构建现代财政制度的实现路径

◆陈金星

构建现代财政制度的实现路径

◆陈金星

内容提要：当前，我国财政收支的矛盾越来越突出，财政领域立法缓慢、预算透明度与科学水平偏低、财税制度滞后时代发展等问题迫切要求财政管理体制进行深层次的改革。中共十八届三中全会提出建设现代财政制度的要求为财政改革指明了方向。文章通过梳理新中国成立以来我国财政制度的演变，分析现代财政制度应具备的特征以及我国财政制度存在的问题，认为应该从财政制度顶层设计、厘清政府与市场边界、加快财政法治建设、逐步完善税收制度、提高财政资金扶持产业发展的精准度、鼓励区域间财政合作等六个方面构建我国现代财政制度。

财政制度；改革；法治；合作

财政乃庶政之母，邦国之本。财税体制在国家治理中具有无可替代的作用。财政制度不健全、不合理，国家财力就缺乏可持续增长的保障，国家治理就缺乏社会各阶层的支持，轻则影响政府公信力，重则关乎国家兴亡。纵观我国历代改革以及发达国家的发展历程，国家治理体系的演进和完善，国家政治、经济的改革探索，无不以财政制度不断发展为突破口。正是由于财政在国家治理中的重要作用，推动财政制度现代化就显得尤为必要。中共十八届三中全会提出建设现代财政制度的要求。这不仅是财政理论界与实务界解决自身发展不可回避的问题，也是国家稳定发展、产业结构转型升级、均衡社会贫富差距等对财政制度的倒逼。构建现代财政制度，就是要发挥财政在完善国家治理体系和保障国家长治久安中的基础性、制度性、支撑性作用。

一、新中国成立以来我国财政制度的演变

新中国成立以来，随着政治制度与经济体制改革，我国财政管理体制经历了三次变迁。

（一）“统收统支”阶段

1950-1979年，我国效仿苏联模式实行计划经济体制。此时，实行各级政府的财政收入统一上缴中央，地方支出统一由中央拨付的高度集中的预算管理体制，即“统收统支”的财政管理体制。尽管期间进行过“划分收支、分级管理”（1951-1957年）、“以收定支、几年不变”（1958年）、“总额分成、一年一定”（1959-1970年）、“财政收支包干管理”（1971-1973年）、“收入固定比例留成、支出包干”（1974-1975年）、“总额分成、一年一变”（1976-1979年）的财政收入划分调整，但高度集权始终是这一时期财政体制的主要特征。①王惠平：《我国财政管理体制改革回顾及展望》，《经济纵横》，2008年第7期。“统收统支”的财政管理体制在计划经济时代为我国工业化建设筹集了大量资金，为巩固政权与工业发展发挥了历史性作用。然而，这种财政体制也暴露了资源配置低效、财政收入持续高压、地方财政收入与地方财政支出割裂等多项问题。

（二）“财政包干（分灶吃饭）”阶段

1979年我国实行改革开放政策，确定以经济建设为总方针，1992年确定建设社会主义市场经济的总方略。为激活地方政府经济建设积极性，扩大企业经营自主权，启动了“财政包干”的财政分权改革。“财政包干”管理体制经历了“划分收支、分级包干”（1980-1984年）、“划分税种、核定收支、分级包干”（1985-1987年）、“多种形式的财政包干”（1988-1993年）等方式的调整。分权是“财政包干”改革的重要特征。经过改革，地方政府财政收入逐年上升，社会发展速度加快。但是，这也导致中央政府财政收入的比重不断下滑，从1986年的36.7%下降到1993年的22%。中央财力不足约束了中央政府的宏观调控能力，地域间的贫富差距也因这一制度不断强化。

