农村贫困地区最低生活保障制度的问题及对策——基于河南省集中连片贫困地区的调研数据

黄　鹏　刘天坤 　刘　艳

(1 澳门科技大学商学院，澳门，000853；

2 河南省南阳市镇平县石佛寺镇民政所，河南南阳，474284；

3 山西财经大学公共管理学院，山西太原，030006)

农村贫困地区最低生活保障制度的问题及对策——基于河南省集中连片贫困地区的调研数据

黄鹏1刘天坤2刘艳3

(1 澳门科技大学商学院，澳门，000853；

2 河南省南阳市镇平县石佛寺镇民政所，河南南阳，474284；

3 山西财经大学公共管理学院，山西太原，030006)

自2006年实施农村最低生活保障制度以来，各级政府不断加大物力、人力和财力的投入，积极改善贫困农民的生活状态，但在农村基层依然存在因不满意低保政策而产生的村民上访行为，极大地影响了农村基层的社会稳定和经济发展。本研究以河南省南阳市镇平县石佛寺镇为研究样本，通过入户调研的方式，在第一手数据的基础上发现基层农民不满意低保制度的原因主要有：保障标准与受益对象不匹配、村民对低保制度了解不充分以及低保信息不透明。结合所发现的问题，本研究认为，现有的贫困地区农村最低社会保障制度应逐步建立公民信息共享系统，并在此基础上制定依据低保户的长期居住地、适合于低保户实际生活所需的低保标准，同时加强对农村居民的低保政策教育，提高农村居民对低保政策的认识。此外，还应增加乡镇级别民政机构的工作人员数量，将民政工作人员的人均工作量控制在合理水平。

贫困地区；农村最低生活保障；保障标准；公民信息共享系统；基层调研

一、研究背景

农村贫困问题会给农村社会带来多方面的问题：首先是对农村经济的影响。贫困不利于农村经济的长期稳定增长，主要表现为经济活动在低水平上的恶性循环，由于农村贫困人口自身创造与积累能力有限，基本生活难以得到满足，在维持基本生活需求的压力下，农村贫困人口用于扩大再生产的资源几乎为零，因此只能凭借自身落后的生产工具和生产技术进行简单粗放式的经营，生产效率低下，最终的结果是陷入“低收入、低积累、低投入和低产出的怪圈”，这种广泛存在于贫困农村地区的经济低水平循环使整个社会的生产可能性边界向内移动，导致整个农村地区的国民产出减少；其次是对农村社会的影响。贫困造成农村贫富差距扩大，发展不协调，导致社会矛盾尖锐，威胁社会的稳定，同时，贫困会造成人口的不正常增长。在贫困地区，人口增长和经济发展是呈负相关关系，人口增长越快，经济增长就越慢，经济增长越慢，人口增长就越快，从而陷入越生越穷、越穷越生的恶性循环，这种现象在农村更为严重，由于这些地区的传统思想观念难以转变，政策制度不能得到彻底的落实，人口数量增加，而人口质量得不到提高，人口素质低下，使贫困陷入代际转移之中，对整个国民经济都将造成永久的负担，而且会影响农村贫困地区的社会稳定。

由此可见，农村贫困问题的解决对于农村地区的经济和社会发展有着十分重要的意义，而最低生活保障制度作为农村扶贫工作的重要一环，不仅可以保证贫困农村人口的基本生活所需，还起到了“社会稳定器”的功能。但随着中国反腐工作的不断深入，各地的农村最低生活保障制度所存在的问题逐渐浮出了水面，关于农村最低生活保障的上访数量也逐年增加，这些都说明现有的农村最低生活保障制度存在着一些不足，影响了最低生活保障制度功能的有效发挥，同时也影响了农村地区经济和社会的正常发展，因此有必要通过实地考察的方式来对现有的农村最低社会保障制度进行研究，以分析现有农村最低生活保障制度存在哪些问题，并找出解决这些问题的途径和方法。

