当前国地税合作中存在的问题及政策建议

◆伦玉君　◆邓巍巍　◆李　珺

当前国地税合作中存在的问题及政策建议

◆伦玉君◆邓巍巍◆李珺

税收征管；国地税合作； 体制改革

《国家税务局 地方税务局合作工作规范（1.0版）》（以下简称《合作规范》）自2015年7月1日开始试行，至今已近半年。在国家税务总局统一部署和指导下，各地国税局、地税局迅速行动，共同建立制度机制，整合资源，促进服务一体化，积极推动征管互助和信息共享，国地税合作规范落实取得了初步成效，得到各方肯定与好评。中央通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出，要充分发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。可见，推进国地税合作既是税务部门转变职能、创新管理、优化服务、依法治税的现实需要，也是深化国税、地税征管体制改革，解决现行征管体制问题的重要抓手和主要内容。深入总结分析当前国地税合作中存在的问题，对于推进《合作规范》落实，打造合作规范升级版，破解发展难题，厚植发展优势，深化国地税征管体制改革，建立规范公平、征管高效的税收制度具有重要意义。

一、当前国地税合作中存在的主要问题

（一）真诚合作意识不强

目前，国地税合作已作为一项常态性工作落实到各省、市、区（县）国地税局，但不同部门、不同层级以及税务人员对推行国地税合作的认识并不统一，表现为省级国地税部门合作意识较强，区县局合作气氛不浓；牵头部门合作意识较强，其他相关部门合作力度不大；地税部门合作愿意较强，国税部门缺乏积极性。究其原因：一是对国地税合作的重要意义认识不到位，认为合作没有必要。二是工作量不平衡，导致心态不一。在国地税合作中，国税部门承担了更多的工作量（如受托代征地税税款等），压力和风险加大，主观上排斥；地税部门则认为营改增后，地税业务已经减少很多，再委托国税部门代征税款，地税业务量将进一步减少，思想上有所顾虑。三是缺乏大局意识。国地税合作涉及多个部门，绝不是某个牵头部门（如征管与科技发展部门）能单独做好的，而其他相关部门则认为此事与本部门关系不大，多一事不如少一事，不愿意主动作为。

（二）相关制度有待完善

国地税合作的很多事项涉及两部门征管流程和工作方式的优化与整合，不仅需要对《国地税合作规范》进行升级和优化，还需要对相关的征管制度进行修改完善。如委托代征税款涉及打印对方征收票据，假如仅是简单地将两家的管理流程相加，会无形中增加纳税人的等待时间，与我们为纳税人减负的初衷相悖，这就需要对现行规章制度进行修订完善；再如，协同办理注销税务登记中涉及清税核查、资料传递、发票以及防伪税控设备的缴销等，实际操作过程比较复杂，需要注销登记管理制度予以保障。

（三）合作重形式轻内容

对于粮食仓储企业而言，存货成本的有效管理能够起到降低成本、提高盈利空间的作用。企业应主动发现存在于自身存货成本管理方面的问题，借助现代化科学技术手段，对企业内外部资源进行整合利用，强化预算、仓储、物流等方面的科学性、有效性、可控性和可靠性，提升企业的存货成本管理水平。

一是内容虚化。有的单位为了合作而合作，对合作项目缺少可行性研究，盲目合作，合作内容虚化、弱化，没有实招、硬招，合作流于形式。少数单位仅将国地税合作定位于联合税法宣传和联合办理税务登记等，只在每年4月税法宣传月时，联合组织上街进行税法一日宣传。二是重点不突出。一些单位合作思路没理清，结合本地实际不够，没有重点选取具体合作事项，而是“眉毛胡子一把抓”，事事都在做，事事都做不到位。三是合作深度不够。受技术手段、机构设置等因素影响，对《合作规范》中的一些合作项目，无法进行深度合作，只能停于表面，实现浅层次合作。如在国地税联合执法方面，由于国税部门和地税部门是两个不同的独立执法主体，执法的侧重点不同，管辖的税种不同，在文书和程序等方面，都存在一定的障碍和资源浪费，形式上的联合难以实现实质意义上的便捷和高效。

（四）技术支撑亟须跟进

国地税合作中的大量事项需要借助信息技术手段的支撑，才能发挥出合作效能和优势，而目前信息技术支撑不到位，客观上制约了合作工作的推进。一是金税三期中有关国地税合作的功能尚需完善。经初步梳理，《合作规范》需要金税三期信息支撑的事项有10余个，目前仅有共享涉税信息、联合税务登记、联合办税服务3项在金税三期中能够实现，其他很多合作事项还没有得到金税三期系统的有效支持。二是缺乏统一的办税服务平台。由于之前国税、地税办税服务平台都是单独建设的，现在要整合成一个完整的、符合国地税共同办税标准的平台，实现统一入口、统一模块和统一办税有难度。三是信息融合度不高。长期以来，由于国税、地税征管软件的独立性和管理体制的差异性，双方征管数据（如发票信息、税源监控数据、稽查查补信息等）无法有效互通互联，纳税人信息不能及时共享，这不利于后续风险管理的数据分析和风险比对，难以较好地实现“以税控税”，削弱了征管合力，合作效能优势得不到充分发挥。四是联合共建12366有困难。部分省国、地税局早已分别委托不同的开发公司建立了各自的12366咨询热线，如果现在要联合共建、统一开发和维护，势必造成资源浪费。