（三）“分税制”阶段

1994年至今我国实行的是“分税制”财政管理体制。为提高中央政府宏观调控能力，适应建设市场经济的客观要求，以及进一步理顺中央与地方的财政分配关系，1994年我国实行“分税制”财政体制改革。将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以税种属性与共享税分配规则确定税收归属层级；建立国税、地税两套税收征管机构；划分了中央财政与地方财政的支出边界；确定了中央财政对地方财政税收返还规则。其中2002年进行了企业所得税收入划分调整；2012年开始，为优化税制结构、降低中小企业税负，进行“增值税扩围”（“营改增”）改革，将原适用营业税的税目改为适用增值税征收。“分税制”改革，调动了各级政府理财的积极性，为我国经济社会发展提供了有力的财政保障。但是，分税制发展至今，仍然呈现出众多问题，如城乡收入分配差距依然呈扩大趋势、地方政府财政收支压力较大、政府债务加速增长等。

三个阶段的财政改革在缓解当时政府财政压力、回应社会呼吁、促进经济发展等方面都发挥了重要作用。但仍可以看出，不论“统收统支”的财政管理体制，抑或“分税制”的财政管理体制，都具有明显的时代经济属性烙印，如“统收统支”具有明显的计划经济色彩，“财政包干”与“分税制”具有探索、模仿的痕迹；三次改革的措施或多或少存在问题，如早期增值税与营业税之间征税对象界定不清；改革对经济发展的响应较慢，只有到问题倒逼至不得不改的地步才进行改革。

现代财政制度兼具科学性和合理性，不仅能破解当下财政面临的困境，也能为经济社会发展提供动力。早在20世纪90年代，美国、英国、加拿大等多个国家已经开始探索建立现代财政制度。当前，我国经济社会发展稳定，市场经济建设逐渐成熟，信息快速流动带来丰富的国际财政改革经验。时代背景提供了建立现代财政制度的环境氛围，国家治理改革也明确提出深化财税体制改革的要求。经济、政治、时代环境等种种指针均指向现代财政制度。

二、现代财政制度的特征

所谓“现代财政制度”，目前理论界并没有严格的定义。中共十八届三中全会提出，现代财政制度是“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。建立现代财政制度的路径为“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。本文认为，现代财政制度是国家治理的重要手段，战略高度、作用有效性、制度科学性、大众认可度等均优于以往的财政制度。具体来说，现代财政制度应该具有法治性，公平性，民主、透明，收入可持续四个主要特征。

（一）法治性

法治是现代财政制度建设的核心。现代市场经济与国家治理有序运行均以法治作为重要保障。财政作为国家公共管理与宏观调控的重要组成部分，纳入法治化轨道是其应有之义。从私人与政府的关系来看，政府从纳税人或缴费人处筹集财政收入，代理微观个体维持国家机器运转，并向社会提供公共产品，私人与政府达成一种委托—代理关系。规范、监督委托方与代理方的行为，防范双方的道德风险与逆向选择，必须依靠严格、科学的法律制度。同时，从财政收入到财政支出的过程涉及纳税人与政府、不同层级政府之间、政府与市场之间等多重关系，只有各个主体依法履行收入与支出责任与义务，才能保证各个关系的和谐稳定。现实中，政府在征收环节处于强势地位，在支出环节又具有绝对信息优势，如果缺乏财政法治约束，乱摊派、利益寻租等就会导致财政制度的混乱甚至国家动乱。因此，财政法治化建设应该重点约束政府行为。我国是社会主义法治国家，经过多年的宣教，法治精神与法治意识已经深入民心，社会各界对建设法治财政呼声空前高涨。