二、文献综述

(一)理论基础

社会保障制度的诞生可以说是基于人们对贫困的厌恶，通常认为贫困是“在一定环境条件下，人们在长期内无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态” ，[10]由贫困所引出的理论主要有：贫困恶性循环理论、低水平均衡陷阱理论以及循环积累因果关系理论，这三个理论均从贫困现象发生的内在原因出发，对贫困的产生、发展与代际转移进行了诠释，同时也分析了贫困对社会和国民经济的影响，而这三个理论也是社会保障制度的理论基础，同时也是社会保障制度建立的目的所在。消除贫困，实现社会公平。最低生活保障正是针对贫困问题而设计的制度，最低生活保障可以通过满足贫困人口的基本生活所需，间接增加贫困人口用于个人劳动生产率提升与再生产的投入，打破贫困恶性循环、低水平均衡以及循环贫困积累，达到消除贫困的目的。

最低生活保障被普遍认为是社会救助的一部分，在社会保障制度研究的早期阶段，社会救助被认为就是短期的最低生活保障。美国经济学家德里希·海依尔克就将社会救助定义为：“每个人都能得到维持其生存的最少量的物质条件，即维护其健康和工作能力的最少量的事物、住所和衣服”，[7]德国的“社会法典”也将社会救助定义为“因对不能以自己能力自助，也不能从其他方面获得足够救济的人，获得与他的特殊需要相适应的人身和经济帮助的资格，以使他有能力自助，能够参与社会生活，使其合乎人道的生活得到保障”，[8]中国的学者同样将社会救助定义为“社会救助，是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给与财物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度”。[9]可见，不论是中国学者还是西方学者，均认为社会救助是用来保障特殊人群最低生活所需的制度，是公民的基本权利，同时也是解决贫困问题的重要一环。

(二)农村最低生活保障标准

农村最低生活保障制度是农村社会救助制度的基础，主要是为农村低收入人群提供满足其最低生活所需的保障，农村最低生活保障标准则是指在社会发展的某一时期,由政府制定的、与社会经济发展相适应的、在衣食住行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准，保障标准的合理性，直接决定低保制度的合理性。

在农村最低生活保障制度标准方面，申学锋(2009)认为，在农村最低生活保障制度标准的建立中，应该参照西方的做法，用“菜篮子法”，依据当地的经济发展情况和社会生活习惯，建立一套指标，用以确立低保标准，同时应该定期对指标的数值进行调整，以保证低保标准能够随着当地物价的变化而变化。另外，由于制度的刚性，申学峰还认为农村低保制度在初始阶段可以将标准定得低一些，然后再随着农村生活水平的提高和物价的上涨逐步提高，这样可以降低对地方财政的短期压力，提高地方政府建立农村低保的积极性。[2]申学锋的研究为农村低保标准的建立提供了思路，但并没有提出在制定低保标准时应该考虑哪些因素，据此，高伟娜(2005)通过研究农村最低生活保障的影响因素后认为，应该在制定农村低保标准时考虑以下五个因素：(1)维持农民最低生活所需；(2)农村当地经济发展水平；(3)地方财政承受能力；(4)当地物价上涨指数(CPI)；(5)其他社会保障标准。[3]进一步，在农村低保标准的制定方法上，张平平与尹洁(2007)将低保标准的制定方法归纳为五种：(1)热量支出法；(2)生活需求法；(3)生活形态法；(4)总支出与总收入比法；(5)编制贫困指数法。[4]本研究就是在这4位研究者研究成果的基础上，尤其是借鉴了张平平与尹洁(2007)关于农村低保标准制定的研究成果，设计了本次实地调研的调研内容。

