从“社会管理”转向“社会治理”的意义及对策研究

剡 谨

（中共定西市委党校 甘肃 定西 743000）

党的十八大把“社会建设”纳入“五位一体”的总体布局中，提出社会管理创新，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出“创新社会治理体制”。虽然从“社会管理”到“社会治理”只有一字之差，但反映了党和政府从“社会管理”到“社会治理”思维方式上的跨越，为社会治理的制度化、民主化、现代化奠定了理论与实践基础。创新社会治理体制，是推进国家治理体系和治理能力现代化改革总目标的重要组成部分。对维护最广大人民根本利益，促进社会公平与稳定，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序具有重大意义。

一、社会治理与社会管理之异同

在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的定义具有重要的代表性，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其事务的诸多方式的总和[1]。南开大学中国公司治理研究院李维安教授认为，所谓“治理”，即用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化的目的[2]。社会治理与社会管理的区别与联系在于：

社会管理的主体相对来说较为单一，主要是指各级党委和政府及其职能部门。而社会治理的主体则是多元的，党政机关、企事业单位、社会组织、公民都是社会治理的重要行动主体；政府社会管理的主要内容是政府管理社会，社会治理则强调多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，社会治理更强调多元主体之间协商协调的持续互动过程，倡导政府社会管理的透明化、法治化和利益相关方参与社会政策决策。社会治理倡导社会自治，倡导参与式治理。社会治理强调尊重社会成员的社会政治权利，主张激发社会成员的权能，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力；社会管理包含有社会服务的内容，但社会成员在政府提供的社会公共服务中更多地是作为社会服务的对象被动地接受服务而没有更多的选择权。社会治理倡导社会成员主动表达需求，自主提出所需要的服务项目，政府则对项目的实施提供资助，社会组织自主组织实施服务项目并接受资助方的评估。社会成员和社会组织不再是单纯享受社会服务的被动的对象，而是需求的表达者、项目的选择者和服务的供给者。

简言之，管理是从上而下、一元单向的；治理是指在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。社会治理是社会自治与社会管理有机结合产生的结果。

二、从“管理”走向“治理”的理论意义与实践意义

从社会管理到社会治理，我们经历了一个认识和实践不断深化的过程。十八届三中全会《决定》明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求。从社会管理转向社会治理的创新，并强调创新社会治理体制，一方面是与“推进国家治理体系”的总目标相呼应，另一方面是适应新形势下我国社会结构和社会组织形式发生深刻变动、社会管理环境发生深刻变化的需要。

（一）从“管理”走向“治理”反映了我们党对社会主义建设规律认识的不断深化。改革开放特别是党的十六大以来，面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，我们党对社会建设的理论与实践进行了大胆探索，在不断加大社会保障与改善民生力度的同时，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。2003年十六届三中全会，“社会建设和管理”被列入“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2011年以来，“加强和创新社会管理”在中央频繁强调下成为新的政治话语和执政理念。2011年3月19日，在省部级主要领导干部研讨班上，中央首次将“社会管理”上升到与“经济发展”并驾齐驱的地位，提出了“加强和创新社会管理”的战略构想，强调社会管理在整个国家的战略发展、规划重点、资源配置和政策部署等多个方面的重要性和优先性。2011年5月30日，中央政治局会议专门研究了加强和创新社会管理的问题。2012年10月，十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”，表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，并提出要“创新社会治理机制”，这不仅意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，也标志着“治理”取代“管理”成为新时期深化改革的执政理念，成为党和政府管理国家和社会的基本方略，充分体现了我们党对社会主义建设规律认识的不断深化。

（二）从“管理”走向“治理”体现了我们党对中国特色社会管理理论的实践总结。2011年“3.19”讲话以后，在“加强和创新社会管理”成为新的战略构想以来，各地对社会管理的实践探索共同体现了一些新的变化：由强调政府自上而下的层级管辖变成了强调减少管理层次、资源下沉和抚育基层发展；由主张“政府包打天下”转变到运用社会组织在内的各种力量；由单纯的行政管控手段转变到依赖包括非强制、非官方和非正式的方式在内的多种方式实现社会治理。以“社会协同”和“公众参与”作为探索的关键点，着力探索一种自上而下与自下而上相结合的社会管理体制，成为各地加强和创新社会管理的共同点，这显然契合了治理理论的核心理念，赋予社会管理“治理”色彩。因而，从“管理”到“治理”的转变，来自于改革开放以来全方位改革的不断探索，来自于加强和创新社会管理的实践经验的科学总结。