（二）公平性

公平是现代财政的重要量尺。现代市场资源配置以效率优先，财政分配是位于市场初次分配之后的二次分配，应更关注公平。在市场分配过程中，依靠价格指导机制，资源快速进行配置并进行财富分割。但是，由于资源禀赋差异、政策特殊导向不同，资源贫乏的个体或区域天然缺乏竞争优势，如果仅靠市场分配机制，贫穷的个体或区域将不断强化其贫困境地，最终导致穷人暴力抢夺富人财富的结局。财政作为二次分配机制，通过转移支付、财政补贴、税式支出等方式能发挥缩小贫富差距的功能，实现社会公平发展。目前，国际上的发达国家无一不是福利型国家，而这些国家的财政分配制度无一不将公平性原则奉为圭臬。公平收入分配、共享国家福利不仅使这些国家的公民享有较高的幸福感和国家荣誉感，也使这些国家成为全球顶级人才洼地，最终反复强化这些国家的科技创新、国民文明领先地位。

改革开放以来，我国以“效率优先、兼顾公平”的原则进行经济建设。三十多年来，我国经济增速始终位于世界前列，2010年起我国经济总量位居世界第二，近几年我国产业结构不断优化升级，经济质量不断提升，发展成果举世瞩目。但是，从发展公平上看，我国区域、城乡贫富差距逐步拉大，仇富心理在社会中弥散，由此引致的群体性事件频频爆发。我国是人民当家做主的国家，分享经济发展的成果是人民的权利。建立科学的现代财政转移支付机制是维护社会公平、分享经济发展成果的有效制度途径。

（三）民主、透明

民主、透明标志着现代财政的文明进步。民主是人类社会进步的重要标志，在民主机制下公民有权参与政府公共事务管理，政府决策必须尊重公民意愿。民主决策具有保护公民诉求、避免公共政策失偏、发动普通民众参与社会公共事务积极性等优势。民主是公共财政的本质属性，我国宪法规定“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，这一国体决定了我国特殊的政治体制和选举制度，也决定了我国的财政决策必须遵照民主程序。

透明是建立现代财政监督体系的基础。在一些研究中，财政透明度常常作为衡量国家管理能力与社会文明的重要指标。国际货币基金组织（IMF）的《财政透明制度手册》规定，财政透明意味着“明确的职能和责任范围、全面公开的信息、合理公开的决策程序、真实的财政数据”四个方面。只有公开财政信息，普通公民参与财政监督才有依可循，民主财政建设才不会成为一句口号。同时，透明性原则也倒逼财政部门规范管理，科学设置收支科目，促进政府会计制度改革，遏制官员腐败，并促进政治民主化进程。目前，提高财政透明度、打造透明政府已成为社会主流，大多数发达国家和不少发展中国家都已公开了财政信息。

（四）收入可持续

收入可持续是现代财政制度科学性的重要表现。随着经济社会发展，政府职能也随之调整。封建社会经济自给自足，政府职能为“御外”和“安内”，财政收入更多的是“靠天吃饭”。自由市场经济时期，在“小政府大市场”思想指导下，政府在市场中只充当“守夜人”角色，财政收入受微观经济影响较大。当前，政府职能已扩展为调控经济运行、维护市场秩序、提供社会保障等方面，政府职能的扩张需要持续增长的财力作为支撑，按照瓦格纳法则的规律，财政收入占GDP的比重会逐步提高。如果因收入约束导致相关政策兑现困难，受棘轮效应影响，社会不安因素就会滋生。今后很长一段时间，我国将处在经济转型、社会变革时期，财政增支要求不断增加，而经济增速放缓、土地财政式微、减轻企业税负等减收因素造成政府背负沉重的收入压力，收支矛盾逐渐凸显。建立现代财政制度，就是要构建科学的税收体制，减少一次性税收所占比重，将税收机制合理嵌入稳定增长的经济循环过程；在支出方面，提高财政资金使用质量，节约财政支出。通过合理安排收支因素，保持财政与经济的可持续发展。