(三)农村最低生活保障制度实施

众所周知，制度的好坏，除了制度的设计之外，制度能否良好的实施是评价制度好与坏的重要标准。对于农村最低生活保障制度，现有的一些问题也大多是制度的实施问题，对此，郭健美与刘同芗(2009)总结道，现有的农村最低社会保障制度已经基本建立起了“个人申请、村(居)评议推荐、乡镇(街道)审核、县级民政部门审批、社会化发放的全方位审核认定程序”，[5]并且在各级审核工作中，民政工作人员必须进行实地调研和取证，并必须以传统文档的方式归档和管理，这种工作流程标准虽然可能最大程度上规避农村低保申请中所存在的道德风险，但总体效率低下，基层民政工作人员工作强度过大，申请审核工作进度缓慢，影响到了农村居民对低保工作的满意度。

王丽娜与王振涛(2006)认为，要解决农村低保申请审核工作中的道德风险，应该从制度设计出发，在管理规范方面实现“六化”：(1)评审程序化；(2)公示规范化；(3)发放社会化；(4)监督多元化；(5)管理动态化；(6)建档标准化。[6]王丽娜与王振滔的研究结论较为具体和全面地对农村低保工作的实施进行了规范和约束，比如“社会化发放”的目的是通过乡镇各金融网点对低保资金通过低保户的个人银行卡进行发放，以规避低保金发放过程中的截留问题，但在实际农村低保实施工作中，低保资金的发放却是问题出现最为频繁的工作环节，这意味着必定有其他因素导致了问题的发生，且现有的制度设计并不足以解决或规避此类问题，而这也是本研究所期望解决的问题。

三、实地调研

(一)调研样本及调研方法

本研究所选取的研究对象河南省南阳市镇平县石佛寺镇(下文简称石佛寺镇)，属于国家级集中连片特殊困难地区，是国家扶贫工作的重点地区，也是河南省农村最低生活保障制度建立的重点地区，具有较高的代表性。因此，以此地作为调研地点，可以较好的了解贫困农村地区基层农村最低生活保障制度的运行情况。

石佛寺镇位于河南省西北部，镇域内总人口 7.2万人，2012年农村居民人均纯收入7752元，农村居民人均生活消费支出5454元， 2012年享受低保人数为2473人，享受低保家庭有1879户，享受低保人数占总人口的4.85%，低保标准为87元人民币每月每人(见表1)，农村最低生活保障制度基本覆盖了全部行政村。

资料来源：石佛寺镇民政所资料室。

注：2013年低保户数及低保人数统计数据还未公布，低保标准与2012年持平。

具体调研样本的选择是依据本文作者之一在2009年至2010年在石佛寺镇所做调研所使用的抽样方法，[11]首先在石佛寺镇民政所选取了两名工作人员，通过访谈和政策资料查询的方式进行调研，之后在石佛寺镇所辖的23个行政村中随机抽取60%的村庄，即14个行政村进行调研，每一个行政村再用非概率抽样的主观判断法，选取1户最为贫困的低保户，选取1户在村民中有异议、有待于进一步低保资格复查的低保户进行调研，总调研户数为28户，涵盖了38名享受低保的村民。

(二)调研情况汇总

1.石佛寺镇民政机构调研

石佛寺镇现行的农村最低生活保障制度规定，农村低保资金是在河南省财政定额补助的基础上，由南阳市、镇平县以及石佛寺镇三级财政补足差额，农村低保对象必须是家庭收入和实际生活水平均低于户籍所在地农村居民最低生活标准的、持有当地常住户口的农村居民家庭。一般将低保户分为如下三类：(1)长期重点保障户，包括艾滋病家庭，主要劳动力伤亡、重病或一级、二级残疾且家庭其他成员无劳动能力等特殊困难家庭；(2)长期保障户，包括家庭主要劳动力伤亡、重病或三级、四级残疾，家庭其他成员劳动能力较差、生活状况短期内不会有很大变化的家庭；由一方抚养未成年子女的单亲家庭；(3)短期保障户，包括家庭主要成员有劳动能力，但需要赡养或抚养的人口较多，负担过重的家庭。

