论我国居家养老服务的产业化之路——兼谈政府、市场及家庭的职能定位

周　敏

(武汉大学经济与管理学院，湖北武汉，430072)

论我国居家养老服务的产业化之路——兼谈政府、市场及家庭的职能定位

周敏

(武汉大学经济与管理学院，湖北武汉，430072)

目前，我国居家养老服务产业已经初具规模，但由于老年人需求多样化而政府的能力有限，居家养老服务发展存在着诸多问题。我国居家养老服务应走公共服务的产业化道路，关键是政府、市场和家庭的职能需要合理定位。政府作为政策制定者负责宏观政策指导并给予资金、基础设施的支持；市场是服务的提供者，应积极参与居家养老服务；家庭作为居家养老服务的消费者，要及时向政府反馈市场的服务情况。

居家养老服务；产业化；职能定位

一、我国居家养老服务的发展状况

党的十八大提出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略方针和目标任务，2008年1月29日，全国老龄委办公室、民政部等10部门联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，标志着居家养老成为我国养老模式发展的重要方向。将我国居家养老服务定义为:政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。各地区积极探索居家养老服务模式，北京、上海、宁波走在全国的前列。主要成就包括：

(一)相关政策体系日渐完善

2008年1月29日，全国老龄委办公室、民政部等10部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，标志着居家养老成为我国养老模式发展的重要方向。2011年9月，国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知，重点发展居家养老服务。大力发展家庭服务业，并将养老服务特别是居家老年护理服务作为重点发展内容。积极拓展居家养老服务领域，实现从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸。2012年12月，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》在法律层面提出了建立健全养老服务评估制度的要求。2013年7月30日，民政部发布了关于推进养老服务评估工作的指导意见，对居家养老服务的评估标准做出指导，推动建立统一规范的养老服务评估制度。

(二)居家养老服务的供给主体和内容日益丰富

与以往家庭保障、政府养老的观念不同，包括政府主持的社区服务中心、企业和非营利组织等社会力量的积极参与是居家养老服务的重要特征。从全国各地的发展情况看，居家养老服务市场正逐步兴起，促进了居家养老服务产业化发展。如：北京率先提出了9064的构想，即90%的居家养老、6%的机构养老和4%的家庭养老的目标；截至2012年，北京市已建立养老(助残)餐桌3729个，托老(残)所3997个；签约35家市级养老(助残)精神关怀服务定点单位，开展生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、老年教育、其他服务等六大类110项服务。*资料来源：《北京市2012年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》。

(三)居家养老服务的方式不断创新

目前，老年人服务领域主要包括公办民营与民办公助两种方式。[1]前者是指由政府提供场地，民间组织进行具体建设经营；后者是指民间机构进入居家养老服务领域，政府寄予一定的政策优惠和财政补贴。居家养老服务的方式也由主要由政府部门提供变为政府购买服务，即政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务。早在2005年，宁波市就推行了政府购买服务的方式，由宁波海曙区政府出资，向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买居家养老服务。[2]

(四)居家养老服务的信息化建设日益完善

信息化建设对于居家养老服务体系的完善和提升服务效率至关重要，目前全国各地已纷纷建立了互联网或手机服务平台，包括向老年人发放居家养老服务手机，以方便的按键获取相应服务；或者，通过拨打服务热线电话，按需获取相应的上门服务。如走在全国前列的北京市已于2012年5月10日开通96156社区服务平台，方便老人享受各种居家服务。

综上，居家养老服务在政策保障、服务内容及服务方式方面都取得了一定的成绩，基本保障了老年人居家养老服务的需求。但考虑到未来我国老年人口比例不断增长的趋势，加之未富先老的严峻形势，居家养老服务的发展需要进一步提高效率并兼顾公平。因此，居家养老服务产业化发展是非常必要的。

二、我国居家养老服务的产业化之路

居家养老服务具有公共物品的属性，同时也具有一部分私人物品的属性。根据“市场失灵理论”，公共物品或准公共物品是不可能完全通过市场的途径解决的。然而，在目前条件下，完全由政府承担也不可能，不仅会造成过重的政府负担也会导致资源的浪费，不利于效率的提高。因此，还应充分发挥社会组织的力量，即将产业的概念借用到居家养老服务等公共领域，走居家养老服务的产业化之道路。

