治权，除此之外，汉语可以进行官方交流，人民币可以自由流通和兑换，通用普洱市信息网络平台。目前佤邦主要的司法机构为佤邦司法委，下设警察局、检察院、法院，佤邦的法律制度与我国法律内容相似度较高，如2010年8月颁布的《佤邦警察局、检察院、法院组织法》②，全书分为5个部分，共30页，用中文编写，其内容涵盖警察局、检察院、法院组织法与刑事、民事程序法等，书中第8页佤邦检察院组织法第一条规定：“佤邦检察院是佤邦的法律监督机关。”第28页佤邦法院关于民事诉讼调解工作意见第十三条规定：“下列案件调解达成协议，可以不制作调解书（一）调解和好的离婚案件，（二）调解维持收养关系的案件，（三）即时履行的案件，（四）其他不需要制作调解书的案件。”

2．孟连—佤邦合作。孟连县与佤邦首府邦康市隔河相望，双方边民来往极为密切。由于佤邦政权的特殊性，孟连县检察院难以与佤邦通过官方正规渠道进行刑事司法方面的合作，然而，打击跨国犯罪和追逃的客观需要又不能不与之交往，在此背景下，双方开展了以民间交往为主要形式的刑事司法合作，具体表现在以下几个方面。

（1）抓逃。1999年5月，孟连县检察院协助湖南省常德市武陵区检察院，将贪污公款70余万元潜逃境外的犯罪嫌疑人邱某在佤邦首府邦康市抓获；2010年11月，孟连县检察院协助贵州省黔西县检察院，在邦康市将携款潜逃的犯罪嫌疑人杨某抓获。近年来，孟连县检察院共协助外地检察机关从国外抓捕了14名外逃的职务犯罪嫌疑人，由于孟连县检察院抓逃工作的巨大惩戒警示作用，近些年孟连县本地外逃的贪腐官员一个也没有。

（2）追赃。在孟连县检察院与佤邦的合作中，佤邦在人员遣返时会附带对查获的赃款赃物的移交，且如果孟连县检察院提供赃款赃物线索并要求追缴，佤邦一般也会积极的进行追缴并移交，对于追缴的赃款赃物，佤邦一般不会提出经济上的要求，但孟连县检察院会在双方的友好往来过程中，不定期的给予佤邦在某种程度上的技术或小型装备支持。

（3）个案协查。2012年11月13日，孟连县检察院接到新疆生产建设兵团人民检察院农一师分院要求帮助抓捕携款潜逃的犯罪嫌疑人吴某的协查函后，立即启动边境协查预案，及时电话商请缅甸佤邦高级检察院进行布控查缉，并派出二名干警到佤邦进行接洽。2012年11月14日下午接缅甸佤邦高级检察院情况反馈：通过调看佤邦安装在边境界河笼海（出入境人员经常偷渡口）一监控摄像头视频，发现疑似在逃人员吴某于11月13日20时20分许从佤邦笼海偷渡口坐竹筏偷渡回中国孟连勐啊，随后孟连县检察院在孟连将犯罪嫌疑人吴某抓获。

（4）调查取证。当孟连县检察院需要佤邦协助调取证据时，一般直接发协查函至佤邦高级检察院，经佤邦邀请后，进入佤邦与佤邦司法人员一起进行现场勘查、提取相关书证、物证，并提供司法鉴定等技术支持。如2009年，经佤邦邀请，孟连县检察院派员介入了我国公民叶某被杀一案，现场指导两国司法人员进行调查取证。2008年至今，孟连县检察院共协助外地检察机关调查取证40余次，寻找证人12余人次，调取证据材料50余份。

（5）人员遣返。人员遣返主要表现在以下三个方面，一是将在佤邦抓获的我国外逃人员遣返回国；二是将在普洱市抓获的佤邦外逃人员遣返回佤邦；三是将在其他国家地区劝返的人员通过佤邦进行过境遣返。如2008年10月，孟连县检察院协同云南省检察院将潜逃泰国3年的犯罪嫌疑人玉某经由佤邦劝返回国。对于人员遣返，目前双方形成了一整套的操作惯例，如在移交人犯时，规定由协助方办理交接手续并指定移交的时间、地点，移交仪式由双方自行决定，或在勐啊边境处举行，或直接在抓获地附近进行边境遣返。