所有符合以上条件的农村居民均可向当地民政部门提交低保申请，具体的申请程序是所有自己认为符合标准的农村居民均可向所属地主管机构(村委会)提交书面低保申请，村委会在接收到低保申请材料后，应当对申请人的实际家庭情况进行调查，在通过初步审核之后召开全体村民代表会议进行全民审核，审核通过后需张榜公示7日，公示7日后没有异议的，村委会将相关调查和审核资料上报镇(乡)人民政府民政所；镇(乡)人民政府民政所受理申请材料之日起20个工作日内，应对申请人的家庭情况进行实地调查，并将有关资料和调查初审意见报送县民政部门审批；县人民政府民政部门则应在接收镇(乡)人民政府民政所报送资料之日起的15个工作日内办结审批手续；之后委派镇(乡)人民政府民政所向符合农村低保条件的低保户发放《河南省农村居民最低生活保障证》，并将低保户家庭成员、家庭收入、人均补助差额等情况在其居住地以户为单位张榜公布7天，接受群众监督，对于没有通过审核的申请者，也应以书面形式通知其未通过审核的具体理由。

在农村低保户的低保金发放方面，政策规定农村低保对象分为A、B、C三类，依次按照80元、50元、30元的月补助标准分类救助，低保金发放与农村信用社合作，采取社会化发放的形式，每个季度由民政部门报告资金预算，财政部门进行审核后将低保金统一转入低保户的个人低保账户中，实行专款专户管理。石佛寺镇低保制度中还有低保退出程序，在半年度或季度复核中发现不符合低保条件的低保户，将通过村委、镇(乡)人民政府民政所以及县人民政府民政局进行三级审核后办理相关退保手续。

石佛寺镇农村低保制度规定低保户家庭收入认定和核算主要包含如下几个方面：家庭收入，指种植、养殖、加工、劳务等纯收入；继承、接受赠予、储蓄存款、有价证券及利息收入；财产租赁、转让所得和偶然所得；法定赡养人、抚养人或者扶养人应当给付的赡养、抚养或扶养费；遗属补助费和民政部门定期发放的救济金。具体的计算方法则主要采用如下公式：

家庭年收入总额=全部家庭成员的货币收入+实物折算收入

(1)

家庭年人均收入=家庭年收入总额/家庭人口数

(2)

人年补助金额=低保标准-家庭年人均收入

(3)

户年补助金额=人年补助金额×家庭人口数

(4)

通过对民政工作的调研可以得知，石佛寺镇农村最低生活保障制度设计较为完善，在农村低保工作的各个环节均设置了多层级审核制度，以尽可能规避低保申请审核工作中的道德风险，但基层民政工作人员表示辖区内行政村较多，分布较为广泛，户均审核所用时间较长，镇(乡)民政所工作人员优先，难以在规定的20个工作日内完成低保申请人员的家庭情况核实工作，工作压力较大，且相关文档工作要求严格，经常要在下班后加班完成相关的文档整理和归档工作。

2.低保户入户调研

(1)低保户构成及家庭情况

表2是此次入户调研中具有代表性的几户低保户，其中代表家庭最贫困组别的低保户与2009年调研对象相同，代表具有争议组别的低保户则与上一次调研不同。

资料来源：入户访谈。

根据入户的实际调查和现场了解，在最贫困组别中，王某、杨某和严某确属于特困户，家居条件简陋，经济收入来源单一，家中劳动力缺乏，生活条件极为艰苦，在村民中也没有异议。刘某在有争议组别中，刘某和牛某虽享受低保，且家居条件一般，但与其不在同一户口内的子女有人从事手工艺和相关工作。根据笔者调查，这两户家庭均利用了现有的低保户申请程序中的漏洞，刻意隐瞒来自于子女的收入，达到了骗保的目的。这种情况在笔者的调查中是较为常见的，其原因在于现阶段基础信息化建设滞后，民政工作人员无法在申请人刻意隐瞒的情况下对申请人的真实情况进行核实，尤其是没有办法对与低保申请人不在同一户口的亲属进行收入核实。