（三）从“管理”走向“治理”是有效应对当前社会问题的现实需求。改革开放以来，党和政府高度重视社会管理，为有效解决社会问题取得了巨大成效，积累了宝贵经验，同时，我们必须看到，当前我国正处于重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，存在着诸多社会矛盾和问题有待党和政府及全体人民共同解决，如在农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉等领域，以及因劳资纠纷、医患纠纷、食品安全、非法集资、股市房市投资受损及网络问题等引发的各种社会冲突和问题不断发生。要有效解决这些问题，必须在充分发挥党和政府领导与管理作用的同时，通过完善体制机制动员和吸纳社会组织和全体民众参与社会事务的管理，社会治理及其“多方参与、共同治理”的理念更有利于解决当前现实社会问题的解决，从“管理”走向“治理”是有效应对当前社会问题的现实需求。

三、创新社会治理体制、改进社会治理方法

十八届三中全会《决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。”根据《决定》精神，当前和今后要创新社会治理体制，改进社会治理方法需进一步加强和完善以下几方面工作：

（一）完善顶层制度设计，保证社会治理有章可循。良好的制度作为一种适应社会关系的规范体系，能够对社会资源和财富进行合理配置，防止和减少各种社会力量的内耗，形成促进社会发展的合力，在制度制定时，要着力考虑如下因素：一是以社会公正为依据进行基本制度设计。社会公正是实现社会团结和激发社会活力的必要保证。只有立足于社会公正，才能理顺社会各个群体之间的关系，最大限度地化解社会矛盾，要以规则公平、机会公平、底线公平为导向，加强社会领域基础性制度建设。二是以机制制衡为依据进行基本制度设计。制衡机制，简单的说，就是一种权利的制约和平衡的制度，其核心目标是警惕并抵制绝对权力的产生。只有完善制度制衡，才能维护党组织的健康肌体、净化社会风气。三是以社会共享为依据进行基本制度设计。要树立全民资源全民共享，公共财富与个人发展息息相关的理念。社会管理职能履行好坏的评价标准就是社会成员对自身生存质量的满意程度。这在很大程度上取决于个人的价值目标是否和组织的价值目标统一，个人是否可以从国家、政府的进步中获得个人的进步。

（二）改进社会治理方式，促进社会治理有效运行。按照《决定》要求，要坚持系统治理，使治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变；要坚持依法治理，使治理方式从管控规制向法制保障转变；要坚持综合治理，使治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变；要坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。要改进社会治理方式，必须做到三个“加快”：

1.加快构建以党委领导、政府主导、社会参与为基础的社会治理方式。按照十八届三中全会的要求，党委领导、政府主导、社会参与是我国社会治理体制的基础架构。党委领导就是要明确中国共产党在治理结构中的领导地位，治理体制中的其它主体要在中国共产党的领导下，参与治理实践。政府主导就是政府在社会治理过程中承担着凝聚、协调、调动和组织的作用，其他治理主体要在政府的凝聚与协调下进行社会治理实践，及时弥补政府在社会治理过程中存在的不足，政府要及时校正其他社会主体在社会治理过程中出现的偏差，及时调整不同社会治理主体在社会治理过程中的功能与角色。社会参与是指要充分调动党委、政府以外的其他社会主体参与社会治理的积极性，要激发社会组织活力，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治。在社会治理实践中将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，真正实现治理主体的多元参与。

2.加快构建以法律、道德规范调节为手段的社会治理方式。十八届三中全会提出，要强化依法治理与道德约束，构建以法律、道德规范调节为手段的社会治理方式。一是要坚持依法治理，要加强法治保障，要通过各种形式的宣传、教育培养社会治理主体与群众运用法治思维和法治方式处理社会问题、协调社会关系、化解社会矛盾的意识与习惯，要强化社会治理活动与治理行为的合法性，不断树立法治在社会治理活动中的权威性。二是要坚持综合治理，强化道德约束。道德规范的柔性约束力与普遍约束效应是法律所不具备的，因此要在社会治理过程中彰显出道德在约束、规范社会行为，调节利益关系，解决社会问题中的作用，重视对以社会主义核心价值体系为基础的社会道德体系建设，通过各种形式弘扬家庭美德、职业道德和社会公德，努力营造诚信、友善的社会环境。

3.加快构建以基层为导向的社会治理方式。以基层为导向的社会治理方式要注重为基层群众做好服务，加快构建以居民自治为主要形式、以社会服务为主要内容的基层网格化社会管理系统；以基层为导向的社会治理方式还要注重协商对话机制的建立。要注重维护群众正当利益的诉求表达权力，及时反馈人民群众的意见与建议，要在倾听意见的过程中与群众建立对话、协商机制，要通过协商对话机制有效协调群众各方面、各层次的利益诉求，及时化解利益冲突，最大限度地较少不稳定因素、增加和谐因素，促进公民社会健康有序发展。