（6）联络管道。目前孟连县检察院与佤邦高级检察院之间的专门联络机构在孟连为孟连县边境协查站，在佤邦为佤邦司法委办公室，相互间设有联络热线，双方定期进行情报信息进行交互换、交流，双方形成了稳定的联络管道，有固定的联络单位和人员，可以随时进行联络沟通，联络管道不因相应人员的调整变动而变化。

（7）会晤交流。自上世纪90年代开始，孟连县检察院和佤邦之间就形成了定期或不定期的司法会晤及互访交流制度。如2006年4月，佤邦司法委邀请孟连县检察院对检察法律制度进行交流，孟连县检察院选派三名业务骨干以边民身份，参加了在邦康市举行的“边境地区检察机关在禁毒人民战争中的职能工作座谈交流会”。就我国检察制度起源发展、职能、选任管理、业务、与外国检察制度的比较等多方面内容做了交流，增进了双方的了解，加深相互间的友谊。

经过多年的探索，在孟连县检察院与佤邦建立的合作关系中，双方对有关合作制度作了规定和说明，并形成了一系列的合作惯例，积累了大量的实践经验。如双方就追逃、追赃、协查、取证等合作中双方工作范围、操作途径以及费用承担等作了明确规定，在境外追逃、取证等工作中，坚持要求佤方人员在场，取证程序严格按照刑事诉讼法的相关规定，以确保所取证据效力。

（二）模式二：江城—约乌。

1．中老司法协助条约及引渡条约。1999年、2002年，中老两国在北京分别签订了《中华人民共和国和老挝人民民主共和国关于民事和刑事司法协助的条约》、《中华人民共和国和老挝人民民主共和国引渡条约》（以下简称两个条约）。两个条约的签订加深了两国在刑事司法领域的合作，为两国边境地方间的刑事司法合作开展提供了条约依据。

2．江城—约乌合作。为进一步贯彻中国—东盟总检察长会议精神，落实中老司法协助条约与引渡条约内容，拓宽两国司法合作渠道，提高合作效率。江城县检察院于2004年、2006年、2010年、2011年、2012年与老挝丰沙里省约乌县检察院进行了会晤，双方互相通报了有关犯罪的情报和信息，并达成了一系列会谈纪要，建立了每年一次的定期会晤联系制度。通过友好会晤，两地对两个条约内容的进一步深化执行达成逐项共识，双方的直接友好合作得到进一步深化。2010年，中、老两国检察官提前介入老挝国公民肖某抢劫、故意杀害中国公民黄某一案，引导中、老两国警方联合调查取证，案件得以迅速告破，并顺利将犯罪嫌疑人肖某引渡至我国起诉，有效的惩治和震慑了侵害我国公民的犯罪行为。

除此之外，江城、约乌两县还整合了双边有关执法力量，共同探索了条约之外的合作方式。如2012年7月12日，江城县和约乌县联合举行了有两县检察院、公安、法院、边防、司法、外事等部门参加的，关于建立“中老边境地区民间纠纷联合调解室”的会谈，在会谈上双方进行了广泛的交流，并就两县开展边境司法合作方面达成了共识，签署了会议纪要。决定联合建立两县“中老边境地区民间纠纷联合调解室”，成立“中老联合调解协调领导小组”，具体调处两国边民之间因生产、生活及边民互市产生的矛盾纠纷，并建立边境一线矛盾纠纷排查调处协作机制，定期会晤制度，互相通报矛盾纠纷排查调处情况及法制宣传情况，磋商相关合作事宜。