(2)农村低保满意度

在对农村最低生活保障制度的满意程度方面，仅有32%的受访村民表示满意，表示不满意的受访村民为26%，另有42%的受访村民表示一般(图1-A)。可见，低保户对现有农村低保的满意度较低。造成低满意度的原因是多方面的，低保户对现有农村低保制度不满意的原因主要集中在四个问题上(图1-B)：审核不公平，低保金领取困难，申请手续繁琐以及低保标准低。

受访村民表示，由于文化水平有限，很多关于农村低保的申请表格他们不知道应该如何填写，因此大多是由基础村干部填写好之后再由他们签字或按手印，而且他们自己也不知道申请流程，很疑惑为什么需要较长的时间进行审核，受访村民对此非常不满，有一些村民因此会自己到乡镇或县级民政部门“上访”，想加快自己低保审核的速度。

由于农村低保申请环节较多，流程较长，审核过程的不透明导致34%的受访村民表示会在没有确切证据的情况下怀疑低保申请中的审核公平性，认为有其他不符合低保条件的村民也会享受低保，同时也怀疑低保审核和运行过程中会存在腐败问题。

还有46%的受访村民认为现有的农村低保标准不足以满足自己的生活所需。同时有56%的受访村民表示低保金领取困难，原因是了保证低保金发放过程的安全性，石佛寺镇民政部门采取了利用农信社银卡卡的社会化发放方式，但农信社大多只在乡镇设置营业点，很多低保户居住离乡镇较远的乡村，往返乡镇领取低保金需要耗费低保户大量的时间和精力，尤其是对一些行动不便的老年低保户，这一行程就显得非常困难。

通过调研访谈，调研小组发现以上的这些不满意之处大多是由于低保户对低保制度的不了解所造成的，关于低保户对低保制度了解程度的调查也印证了这一推断。调查结果发现：40%的受访村民认为农村低保是为改善农村贫困老百姓生活的国家 “惠民”政策，申请者需要符合一定的条件;25%的人认为农村低保制度就是给农民发钱，可以增加农民收入的，不需要什么条件，只要自己认为贫穷就可以申请;24%的人认为它是国家的一项政策，至于具体内容不清楚；11%的人只是听说过有这项制度(图1-C)。从比例来看，虽然能够对农村最低生活保障有正确理解的受访村民所占比例最高，但对农村最低生活保障一般理解、不太了解、甚至是有错误理解的受访村民共占到了60%，尤其是有25%的受访村民对农村低保有着完全错误的理解，这说明基层农村最低生活保障制度还缺乏有效的宣传。

(3)农村低保标准

关于低保户不满意原因的调查显示有46%的受访低保户认为现有的低保标准较低，但并没有明确地表示现有的低保水平与他们的满意水平之间还有多少差距，因此调查小组利用菜篮子法对低保户的日均生活开销进行了调查：依据当地2013年5月份的实际消费水平，按照市场菜篮子法，分粮食、蔬菜、食盐、肉类、食用油、水果、煤、水电、衣物、其他交通费、医疗费等10个项目，对每月每人的消费情况进行测算。*2013年5月6日价格基准：A.粮食：面粉1.19元/斤B. 蔬菜：蒜 5元/斤；大葱 1.0元/斤；土豆 1.5元/斤;生姜5.0元/斤;西红柿1.3元/斤;油麦菜1.2元/斤;青椒 1.5元/斤;茄子1.6元/斤;黄瓜 2.1元/斤;白萝卜0.8元/斤C.食盐2.0元/斤D.食用油：花生油13.5元/斤；菜油(散装)4.3元/斤；香油16.5元/斤；色拉油2.4元/斤E.蛋：鸡蛋3.75元/斤；鸭蛋4.7元/斤F.肉类：猪肉(白条猪)9.35元/斤；牛肉42.75元/斤；羊肉43.45元/斤G.谷物类：大米1.9元/斤；绿豆6.5元/斤；玉米0.83元/斤；大豆4.7元/斤H.水果：雪梨3.5元/斤；富士苹果6.0元/斤；香蕉3.8元/斤；西瓜1.1元/斤； 甘蔗0.8元/斤I.水：水2.9元/吨J.能源：电0.58元/度；煤球0.6元/块；液化气 5.4元/斤。