三、我国建立现代财政制度的紧迫性

财政制度安排与国家政治改革、经济建设、生态文明、文化生活等息息相关，不合理、不科学的财政制度将会影响百姓生活和国家发展。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，经济建设进入新常态，国家发展既迎来了历史性的机遇，又面临着前所未有的风险挑战。其中发展不平衡、体制改革滞后社会进步、收入增量萎缩而刚性支出增加等问题，已经开始制约经济社会的发展。这些问题的产生，都与现行财政体制有一定关系。就财政自身而言，随着国内外形势和我国发展阶段的变化，现行财政体制的制度优势正在削弱，财政调控的功能与准度都在下降。

（一）区域收入差距逐渐扩大

近年来，我国东部与中部、西部的收入差距越来越大。从经济总量看，东部地区GDP占全国的比重不断提高，从1994年的51.12%提高到了2014年的55.78%，中、西部地区GDP占全国比重分别由1994年的30.67%和18.21%下降为2014年的28.62%和15.6%；从人均GDP看，1994年东部地区人均GDP比中部高34%，比西部高53%；2014年东部地区人均GDP比中部高37.81%，比西部高57.56%。

我国城乡居民收入差距自二十世纪九十年代以来呈现出不断扩大的趋势。1994年，我国农村居民家庭人均可支配收入为1577.4元，①单位为人民币，下文涉及金额的单位均为此。城镇居民家庭人均可支配收入为4282.95元，城乡居民家庭人均可支配收入差距2705.55元，城乡居民人均可支配收入比为2.72；2014年，农村居民家庭人均可支配收入为9892元，比1994年增长527.11%，镇镇居民家庭人均可支配收入为29000元，比1994年提高577.1%，城乡居民家庭人均可支配收入差距19108元，比1994年扩大606.52%，城乡居民人均可支配收入比扩大为2.93。此外，由于东部地区城市化水平普遍高于中部与西部，因此我国区域差距扩大和城乡差距扩大还具有相互交错的特点。②1994年数据来源于《2012年中国统计年鉴》，2014年数据来源于国家统计局网站。

除区域发展不平衡与城乡居民收入差距持续扩大外，我国还存在行业间、企业内部工资收入差距过大的情况。2013年农林牧渔业平均工资在全行业最低，为17616元，金融业人均工资为70146元，两个行业收入差距为52530元；2010年上市公司高管年薪平均值为66.8万元，是当年全国平均工资的18倍。③《中国收入分配差距现状及其影响》，人民网-理论频道，2012年12月13日。

收入差距的拉大使广大民众产生被剥夺感，容易引发各个阶层的信任危机，导致社会行为失范，对社会稳定、经济结构调整、拉动内需等具有不利影响。可以说，目前我国的仇富、仇官、蚁族问题等都与收入差距扩大有关。

（二）财政立法建设推进缓慢

1.税收法治方面。当前我国税收立法存在诸多问题。一是税收法律体系不完整，单行的税收法律文件多，没有税收基本法，一些基本的税收问题缺乏统一规范；二是现行税法立法级次较低，只有税收征管法、个人所得税法、企业所得税法、车船税法四部税法由全国人大及其常委会制定，其余大多是由国务院制定的暂行条例等行政法规；三是立法层次相对较低、权威性较差，容易导致税收政策变化较多、执法随意等问题。立法的缺失必然降低执法的严肃性，如2014年12月份到2015年1月份之间，短短一个多月我国成品油消费税三次上调，在社会上引起了广泛议论。同时，由于税收政策变动频繁，也加大税收征管部门在过渡期的工作难度，自由裁量权伴此产生。

2.预算立法方面。1994年我国颁布了《中华人民共和国预算法》，但是直到20年后，预算法才首次修改。其间社会经济形势、科学技术发生重大改变，旧预算法早已与时代需求不匹配，虽然社会各界也多次呼吁，但预算法的修订日程一拖再拖。2014年经过四次审议，预算法修订案（以下称新预算法）终于通过。尽管如此，新预算法依然存在一些问题，并且从其艰难的颁布过程和反复修订的条款内容，也可透视出民主法治与相关利益群体的艰难博弈。如对税收要素的规定，讨论稿的表述为“明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定”，新预算法的最终表述为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度，只能由法律规定”，最终表述缩小了税收的法定范围。预算法是约束财政行为的重要制度，只有科学合理的预算安排，才能保证税收、财政支出行为不会偏离公共诉求的轨道。