实现居家养老服务产业化需要经历三个阶段：第一，起步阶段，政府要对居家养老服务产业化给予必要的政策扶持和资金支持，引导市场力量的积极参与，并号召家庭给予必要的支持；第二阶段是发展阶段，要建立居家养老服务的产业链，促进服务供给与服务需求方的互动机制，实现双方的良性互动，不断扩大服务的覆盖面，提高服务质量；第三，居家养老服务产业化发展的完善阶段，这个阶段的主要内容是建立较为完善的监督和激励机制，保障居家养老服务产业的可持续发展。

三、居家养老服务产业化中政府、市场和家庭的职能定位

在居家养老服务中，政府、市场和家庭的合理角色定位，有利于明确各主体之间的权利义务关系，确保居家养老服务的质量，保障老年人合法权益，促进居家养老服务产业化发展。

居家养老服务涉及的主体主要有政府、市场和家庭。根据公共服务产业理论认为， 公共服务的产业化是政府主导的由市场或者社会提供公共服务的发展道路。[3]由此，在居家养老服务产业发展中，政府应充当包括养老服务在内的公共服务产业中的规划者、主导者的角色，负责制定发展规划，出台扶持政策，落实财政资助，选择服务生产者，并根据老人需求确定服务提供的种类及服务规范，同时进行协调监管。市场是养老服务的提供者，要按照政府的法规和制度提供居家养老的各项服务，并不断创新服务方式和服务内容以满足老年人多样化的需求，它们可以是营利性企业单位，也可以是非营性社团组织等；家庭既是公共服务的消费者又是居家养老服务的支持者，有权利根据老年人的实际情况选择市场上服务项目和服务的提供者，并对服务质量作出评价，同时还要为需要服务的老年人提供精神上的关怀和物质上的帮助。在养老服务产业化链条中，各角色主体的关系如图1：

A政府——市场：政府要对市场进行监督和管理并提供政策上的支持和规范，必要时还要提供经济上的补助；

B政府——家庭：政府对困难家庭给予居家养老服务的补贴；家庭可以向政府寻求帮助，并向政府反馈居家养老服务的提供情况；

C 家庭——市场：市场与家庭之间是服务供求双方的关系，市场为家庭提供需要的养家居家，家庭对市场的居家养老服务进行监督和评估。

D政府、市场、家庭——老人：政府、市场和家庭的所有行动目标，都是为了促进居家养老服务的发展，以保障老年人的晚年生活；老年人也可通过各种渠道，提出自己的居家养老服务需求。具体而言，应从以下几方面定位各方在居家养老服务产业化中的作用：

(一)政府的角色定位

居家养老服务作为社会公共服务的一部分，可分为福利性、公益性和营利性三种服务类型。福利性的居家养老服务属于公共产品，应由政府来提供；公益性居家养老服务属于准公共产品，可以由政府和社会共同提供；营利性居家养老服务属于私人物品，通过市场行为来提供。因此，政府在居家养老服务中有着不可推卸的责任。

1.政策保障与法规建设

通过立法的形式保障老年人的合法权益，使老年人过上有尊严、有保障的生活。这是社会发展客观规律所决定的，也是国家和政府的职能所在。众多国家都建立和实施了老年人保护法，一些国际组织和国家还以专题立法的形式，对老年人的经济和福利给予法律上的保护。联合国有关老年人问题的决议，也要求各国“通过立法，确保老年人获得公平的社会福利”。通过立法保护老年人是社会文明进步和现代化发展的必然要求。

结合我国国情，对于居家养老服务产业的政策保障可以从以下方面进行：首先，要不断建立健全有关居家养老方面的法律法规，同时在推进政策制定和执行过程中，尽量向老年人倾斜，让老年人得到更多实惠；其次，对民间资本和社会力量进入居家养老服务领域要提供便利，制定相关政策，提供良好的居家养老服务产业发展环境，保障民间资本在养老服务领域得到良好发展；再次，要逐步改善和提高居家养老服务从业人员的地位和待遇，结合社会工作者职业水平评价制度的实行，给予平等的职称评定及晋升机会，以鼓励其积极性。