由于有些产品在农村地区农民都有能力利用土地种植或饲养获得，因此在计算石佛寺镇村民每人每月最基本生活水平时，每一项将会选择代表性的物品进行计算。*人均消费量标准：1.粮食：40斤/人·月；2.蔬菜:20斤/人·月；3.食盐:0.3斤/人·月；4.肉类:1斤/人·月；5.食用油:1斤/人·月；6.水果20元/人·月；7.煤球24块/人·月；8.电：10度/人·月；水：2吨/人·月；9.衣物15元/人·月；10.其他交通费、医疗费等 40元/人·月。如果是在镇上居住的失地农民或少地农民，这十项内容均包含在其基本生活费用之中，其基本月生活费用为193.43元；如果是在农村居住的农民，则需要删去粮食、蔬菜、蛋肉和水费，因为粮食、蔬菜和蛋肉农村居民可以利用耕地自产自用，无需专门的资金去购买，饮用水可以通过河水或者井水解决，其月基本生活费用为78.98元。

2013年石佛寺镇农村低保水平标准为每人87元/月，对于农村居民来讲，此标准较实际生活水平高8.02元，如农民家庭可以通过种植芝麻和油菜减少一部分开支，或者通过等价值的农作物物品进行交换，实际每人每月基本生活需求仅为69.8元。因此，这个低保标准完全能够满足居住在农村农民的最低生活，而对于居住在镇上得失地农民或者少地农民，这个标准远低于实际生活需求的193.43元，不能保障居住在镇上的失地或少地农民的基本生活。

(三)调研结论

通过对入户访谈资料的整理以及石佛寺政府相关机构所提供的资料进行分析研究后，可以发现贫困地区的农村最低生活保障制度主要存在以下问题：

1.保障标准与受益对象不匹配。石佛寺镇的最低生活保障标准在全镇是统一的，但全镇居民的经济社会条件是有差别的，比如，居住在镇里的失地农民或少地农民，他们的生活费用比较高，而居住在乡下的农民，生活费用就比较低。统一的保障标准与有差别的生活费用之间就出现了矛盾。

2.村民对低保制度了解不充分。在实际之中，正是由于存在对村民低保政策宣传不到位等问题，使得部分村民对农村低保政策的认识产生偏差，而这部分对低保制度存在歪曲认识的村民正是造成不正常上访和骗保的主要组成部分，且认识偏差也是现在农村众多村民都要积极成为低保户的根源之一，增加了农村低保户审查筛选的困难度。

3.低保信息不透明。一些低保户在私下里进行手工业产品的加工、生产和销售，这个过程较为隐蔽，平时都是在自己家中特制的房间进行生产，然后到市场上销售。一旦得知当地政府有人来调查，就会事先把机器和货件都隐藏起来，难易发现和确认。在市场上手工艺品的盈利则将隐形地计入家庭收入中，无法查证。一些确实困难却没有成功申请到低保的村民在看到经济情况较好的村民申请到低保后，限于不对称的信息，往往对民政工作者产生误会，从而产生上访等不良反应，可见信息的不透明是造成基层民众与政府组织间不信任的重要原由。

这些问题所带来的后果是十分严重的：一方面因为制度的缺失和基础设施建设的不足，会造成制度漏洞的存在，给不法者以掘取利益的机会；另一方面，信息流通的不畅通导致政府的公信力下降，使民众丧失对政府的信任，极易引发村民上访等不稳定现象。此外，虽然低保户对低保金发放方式有较大的不满，但与效率相比，先有的低保金发放方式和发放渠道能在最大程度上规避低保金发放过程中的道德风险，因此不需要进行改进。