（三）税收制度与经济社会发展要求不匹配

随着科技、经济快速发展以及经济全球化持续深入，新生事物的出现速度快于以往任何时期；同时，随着市场的多元与细分，企业竞争与转型升级的压力越来越大。在此背景下，原有的税收制度越来越不能满足当前经济社会的需要。

1.与产业结构升级的需求不匹配。一方面，我国税收立法权高度集中，大部分税种实行全国统一的征收率、优惠率，而我国各地区发展特点各异、经济发展程度不一，高度集中的税收立法权使得地方政府无法因地制宜地调整相关税率，制定符合本地的税种，无法充分发挥税收在促进地方产业升级中的作用；另一方面，我国税收优惠政策散见于各类单行法规中，碎片化严重，政策间衔接性差，使得税收优惠政策作用低于预期。

2.与扩大内需的战略要求不匹配。一是我国部分税收制度设置不合理，存在重复征税，对民间投资和再投资鼓励不足。如税法规定：企业股东为个人的，企业以未分配利润转增资本，不仅要缴纳企业所得税，还要在此基础上对个人股东征收20%的个人所得税；①《国家税务总局关于股份制企业转增股本和派发红股征免个人所得税的通知》（国税发〔1997〕198号）。个人多处投资取得收益的，收益要合并征税，但盈亏不能相抵。二是现行税收政策存在对投资行为轻税负、对消费行为重税负的倾向，影响我国内需的拉动。

3.与促进科技创新的要求不匹配。目前税收优惠主要针对已有的高新技术企业，或者高新技术已经研发成功的企业，而对孵化期或正处于研发期的高新技术企业优惠力度不足，导致企业偏好直接引进技术，钝化了其自主研发的能力。

（四）预算的科学性、透明性不够

近年来，我国财政预算编制的科学性不断提高，政府预算公开的内容逐渐增多。自2009年起，细化了政府采购预算清单；自2010年起，开始公开中央政府本级财政收入和预算支出的12张表；自2011年起，中央开始公开“三公”消费；2015年实行的新预算法也对政府预算公开的内容、责任单位、公布时间做了具体规定。尽管如此，我国预算制度仍然存在一些问题。

1.口径不一。如某市2011年编制年初预算时，将140亿元的土地出让成本支出列入年初财政的政府性基金预算，由发改委统一编报。但年底决算时，将该支出项目列为市房管局支出项目，导致当年预算、决算存在140亿元差额。还有些支出项目由于界定不清，同一事项在相邻两年间归属不同科目。

2.晦涩难懂。我国财政预算晦涩难懂的问题多年前就已被提出，但依然没有走出“年年提，年年懵”的怪圈。一方面，政府预算报告量大，地级市的预算表一般有一两百页，人大代表很难在短时间内认真审查；另一方面，预算表中涉及许多专业名词，一般民众不易理解。2012年广州曾经出现财政专家看不懂当地预算表的情况。

3.用词不准。如目前预算项目中列出的“司法部门”，法学界狭义的概念包括审判和检察，广义的概念包括公安、检察院、法院、司法局四个部门。由于预算表中没有列出具体的责任部门，依然无法获知费用的具体流向。

4.具体列支不详。很多地方的预算表中含有多个“其他”科目，如“其他安全经费”、“其他公共经费”等，这些科目涉及金额较大，且没有说明具体的列支情况，不免使公众对财政支出的内容有所非议。

5.经费支出的合理性无法判断。预算表中支出金额缺乏说明信息，难以判断支出的合理性。如2012年，某市公共安全经费中武警支出660多亿，公安支出占近40亿，缉私支出近10亿，法院支出约3亿，武警支出占90%以上，法院支出不足0.5%。由于缺乏具体人员编制信息和其他相关信息，公众无法判断该结构的公共安全支出是否合理。