2.资金支持与主导作用

任何公共产品均具有一定程度的福利性特征，而市场是没有免费午餐的，由于养老服务行业是微利行业，不论居家养老服务由谁来提供，都必须以政府职能作为最后的后盾。政府的资金支持除了直接的财政拨款以外，还可以通过税收优惠政策或政府购买服务的方式鼓励民间资本进入居家养老服务领域。如果没有政府的经济资助和政策倾斜，居家养老服务产业的长远发展将受到极大的瓶颈制约。

政府要发挥主导作用，进一步加大对居家养老服务的投入力度。社区是居家养老服务的提供场所，政府要加大基础建设资金投入，以保证居家养老服务提供者拥有提供服务所需的必要的场地、设备以及人员等，为社区居家的老年人创造更美好的养老环境；通过委托市场主体购买服务和直接资助的方式，在财政资金上对作为福利服务供给主体的市场组织以及志愿者组织予以保障；对参与居家养老服务的组织或机构提供税收优惠并给予相应的补助。并且，国内已有部分省份开展了诸如此类的政策实施行动，如山东省通过各级财政投入、福利彩票公益金资助、社会捐助等形式，筹集资金用于社区为老服务基础设施建设。

3.加强监管，保证有序发展

没有规矩不成方圆。政府对居家养老服务产业发展的职责还体现在监督和规范市场方面。如果缺少政府的监督和管理，公共产品的公共属性就难以保证，老年人的权益就很容易受到侵害。为使居家养老服务工作运作规范化、标准化，需要建立居家养老服务评估和服务质量评估体系，对服务机构的资格和服务质量进行科学的评估，对评估合格的服务机构颁发准予营业的资格证书，并给予财政支持和政策优惠，以保障服务质量。为了实现这项工作，可以组织成立养老服务行业协会，由政府牵头，各区养老机构和居家养老服务中心组成，负责处理服务质量评估、标准确立、收费核定、人员培训、纠纷处理等事务，建立健全的监督机制和奖罚措施，规范各服务实体合法经营，诚信运作，避免损害老年人合法权益事件发生。

(二)市场的角色职能

单靠社区政府提供居家养老服务，容易出现服务单一的问题，居家养老服务产业需要市场的积极参与，引入竞争机制，保证居家养老服务的质量。

1.开拓多元化的居家养老服务市场

目前，我国居家养老服务产业还处于萌芽阶段，存在有需求无市场、服务质量不高等问题。中国老龄人口众多，需要居家养老服务的老年人占大多数，但能提供居家养老服务的企业或组织却很少，能提供优质的、满足各种需要的养老居家服务的企业或组织更少。应通过市场调节，吸引更多居家养老服务提供者进入居家养老市场，特别是要鼓励引导民营企业和非营利机构积极参与居家养老服务，不断创新居家养老服务的方式和手段。同时，在服务内容方面应实行“菜单式”的多样化服务，老年人需要什么，就提供什么服务，包括医疗护理服务、个人照料服务(包括洗澡、穿衣、送餐、帮助进食等)、家政服务(包括打扫卫生、剪草、洗衣等)、四是精神慰藉服务(包括陪聊、读书等)、出行服务(包括陪同就医)等等。

2.建立居家养老服务的中介机构

居家养老服务的中介机构，是提高居家养老服务资源利用率和供求契合度的重要保证。居家养老服务中介要承担政府与老年人之间沟通媒介的责任，落实政府的决策要求，及时反映老年人的需求和意见，以保证居家养老服务的质量，切实保障老年人的权益。如宁波市在实施“政府购买养老服务”中规定，凡辖区内高龄独居的困难老人，都可以享受由政府购买的上门服务，由社区落实家庭服务员，所需资金列入年度财务预算。成都市民营企业“晚霞社会养老服务中心”于2010年3月与花牌坊社区订立了协议，在花牌坊社区挂牌成立了成都市城区第一家日间托老照料站，为老人提供基础的居家养老服务。这种居家养老模式，需要由企业或非营利机构积极参与到居家养老服务中去，企业和非营利机构应能够了解和把握这种社会需求及其发展动向，履行社会责任。