除孟连、江城模式外，普洱市与越南边境地区之间也有着国际刑事司法协助沟通，不过双方并未进行有关直接合作机制的探索，双方的合作水平与孟连、江城模式相比还比较低。

（三）模式价值的认同与导向。

对边境地区检察机关直接合作机制的价值认同与导向，以下将从四个群体，分别是普洱市司法机关，我国在外企业和公民，佤邦，老挝、越南的角度加以说明。

1．对普洱市司法机关而言，边境地区检察直接合作机制可以更方便、快捷、有效的打击贪腐犯罪及跨国有组织犯罪，其对国家层面的刑事司法协助则普遍存在较强的抵触情绪，认为虽然很正式、规范，但程序非常复杂，使用非常不便，合作效率也很低，相比之下，更愿意在边境地区检察直接合作机制的框架内寻求问题解决的途径。对于佤邦，曾有人开玩笑说是“佤邦派出所”，能够做到打个电话就搞定，但玩笑的背后是对与佤邦间合作未来的深深地担忧，认为目前与佤邦间的友好合作只是暂时的，与佤邦的合作前景不确定性高。除此之外，还希望中央给予地方一些变通的权力，共享或协助地方翻译国外法律法规，出台涉外证据收集和适用上的指导性意见。

2．从我国在外企业和公民来讲，目前我国在缅甸佤邦、老挝、越南投资、务工、生活的企业及人员非常多，在佤邦，大量的企业和人员首先是向我国司法部门寻求保护，在越南，则基本不寻求司法部门的保护，更趋向于寻找外事部门的协调，主要原因是，在越南，外事部门的外交活动取得的效果要比司法部门好的多，在相互间有直接司法合作往来的佤邦，则通过司法部门更为方便、快捷、有效。

3．对佤邦而言，其与中国之间存在历史、文化以及民族血脉上的渊源，对中国的印象较好，认为中国是值得信赖的负责任大国，并将中国作为投资发展的方向与退路。目前普洱市普遍存在境外人员购房与留学问题，据不完全统计，在普洱市中、小学留学的境外儿童达千余人，其中又以来自佤邦的人数最多。加之佤邦对中国的经济依赖性较强，据孟连海关相关负责人反映，2012年，双边的经贸往来已达人民币5亿多元，其中还不包含大量没有进出口配额而从小道进出的数量。相比之下，佤邦对辗转由缅甸中央政府发出国际刑事司法合作请求是非常反感的，往往拒绝接受和执行，更愿意进行地方间的直接合作与往来，其对构建边境地区检察机关直接合作机制有现实的经济、政治利益诉求。

4．对于老挝、越南两国来讲，两国与普洱市接壤处多为山区，但是近年来，两国边境地区与普洱市之间的跨国犯罪与有组织性犯罪呈逐年增多的迹象，其对边境地区检察机关直接合作机制对其而言有着共同的利益和诉求。尤其老挝与中国互为传统友好邻邦，其对边境地区间的直接友好合作往来更是持默许和支持的态度，两国边境地区间的合作发展的更为充分。而且老挝、越南两国对普洱市还有项较为特殊的合作请求——解决境内的苗族问题③。如2012年，普洱市司法机关协助老挝抓捕了20余名苗族反政府武装分子，并进行了边境遣返，后老方高级官员专程到普洱致谢。2011年，普洱市司法机关也协助过越南抓捕了几名苗族独立分子。

（四）模式运行的问题与困难。

目前，边境地区检察机关直接合作机制在普洱市的运行总体顺利，但有不少问题和困难。

1．合作的规范性较差，合作缺乏可靠性。如在佤邦，由于佤邦政治背景的特殊性，双方还仅限于非正式会晤和民间走访，一直以来没有规范性的司法合作协议；在约乌，双方间达成的会议纪要多为共识性和原则性的，具有规范性内容的还较少，这使得双方具体的合作受司法人员的素质、经历、价值取向等影响较大，如部分对老挝的案件协调难度非常大，以至于人员的更迭就会成为推诿的借口。

2．合作缺乏进一步政策指导，合作前景不确定。如在约乌，虽然边境地区检察机关直接合作机制的实施使得双方的部分刑事司法合作程序得到简化，但是双方的合作仍受来自国家主权原则的诸多限制，双方合作难以进一步深化；在佤邦，近些年来，由于缺乏进一步的明确政策指导，以及对佤邦政治前途的担忧，双方的合作开始停滞不前④。