（五）财政绩效评估能力普遍较弱

财政绩效监督是国际财政发展的主流。新预算法第57条补充规定：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。政府职能的广泛性要求财政在多个领域进行支出，如生态补偿、文化建设、教育、国防等。财政资金支出广泛，实践中不仅要注重资金的合规使用，还要重视经济、社会、民生收益，直接、间接收益，长期、短期收益。在国际社会中，绩效评估是衡量财政资金使用效率和财政政策科学性、有效性的通行做法。在绩效评估中，通过构建一些指标体系，可以对财政资金的支出效果进行横向和纵向比较，有利于政府及时修正政策在执行中的偏差，有利于与其他国家对比，促进我国财政制度的国际化接轨。目前，财政绩效评估与公开是我国各级财政工作的短板。我国财政监督偏重对财政工作的合规性监督，各级政府预算绩效评估能力较弱，构建的指标不规范、体系不统一，数据缺乏连续性和可对比性。财政绩效评估能力不足不利于实践界和理论界对财政政策进行有效性研究，不利于我国财政民主化和公共财政建设。

（六）僵化的收入结构与刚性支出矛盾显著

2012年以来，随着“土地财政”的逐渐式微，经济增速换挡下降，财政收入增速呈下滑趋势。与此同时，我国公共建设任务依然严峻，老龄化公共服务支出、扶持企业转型升级支出、城镇化建设支出、政府债务还息偿本等刚性支出要求政府财政资金持续高位投入。在我国财政收入与支出结构没有出现实质性变化前，财政收支矛盾带来的财政风险将给各级政府带来前所未有的挑战。

2014年我国一般公共财政收入为140350亿元，比2013年增长8.6%，增速比2012年、2013年分别回落4.3和1.6个百分点，近23年来首次跌破两位数，该增速表明我国财政收入的高增长时代结束，增速正式步入“一位数”时代。2014年中央一般公共财政收入为64490亿元，比上年增长7.1%，一般公共财政支出为151662亿元，比2013年增长10.2%，中央财政收支缺口是87172亿元；地方一般公共财政收入（本级）为75860亿元，地方财政支出为129092亿元，地方财政收支缺口是53232亿元。①数据来源：财政部网站。

土地出让金收入下降是财政收入增速下降的主要原因。土地出让金收入是广义口径政府财政收入的重要组成部分，占全国财政收入的23%、地方财政收入的35%，是各级政府尤其是三四线城市政府实施基础建设投资的重要资金来源。2009年至2013年间，全国财政收入增速为19%，其中土地出让金收入贡献了7个百分点。2012年以来房地产行业的低迷导致财政收入持续增长乏力。与此相对应，民生、教育、国防等关乎国家战略和政治稳定的支出不仅不能减少，更有可能提高。加之财政赤字和债务风险加速积聚，财政收入中长期可持续面临严峻挑战。

四、构建现代财政制度的实现路径

（一）实施财政制度顶层设计，将财政机制科学嵌入经济社会发展各环节

经济系统的联系网络随经济发展不断提升而越加紧密，财政机制只有科学嵌入经济传导机制中的关键环节才能撬动经济系统，发挥财政职能。顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，集中有效资源，高效快捷地实现目标。建立现代财政制度，必须进行顶层设计，以问题为导向，将亟须解决的财政问题和经济问题纳入重点解决范畴，通过整体布局，提高财政解决问题的有效性。现代财政制度的顶层设计必须关注以下重大问题：

一是收集现有财政政策在执行中偏离初衷的轨迹和原因，通过案例的分类剖析，总结相关领域财政制度的风险关注点；梳理国外财政管理的总体框架与制度效果，分析其制度的适用环境与经验教训，为制定现代财政顶层设计提供参考。