（三）建立健全体制机制，保证社会治理常态长效。社会治理是一项复杂的系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，更不能顾此失彼、本末倒置，而要注重整体性、系统性、协调性，这就要着眼于建立健全社会治理的体制机制。如重大决策社会稳定风险评估机制、畅通有序的诉求表达机制、便捷有效的心理干预机制、广泛覆盖的矛盾调处机制、坚强有力的群众利益保障机制等等，此外，还急需建立最严格的覆盖全过程的食品药品安全监管体系、切实有效的隐患排查治理体系和安全预防控制体系以及点线面结合、人防物防技防结合、打防管控结合、网内网外结合的社会治安防控体系。只有通过建立健全科学完善的社会治理体制机制，才能有效解决当前广大人民群众反映强烈的食品安全、网络诈骗、安全生产、治安案件多发等一系列社会问题，保证社会治理常态化、长效化。

（四）积极培育多元主体，增强社会治理发展活力。基层社会治理的主体是多元的，除了党委和政府的领导、组织力量外，社会组织和群众组织是重要的主体。我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位等，这些社会组织作为社会治理的重要主体和依托能发挥重要的协同作用，如服务社会的作用、规范行为的作用、有序表达诉求的作用等等，创新社会治理体制，核心就是充分发挥社会治理多元主体的作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。一要实施政社分开、明晰职责，推动社会组织发挥社会治理作用。实行行业协会商会与行政机关脱钩，规范行政管理人员在社会组织任职。加强执法监察、分类评估，健全退出机制，维护社会组织发展秩序。完善相关优惠政策，建立政府向社会组织购买公共服务机制，将适合由社会组织提供的公共服务和解决事项交由社会组织承担，促进基础层面的良性社会治理。二要充分发挥城乡社区和群众自治组织的社会治理功能。城乡社区是基层社会治理的综合平台，也是各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点。创新社会治理，要健全以社区党组织为核心、群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理机制。积极探索城乡社区科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，把矛盾化解在基层。推进和谐社区建设，积极动员社会力量共驻共建、资源共享，使城乡社区成为管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体。三要进一步加大社会组织培育力度，发展壮大社会组织。推进社会组织体制改革，引导广大社会组织积极参与社会公益事业；积极推动社会组织孵化基地建设，为社会组织的发展提供专业化服务；以社会创新项目为抓手，大力培育发展社会组织；建立社会组织综合监管体系；进一步转变政府职能，将一些民生服务项目打包向社会组织招标，购买社会组织的公共服务；要正确处理政府和社会的关系，创新社会组织培育扶持机制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，充分发挥社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务等方面的重要作用。

（五）加强法治保障，促进社会治理依法运行。创新社会治理体制，改进社会治理方式，创新有效预防和化解社会矛盾体制，关键是坚持依法治理，加强法治保障。一是强化依法治理理念。依法治理是现代社会治理的基本形式，善于用法治思维和法治方式治理社会，推动形成办事依法、化解矛盾靠法、解决问题用法的法治环境。二是加快社会治理领域的立法工作，依靠法律规范个人、组织的行为，协调社会关系，监督公共权利，保护公民合法权益。三是执法机关要公正执法，把各项社会治理纳入法制轨道。四是加强法治宣传教育，弘扬法治精神，使每个公民养成学法用法的良好习惯。

（六）注重保障民生、解决社会治理问题土壤。保障基本民生、促进社会公平，是社会治理之基、和谐稳定之本。要按照三中全会“建立更加公平可持续的社会保障制度”的要求，着力保基本、促公平，让发展成果更多更公平惠及全体人民。一是努力增加就业机会。以创业带动就业，把扩大就业作为保障和改善民生的重中之重，千方百计增加就业岗位，优化创业环境，让群众有稳定的收入来源和生活保障。重点做好困难家庭、下岗职工、大学毕业生等群体性就业工作。二是积极推动教育改革。提高人民群众生活品质教育是关键，让孩子们能够上得起学、上得好学，尤其要在人才培养体制、办学体制、管理体制上取得新突破。深入实施素质教育，加大投入力度，改善学校办学条件。三是持续提高保障水平。提高困难群众基本生活保障水平，既是困难群众的关切和期盼，也是社会公平的要求和体现。要按照“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”的要求，根据经济社会发展水平和物价变动情况，适时提高城乡低保保障标准和补助水平以及农村五保供养补助标准。四是健全完善养老制度。三中全会强调要“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”、“推进城乡基本公共服务均等化”。贯彻这一精神，要加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系。五是加强大众文化建设，丰富群众文化生活。要加快构建公共文化服务体系，加大力度，提高基层文化设施网络建设水平，促进基本公共文化服务均等化，使人民群众基本文化权益得到有效保障，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。

［1］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.牛津大学出版社，1995：261.

［2］李维安.推进全面深化改革的关键：树立现代治理理念［N］.光明日报，2013-11-29.

［3］李立国.创新社会治理体制［A］.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本［C］.人民出版社，2013：310-318.

［4］党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.本书编写组，175-187.

［5］徐晓全.从“管理”到“治理”：治国方略重大转型［J］.学习时报，2013.

［6］中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心.为什么要创新社会治理体制十一谈深入学习贯彻十八届三中全会精神［N］.光明日报，2013-12-12.