3．合作受客观条件的制约较大，合作拓展乏力。如境外抓逃工作的开展往往需要发生一定的费用，但协助单位无专项国际司法合作专项经费，请求协助单位又不支付，庞大的协助基数使得国际司法合作成为了边境地区检察机关一项不小的负担，不仅如此，技术装备、专业人才的匮乏也直接制约了国际追逃等工作的开展力度与广度。

三、发展：普洱模式的反思与启示

（一）审时度势，加快边境地区检察机关直接合作机制的建设步伐。

目前，在普洱市普遍存在这么一种担忧，与佤邦的司法合作成果会否因为佤邦政权的变动而前功尽弃，与相关地区进行的合作会否因触犯国家主权原则而遭受否定性评价，从而使得近些年来，边境地区检察机关直接合作机制的建设难以再次取得突破性进展。

笔者认为，这种担忧有其一定道理，但没有必要过分夸大，反而我们应当看到这种隐患背后所蕴含的发展机遇。

首先，从国际法的角度来讲，与佤邦等地区间的符合国际法基本原则的合作成果不会因佤邦政权的变动而消失，其在国际法上具有当然的效力。佤邦不是国际法上的敌对政权，不是独立势力，佤邦高度自治的前提是始终坚持“不脱离缅甸，不让一寸土地”的基本原则，其始终是缅甸国内地方政权，这也就意味着佤邦政权与未来的佤邦新政权之间，不存在国际法主体的变动问题，它只是缅甸内部的地方政府继承问题。对于政府继承，只要是符合国际法基本原则的权利与义务都应当得到继承与承认［2］。其次，从冲突法理论上讲，“法律承认”与政治意义上的“政府承认”是截然分开的，对此，国际法创始人格老秀斯还曾提出“事实需要原则”，其含义是“非法政府的法律及其措施，凡是为了维持当地社会的良好秩序及有利人民的公共行政，公民就应遵守，法院也应执行”［3］。这意味着，不论将来的缅甸中央政府承认与否，我国地方与佤邦之间的相关符合国际法基本原则的合作成果都将自动有效，相关惯例将延续下去。

相反，佤邦目前高度自治的基本情形，使得佤邦在进行对外国际刑事司法合作时拥有更为充分的地方自主权，可以将国家主权原则等因素影响降低至最低，可以更好的形成共识达成合作成果；对于佤邦之外的其他地区，虽然由于国家主权原则的限制，双方合作的灵活性稍差，但双方合作的规范性更强，合作效力范围更广，在合作深度一时难以突破的情况下，我们完全可以以直接合作的边境地区检察机关为中介或基本点，进行范围的扩散，将范围扩大至整个国家甚至整个区域，其产生的意义和价值将更为深远。

因此，在边境地区检察机关直接合作机制的建设中，如果我们坚持和平共处五项原则，坚持在平等协商、互惠互利的基础上的友好合作往来，上述问题是完全能够避免和解决的，而不应当成为阻碍进一步发展的负担。相反，我们更应当认识到自身的优势，充分发挥主观能动性，积极的对周边环境加以研判和解读，审时度势，因势利导，在条件成熟时适时提升合作深度和拓展合作范围，加快边境地区检察机关直接合作机制的建设步伐。

（二）锐意进取，以规范化建设维护边境地区检察机关直接合作机制成果

就目前普洱市检察机关的探索而言，无论是孟连模式广泛而频繁的民间合作，还是江城模式年度司法会晤及会议纪要，二者在合作形式都较为灵活，程序上较为简单，较容易达成合作成果。但无论是个案合作还是共识性的会议纪要，都不是国际法的正式渊源，对合作双方没有法律约束力，这直接导致了合作在具体执行中容易受到种种主客观因素的干扰，以至于人员的变动就成为对方推诿的借口，司法合作具有很大的随意性和局限性，缺乏稳定性和可靠性。从边境地区检察机关刑事司法合作进一步深化、可持续发展的角度来看，规范化应当是普洱市构建边境地区检察机关直接合作机制的必由路径和发展方向。