二是注重财政制度与其他政策工具的配合使用。多个案例表明，市场经济越深入，对不同部门之间政策的衔接性要求越高。针对某项事件的具体治理效果很难衡量出一个部门的贡献，更多的是多个部门政策的联合绩效。如财政政策与金融政策，两个政策工具在实践中互动性极强，如果政策配合不当，对各自的政策效果都有削弱作用；反之，如果政策配合恰当，则有事半功倍的效果。

三是顶层设计要为制度的灵活性余留空间。我国地域辽阔，各地经济发展程度、依托资源各异；每个地方的人文环境、资源禀赋不同。因此，对一些具体制度的规定，应该考虑地域差异，实行幅度管理，由各地具体分解，避免采用全国一刀切的做法，为制度的灵活性留出空间。

（二）厘清政府与市场边界，理顺中央与地方政府职责

解决财政的支出困境，就要尽可能缩减政府的支出范围，将能由市场提供的，通过机制撬动，交给市场提供。发挥市场在资源配置中的决定性作用，是现阶段厘清政府与市场边界的内在驱动力，其中划分政府间支出范围是有效的做法。政府财政支出应着力在市场失灵领域，克服贫富两极分化，解决环境污染之类的外部性问题，维护国家安全和生态安全，调控全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目安排。这些领域对财政资金要求较高，对个人难以定价，成本回收期长，私人部门存在进入壁垒。在这些领域内政府不仅要持续进行财政投资，还应该发挥强有力的作用。

理顺中央与地方政府职责是提高财政资金使用效率，破解地方政府财权、事权不对称矛盾的必要途径。现阶段，我国中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，权力不清，责任不明，效率低下等问题已经制约着政府职能的发挥。①楼继伟：《明确界定中央地方支出责任》，《人民日报》，2014年12月2日。理顺中央与地方政府职责，建议采取以下办法：第一，列出中央政府和地方政府支出范围清单，对于没有出现在清单的事项，中央与地方协商明确职责，并补充在清单中；第二，需要跨区域提供公共服务的，由中央政府协调组织，提供财政补贴，并制定政府间成本、收益分配规则；第三，建立中央政府转移支付标准体系，配比各区域、各层级政府在标准体系中的权重，并根据具体事项、所在区域、政府层级灵活调整权重系数。

（三）加快财政法治建设，推动财政领域立法

一是严格财政预算约束，加强预算编制管理。逐步推行预算公开评审，实行民主预算决策程序。优化转移支付结构，健全定期评估和退出机制；加强预算执行管理，严格控制和规范预算追加。

二是推进财政预算公开。细化政府预决算公开内容、责任部门和公布时间要求，除涉密部门外，扩大部门预决算公开范围；加大“三公”经费公开力度，建议所有财政拨款的“三公”经费都要公开。

三是加快践行税收法定原则，推动财税领域立法。推动环境税、房地产税等单行税法的立法进程；结合税制改革，公开税收行政法的立法日程表与路线图，有计划地推动税收行政法规上升为法律；逐步制定中央政府与地方政府关系法；加快政府采购法实施条例等其他财政法律法规的立法工作，构建覆盖财税体制、财政收入与支出制度的全方位、多层次的财税法律制度体系。

四是提高财政执法水平和执法质量。依法界定财税部门执法职责，规范行政执法程序和执法裁量权，加大行政执法责任追究力度，执法过程中必须向社会公开执法依据。

（四）逐步完善税收制度，建立央地财力分配规则

每一次财政危机的紧迫形势，总能倒逼出财政管理的重大创新和重大变革。当前财政收入急转直下，为财税改革营造了先声。在收入方面，政府需要尽快摆脱土地财政的发展模式，扩大地方财政和基建项目的资金来源、促进资产证券化、推动环境保护费改税，确保财政收入可持续性增长。