四、政策建议

要解决贫困农村地区低保工作中存在的上述问题，可以从以下几个方面着手：

首先，明确农村低保各项工作的职责，完善各项工作流程，对违法行为做出严厉的处理。对低保申请户实施个人责任制，对于农村骗保人员，在法律上给予严厉的制裁，并在经济上做出一定的惩罚。对于农村低保工作相关人员出现的“人情保”、“关系保”的情况，在行政上给予相应的惩罚，保证农村低保制度的公平性和严肃性。

其次，应发挥基层民政部门的力量。在进行农村低保基层工作时，应认真、耐心解答农民关于低保的各种问题，积极地向农民讲解农村低保制度的具体政策和内容，免费发放结合当地实际的低保宣传手册，让群众明白低保实质是鼓励贫困者生产自救而不是“助懒、扶懒”，上级政府也应该拨出专款用于民政部门的政策法规宣传。同时各农村村委会、各村组、包村乡镇干部、乡镇民政办定期组织学习和工作总结，提高民政工作人员自身的思想认识和工作作风。

第三，合理制定低保标准，在确定农村低保范围与补助标准要同时参考农村贫困家庭的收支两个方面的指标综合衡量。具体而言，是以家庭人均年收入为指标界定低保标准，以家庭人均支出测算低保标准。家庭收入应考虑种植、养殖、加工、外出劳务等纯收入，并适当考虑提高失地或少地农民的低保标准。

第四，应把信息化管理加入农村低保工作之中。信息化管理平台由三部分组成：第一部分为管理机构所辖区域所有人员及经济单位的基本情况数据库，包括自然人的年龄、职业、家庭组成、经济现状等情况与法人的税收状况、法人代表、从事行业等情况；第二部分为信息反馈系统，包括上级职能部门对下级的文件下达与基层民众对职能部门的意见反馈和举报，其中最为重要的就是基层民众的意见反馈和举报系统；第三部分是这一信息化平台的最高层次，是一种全国互联的信息交换平台，其最终目的是能够在全国范围内对公民信息进行保密条件下的共享。整个信息平台应按照程序设置先易后难，数据库先简单后复杂，共享区域先地方后中央的原则进行建设。

最后，应增加乡镇级别民政部门工作人员的数量。由于人口的不断增加，现有的乡镇民政所的工作人员数量明显不足以满足要求越来越严格的低保审核工作的要求，在其他民政工作的压力下，难以按时完成低保的申请审核工作，加之严格的文档归档要求，基础民政工作人员的人均工作量过大，影响了民政工作人员的工作效率，因此有必要适当增加基层民政机构，尤其是乡镇级别民政机构的工作人员编制，将民政工作人员的人均工作量控制在合理水平。

(责任编辑：H)

Problems and Countermeasures of the Rural Minimum
Living Security System in Poor Rural Areas

—Based on the survey data from the concentrated poverty areas of Henan province

HUANG PengLIU TiankunLIU Yan

Since the implementation of the rural minimum living security system in 2006, the governments at various levels are going up in material, manpower and financial resources to actively improve the lives of poor farmers, but there is still has the petition in the rural grassroots, because of the dissatisfaction of the rural minimum living security system, which impacts social stability and economic development of the rural grassroots. This study takes Shifosi town, Zhenping county, Nanyang city of Henan Province as research sample to collect primary data through the way of household survey, and finds that the primary reason leading dissatisfaction of peasantry as follows: the rural minimum living security system does not match benefit object, peasantry does not fully understand the rural minimum living security system. Based on the problems, this article suggests that the ment should solve the problems through ways as follows: first,to establish the Citizens information sharing system gradually, for auditing applicant's real financial situation. Second,to set standards about the rural minimum living security system to satisfy basic living needs of landless peasantry. Third,to improve rural peasantry’ awareness of rural minimum living security system. Finally,to increase the number of staff in township level civil affairs bureau, for controlling the workload of civil affairs staffs in reasonable level.

poverty-stricken area, the rural minimum living security system, minimum living level, citizens information sharing system, grass-roots research