但在国际法上，非主权实体并不享有完全的缔约权，不能超越权限缔结国际条约，这就使得边境地区不能像国家一样签订正式的条约，然而，这并不意味着非主权实体没有缔约权，相反，国际实践表明，非主权实体根据条约、习惯法或国内法等的规定，在一定范围内享有缔约权［4］。实际上，《人民检察院刑事诉讼规则》第690条丰富了边境地检察机关司法合作的内涵，其规定：“我国边境地区人民检察院与相邻国家的司法机关相互进行司法合作，可以视情况就双方之间办案过程中的具体事务作出安排，开展友好往来活动。”

其中的“安排”一词彰显了立法者的智慧。“安排”的创造，源自香港回归后，为解决我国内地与香港之间既要坚持一国，但又要在两制基础上顺利开展不同法域的刑事司法合作问题的伟大创造［5］。1998年12月，最高人民法院代表内地、香港特别行政区律政司代表香港签订了《关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》，这是香港回归后，内地与香港在司法协助方面签署的第一个具有历史意义的示范性法律文件，此后双方签订了大量对双方具有约束力的“安排”。虽然“安排”在形式上还不够完善，但却有效的缓解了内地与香港之间刑事司法协助困难，为顺利解决司法协助其他方面的问题创造了条件。虽然不同国家边境地区之间司法合作跟内地和香港同一国家不同法域的司法协助存在较大的差异，但二者面临的问题本质相同，即如何在不触犯敏感的政治原则前提下，合理、有效解决司法合作的规范性问题。

《人民检察院刑事诉讼规则》第690条实际上是赋予我国边境地区检察机关开展刑事司法合作，包括签署相关规范性法律文件的权力。边境地区检察机关完全可以根据实际的需要视具体情况就双方在司法合作过程中的具体事务作出各种“安排”。当然这些“安排”并非国际条约，而是边境地区之间在平等互惠的基础上，在不侵犯国家主权、利益和法律的前提下，进行充分协商，自愿设定双方的权利和义务，作出各种内容广泛、形式多样的对双方具有约束力的规范性法律文件。通过“安排”可以有效巩固边境地区刑事司法合作成果，并将刑事司法合作纳入规范化的轨道，使相互之间有据可依，有章可循，进而营造出具有边境特色的刑事司法合作新秩序。

对于安排的主体，应当是地方检察机关。在中央机关不便出面的情况下，将合作的层级限制在地方是当前最好的选择。选择地方检察机关，不仅可以合理的避开一些敏感的政治问题，而且由于合作的层次较低，矛盾和争端更少，可以更灵活的就相关问题达成共识，以解决边境地区刑事司法合作中业已存在的诸多问题。具体做法在我国为市、县一级单位，在缅甸为佤邦，在老挝为省或县，对暂时不适宜以官方形式的，也可以以民间形式或第三方中介组织的方式来进行。

安排的内容，既可以是类罪打击的实体性法律文件，也可以是有关具体司法合作的程序性法律文件，也可以二者兼备。

安排的执行，可以根据具体内容和实际情况或直接适用，或依照各自国内法以及各国共同参加的国际条约转化在各自国家内适用遵守，作为相互间开展合作的依据与约束。

（三）务实高效，不断开创边境地区国际刑事司法合作新局面。

1．务实。务实是边境地区检察机关直接合作取得实效的根本保证。务实的第一要务是尊重现实，尊重边境少数民族地区的社会实践，打好“民族牌”、“地方牌”、“感情牌”、“专业牌”。一是认清特点，在边境地区过境线交错，边民往来频繁的现实情况下，对人员的遣返，尽量采取边境遣返的方式，对司法文书的送达，可以进行转交或邮件寄达的就尽量转交或邮寄；二是理清优势。正视民族差异，尊重民族传统，积极发展相同民族司法人员的沟通与协调，利用民族优势，增进理解信任。如在目前孟连对佤邦的司法合作中，同民族的司法人员的沟通交流效果要好得多⑤；三是尊重边境特色，尊重对方法律和文化，加强与境外司法人员尤其是青年司法人员之间的交流和沟通，增进相互之间的友谊与感情，增进理解信任；四是加强专业的国际刑事司法协助机构和人才的培育，尤其是少数民族司法人员的培养，全面提高检察人员的国际司法合作业务素质。以民族的、地方的、传统的、专业的方法多头并进、加强边境地区间的良性互动，促进边境地区检察机关直接合作机制的进一步发展。务实的第二要务是具体问题具体分析，不死搬教条，不拘泥与某一种方法，根据具体情况做出灵活的处理。对不适合正式往来的，暂时采取边民或民间组织的形式进行；对于合作程度较低的，通过长期互动，给地区间以相互了解和学习的机会，逐步提升合作水平；分歧较大的，则先行搁置双方间敏感争议问题，先一步解决双方面临的实际问题，针对共同面对多发性、常态性问题或需要优先打击的类罪如毒品犯罪，先期达成共识，之后以这些共识为基础，分阶段推进，逐步推动边境地区检察机关直接合作机制取得新发展。