在大一统的财政体制下，全国税收由各地税务局征收并上缴中央国库，由中央财政部门协同各级地方财政部门设计中央、省（自治区、直辖市）和县三级政府的财政资金分配方案。制定各级政府间的财政资金分配方案，建议采用以下办法：第一，确定各级政府的支出职责，并参考目前各项支出额度，初步确定三级政府各自的支出数额和财政资金各占的比例，并在此基础上根据实际情况做出调整；第二，保证实行大一统财政体制改革前各省的既得财力，并以此作为以后财政资金分配的基础，财政资金的调整主要集中在以后年度新增的财力上；第三，为了保证公平，同时提高地方政府的积极性，财政资金的分配指标要与各地的经济发展情况和税收收入联动相关；第四，每年中央财政部门和省级财政机关都要根据各项支出数额的变化和支出职责的调整，对财政资金分配指标做出合理的调整，并报全国人大和省级人大批准后实行。

（五）提高财政资金扶持产业发展的精准度

长期以来，我国财政扶持产业发展采取的都是直接补贴方式，补贴的金额、环节、程序均由政府规定，对财政资金使用的安全性和绩效缺乏评估监督。2015年重庆市政府设立的产业引导股权投资基金在提高财政资金扶持产业发展精准度上效果明显，值得推广。该基金将“政府补贴支持”改为“市场化股权投入”，提高了财政资金按照市场化配置的比例，同时也引导社会资金支持产业发展。①周渝：《重庆首创产业引导基金模式》，《中国证券报》，2014年8月19日。

第一，将财政扶持产业发展的专项资金与其他政府性资金相结合，设立产业引导股权投资基金。公开征集专业化基金管理人，吸引社会资金共同发起设立促进行业发展的专项子基金，以市场化运作方式开展股权投资。

第二，限定引导基金用途范围，不得从事贷款、股票、期货、房地产、企业债券、金融衍生品等投资；选择合作的基金管理人必须在业界具备较好声誉和业绩；只接纳机构投资者和个体大户；基金管理人要有成熟投资技能，能坚持长期投资；要具备良好的退出交易能力，并有良好的投后管理架构。

第三，运行子基金，要求社会资金和政府引导基金同步到位，子基金要定期向引导基金报告投资运营情况，引导基金对子基金绩效评估；子基金投资退出后，要全程监管引导基金，确保各方投资者利益不受损失。

通过设立产业引导股权投资基金，使政府的扶持方式由“行政化补贴”转变为“市场化投资”，为完善企业股本市场化补充机制开辟重要渠道。

（六）鼓励区域间财政合作，提高公共服务质效

区域间财政合作的目的是通过扫除行政壁垒，促进区域内部要素流动，实现财政资金的有效配置，提高公共服务质效，促进区域内经济发展，提高辖区人民的公共福利。区域财政合作机制与传统体制下的地区合作不同，必须建立在成本共担、利益共享的基础之上。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的背景下，区域内各地方政府财政合作是一种能提高整体收益的战略选择。区域政府财政合作机制的建构可以考虑以下做法：

第一，建立跨行政区的制度性组织机构。该组织由各区域指定的具体责任人组成，负责跨区域财政合作事项的协调沟通工作。该机构由各参与地区联合发起，向国家发改委报备，由国家发改委负责对财政合作事项的绩效进行评估。

第二，合作事项由需求区域发起，其他区域响应后，联合向国家发改委提供论证性报告；如果其他区域未响应，由发起区域制定论证性报告，提交给所属省发改委，省发改委论证通过后再向国家发改委报告。

第三，跨区域财政合作事项一般都存在不同程度的正外部性，对其他周边地区发展也会产生积极促进作用，因此建议中央对跨区域财政合作事项给予一定资金支持和政策支持。

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（责任编辑：盛桢）

F812.2

A

2095-1280（2015）06-0083-09

陈金星，男，中南财经政法大学财政税务学院博士研究生。