(三)家庭的作用

居家养老服务的推广，并不意味着家庭赡养老人责任的终结。相反，家庭在居家养老服务中起着基础性的作用。不管老人选择何种养老方式，子女仍是他们老年生活保障的最后一道防线，是他们物质和精神生活的最大安慰。家庭成员必须承担起赡养老人这一明确的法律义务。从情感方面看，亲情关系和天伦之乐是构成社会和谐的基础，家庭在老年人精神慰藉中起着不可替代的作用；从物质方面看，政府投入的有限性和社会力量参与及其提供服务的稳定性的欠缺，均要求以血缘为基础的家庭赡养关系在整个社会化居家养老服务体系中发挥核心作用。具体而言，家庭在居家养老服务中的职能应包括三方面的内容：

1.提供舒适的居家环境

居家养老是以家庭为主要服务场所，让老人足不出户就能享受各种服务。所以，舒适的生活环境是必要条件，是基础。家庭环境舒适，老人将更愿意选择居家养老这种方式，这不仅是实现居家养老服务的要求，更是每位子女义不容辞的责任。中国的传统家庭观念决定了，居家养老服务人员不论多么优秀都比不上家人的关怀和照顾。因此，家庭成员要关爱老年人，多跟老年人沟通，了解他们的意愿，满足他们的情感需求，让老人时刻觉得自己在这个家庭中受到重视，为居家养老创造良好的家庭氛围。

2.提供一定的经济支持

居家养老服务并不是完全免费地向老年人提供服务，而是根据老年人的需要和不同服务项目收取相应的费用，除了政府财政补贴之外，通常个人还需要支付一定的费用。老年人的收入主要来源于养老金，但养老金只能保证老年人的基本生活。若要实现老年人较高水平的居家养老服务，则需要家庭成员给予认可和一定的经济支持，为老年人支付一定的费用购买相应的服务。

3.反馈居家养老服务信息

老年人随年龄的增长，身体状况下降，依赖性也增强，对服务质量的好坏有时会缺乏判断力或者没有能力表达自己的不满，为了保障老年人的权益不受损害，家庭无疑是居家养老服务实际状况最好的监督者。家庭成员有权利也有义务对居家养老服务的情况进行监督，并及时向有关部门反映居家养老服务中的问题，以此促进居家养老服务产业的可持续发展。

四、结语

老龄化的加剧以及由此带来的养老服务需求的快速增长、家庭的小型化以及由此导致的家庭保障功能的削弱决定了我国养老问题不可能单纯由家庭解决，而目前市场发育不完善以及养老服务的公共产品属性也决定了这一问题不可能完全由市场解决。历史和传统文化的影响以及现实需要决定了居家养老服务是适合我国国情的养老服务方式。为更好地为老年人提供规范化的服务，应当在政府主导下走养老服务的产业化之路。在这一道路上，政府作为主导者和最后的责任者，应当有所为有所不为，发挥其政策制定、法律监督的职能，市场则应作为居家养老服务的提供者而存在，家庭在发挥亲情慰藉的同时，还是居家养老服务的实施场所和必要的经济支付主体。三方各司其职，才能够促进居家养老服务产业的健康发展，才能够有效应付我国银发浪潮的到来。

[1]杨团：《公办民营与民办公助——加速老年人服务机构建设的政策分析》，载《人文杂志》，2011(6)。

[2]吴玉霞：《政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例》，载《中央浙江省委党校学报》，2007(2)。

[3]徐虹、吴茵茵、郑卫军、朱敏洁、陈坤：《公共服务产业理论视野下农村社区卫生服务模式的构建》，载《中国农村卫生事业管理》，2009(1)。

(责任编辑：H)

The Road to Industrialization of
Home-based Care for the Old in China

—On Function Positioning of Governments, Markets and Families

ZHOU Min

Home-based care services industry has begun to take shape since 2008. But because the elderly demand is diversification and the government ability is limited， the development of the home-based care meets many problems. The home-based care services in China should develop in the way of the public service industrialization and the key of industrialization is to clarify the roles of the government， the market and the family. The government as policy makers is responsible for macroeconomic policy， guidance and funding; market as the service providers should actively participate in home-based care services; family as consumers should be timely feedback to the government and the market.

home-based care services，industrialization，functions of the bodies