2．高效。高效是边境地区检察机关直接合作机制有别于一般国际刑事司法协助的最主要特征之一。为了维护国家主权和利益，国际刑事司法协助往往设置了非常多的审查程序和中间环节，程序非常复杂繁琐。然而刑事诉讼期限性的特性，使得如果不及时的对相关合作事项进行反应，则极容易失去收集证据、追缉犯人的最佳时机而影响合作成果，而且在目前的国际刑事司法协助中，普遍存在合作的成本高，甚至个别罪犯是“花大价钱买回来”的现象，投入与产出严重不成比例。这不仅不符合诉讼效益原则，而且高昂的成本使得合作只能局限在个别重、要案上，合作不具有普遍性，合作难以持久。然而，边境地区检察机关直接合作机制的有效对国际刑事司法协助的上述问题进行了解决和补充：一是极大的简化了刑事司法合作程序，确立了简便、高效、直接的刑事司法合作基本原则，以优化司法资源配置实现最佳的诉讼效益；二是有效打击了跨国犯罪等有组织性犯罪，通过边境地区检察机关间的广泛合作，边境地区间形成了打击跨国犯罪的合力，有力压缩了犯罪空间，有效的惩治和打击了犯罪，维护了边疆社会的安宁，而且通过对赃款赃物的追缴，有效的惩治和预防犯罪，减少和挽回国家损失，消除犯罪分子的再犯罪能力；三是最大限度的化解了边境地区间矛盾和冲突，维护了边境地区的和谐与稳定。通过边境地区检察机关间频繁而直接的司法合作，相邻国家地方司法机关之间架设起了互信友好的桥梁，双边形成了将一切问题纳入司法的框架内解决的共识，这使得许多原本稍处理不当就可能上升至国家政治、外交层面的矛盾与冲突现在都能够在地方司法的框架内就得以直接解决，这对消弭矛盾，避免矛盾升级，维护边境沿线的和谐稳定具有极其重要的意义。

不仅如此，在务实高效原则的指引下，在边境地区检察机关直接合作机制的带动下，直接合作已隐然成为普洱市司法机关参与国际刑事司法合作的主要方式，各机关纷纷效仿，或单独行动，或共同协作，与相邻国家边境地区达成共识，开展合作，在边境一带形成了直接合作整体态势。在有力的打击跨国犯罪、地区犯罪等犯罪问题的同时，也给边境地区人民带来和谐、稳定与发展，促进了边境地区自身经济、政治合作的进一步发展。目前，虽然边境地区的司法直接合作水平还比较低，具体的合作中仍存在诸多困难，但只要我们边境地区自己坚持务实高效的基本原则，坚信这一合作方式背后所蕴含的生命力，坚持相互尊重、平等协商、互惠互利的基础上的共赢，开拓创新、努力进取，定能排除困难，达到直接合作的共通性。

四、结语

创建新的国际刑事司法合作机制没有现成的路可以走，其具体的构建也不是短期内通过某一项或某几项活动就能完成的，它需要我们边境地区自己锐意创新，努力进取，在实践中探索和总结，在实践中检验与修正，不断排除障碍，挖掘潜力，拓展领域，丰富内容，最终走出一条符合自身特色的路子来。目前的探索尽管还不是那么的规范、统一、有序，但基本的思路已逐渐成型，有朝一日，以此为基，走向成熟的国家间刑事司法合作未尝没有可能。

［注释］：

①1985年6月14日，荷兰、比利时、卢森堡、法国以及德国在卢森堡小镇申根缔结了《申根协定》，用以逐步取消五国内部的边境检查，建立一个人员在多国范围内自由流动的“申根区域”。1990年6月19日，缔约国签署了关于执行申根协定的《申根公约》。包括取消内部边境检查、加强外部边境控制、签证、居留许可、警察与司法合作、申根信息系统等重要内容。同一时期，欧共体在成员国范围内制定了少量的刑事（合作）类公约和协议，将欧洲理事会的公约予以简化或是就新问题缔结新条约以便更好地在小范围内加以适用。参见何家弘主编：《刑事司法大趋势——以欧盟刑事司法一体化为视角》，中国检察出版社2005年版，第450—456页。

②该书为在孟连调研时从佤邦高级检察院获得，本文相关数据、案例主要为在普洱市的实地调研、座谈而来。

③苗族最初是中国的一个民族，后来逐渐演变成世界性民族。所谓苗族反政府武装，主要指的是王宝军队中的残余分子。其在老挝国内从事各种破坏活动，包括武装袭击政府军、绑架暗杀政府官员、炸弹袭击政府要害部门、散发反动言论等。上世纪90年代末以前，老方每年击毙击伤的反政府武装分子都在数百名以上，2007年波乔省会晒县还发生了据说是政府军围剿苗族村寨的骚乱事件。2011年5月，越南西北部接壤中国、老挝交界的奠边省也发生罕见大型骚乱，多达7000名苗族发动独立抗争。参见萧春雷：《大迁徙——脱胎换骨的历史记忆》，载《中国国家地理》2012年第4期；《老挝苗族问题的由来与现状》，载51社http://home.51.com/wei20060510/diary/item/10037237.htm l，访问时间2013-4-11。

④如2004年，在东盟总检察长会议的带动下，原思茅市（今普洱市）检察院筹备与缅甸佤邦司法委签署司法（检察）协议书，后不了了之，2012年，孟连县公安局欲与佤邦签订司法协议，但被人阻止。

⑤如目前普洱市有14个跨境民族，不仅过去在境外政权领导层中有是原中国公民的现象，现在，境外仍出现年轻一代中国公民，到境外去取得他国国籍并谋得公职后依然保有中国国籍，其在中国境内的原居住地仍享受承包地并建有房屋，他们只是将境外看成是打工谋生的地方，并表示等老了要回中国养老。

［1］林 泰，赵学清．全球治理语境下的国际行政法[J]．南京社会科学，2011，（3）．

［2］范宏云．国际法的继承理论与两岸关系[J]．特区实践与理论，2010，（3）．

［3］刘喜平，陈 嘉，林 娟．海峡两岸区际法律冲突问题研究[J]．台湾法研究，2007，（2）．

［4］张 亮．台湾地区对外签订“自由贸易协定”的法律问题[J]．政治与法律，2011，（4）．

［5］王晨光．香港与内地刑事管辖权的冲突及其解决[A]．赵秉志．世纪大劫案∶张子强案件及其法律思考[C]．中国方正出版社，2000．

On Dem onstration and Development of Direct Cooperation Mechanism for the Procuratorator in Borderline Areas under the Background of G lobalization

JIANG Ping,ZOU Jun-Bo

Along with the further globalization,the global crimes are growing,and the new international criminal judicial cooperationmechanism appeared.Under the guidance of the supreme procuratorator,the direct cooperationmechanism for the procuratorator has been put into action in Puer city___aminority borderline area.It is greatly proved that it is feasible and viable for the procuratorator to have direct cooperation mechanism and supply a new enlightenment for the further creation and development of the international criminal cooperation in borderline areas.

Globalization;International Criminal Judicial Assistance;Procuratorator Direct Cooperation Mechanism in Borderline Area

D918

：A

：1674-5612（2015）01-0061-09

(责任编辑:李宗侯)

2014-06-11

蒋 平，（1966- ），男，普洱市人民检察院专职检委委员，研究方向：刑法学；

邹俊波，（1987- ），男，普洱市澜沧县人民检察院研究室职员，研究方向：证据法学、刑诉法基础理论。