（五）长效合作保障不足

一是制度保障不足。虽然《合作规范》规定了具体的事项，但是具体落实部门和岗责不明确，加之，除了总局的《合作规范》以外，没有其他操作性较强的相关制度文件来保障合作的有序开展，多数事项以临时动议或者有限次数的联席会议来解决。在现实中，合作事项是由不同内设部门来完成的，如征管具体事项在管理分局，稽查事项在稽查部门，纳税服务事项在纳税服务部门等，这些事项如果由任何一个现有的部门牵头，而没有固定的制度指导和规范的程序执行，只能导致执行方式松散化、执行内容碎片化，而得不到有效落实。二是机制保障不足。虽然多数单位制定了合作意见，明确了合作项目，进行了责任分工，但如果没有建立有效的责任监督和绩效考评机制，合作事项落实效果如何，难以衡量。两部门均有各自的工作重点和任务，诸多实际业务要实现真正意义上的合作，仍需要做大量的协调推进工作。三是资源保障不足。国地税机构分设已有20多年，两部门业务既有相同处，更有差异性，精通国地税业务的复合型人才极度缺乏。随着营改增的大力推行，国税部门工作量逐渐增加，基层工作人员数量本已捉襟见肘，再承担国地税合作所要求的具体任务更显得力不从心。此外，在设备投入、软件开发、经费拨付等方面也需要相应的保障。

（六）工作推进不平衡

总体而言，从目前实践看，国地税合作还较为粗放，合作领域和合作事项用力不均，省级部门可以牵头解决的事项合作得较好，具体到与纳税人息息相关的日常征管事项合作不够顺畅。《合作规范》提出的5大类32个事项，得到普遍落实的主要是联合纳税信用评价和联合开展税收分析两项，联合设立登记和变更登记事项也在绝大多数省（市）得到了全面推进。其他多数的合作事项在全国推行的进度不一，尤其是联合开展满意度调查、建立纳税人权益保护组织、协同制定税收风险管理年度合作计划等事项，在许多省（市）还没有实质性进展。即使已经开展的项目，各省之间、省内各地区之间在落实范围、进度、力度、深度和效果上，也存在较大差异。有的单位认识到“早合作，早受益”，行动较迅速，落实较有力。有的单位亦步亦趋，措施跟进不够，主动创新意识不强、办法不多；有的甚至流于形式，将合作停留在表面上。

二、推进国地税深度合作的几点政策建议

要破解国地税合作难题，推进国地税持久深入合作，必须提升站位，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，切实提高对国地税合作工作重要性的认识，才能真诚合作，实现合作共赢。

（一）建立国地税合作长效机制，将合作事项制度化

在《合作规范》的基础上，对于国地税征管过程中较为明确存在合作必要和合作条件的职能事项，在省以下以制度方式明确下来。一是明确省市两级合作办税领导机制，省级领导机制除管理省级层面的合作事项外，统筹协调全省范围内各层级合作事项；市级领导机制起着承上启下的作用，并承担市及以下基层局合作办税事项的管理和协调。二是梳理条件成熟的合作办税事项，特别是区（县）直接面对纳税人的日常征管事项，从减轻纳税人办税负担，降低征纳成本角度出发，以制度的方式明确合作办税内容、合作方式、合作程序、合作负责部门以及问题解决机制，提高基层工作效率。三是建立岗责体系和绩效考评机制。对各层级合作事项进行目标考核，促进和推动合作事项真正落地并规范运行。

（二）加快聚合国地税征管信息系统，关注面向纳税人的基层改革创新

国地税部门间信息沟通不畅是影响两部门合作效果的重要原因，特别是市以下的基层局之间，大量的具体征管业务集中在基层局，而恰恰是基层局之间的信息沟通和数据交换没有规范和畅通的渠道。因为征管信息系统不一样，数据不同步，很多基层局之间的合作靠手工数据传递或者非正式渠道传递，联合办税事项开展不顺利。为此，一是加快金税三期国地税统一上线运行工作，为国地税两个系统数据之间的互联互通提供技术支持，实现纳税人户籍资料、财务报表、行政处罚，外部收集信息等资料的完全共享。二是完善金税三期中有关国地税合作的模块与功能，搭建统一的网上办税服务平台，探索建立国地税共连共用的电子税务局，实现纳税人在同一网络平台、同一入口办理国地税业务；规范国地税数据采集方式、口径和标准，逐步建立总局、省局的两级征管数据应用大集中模式，解决国地税信息系统独立，征管数据互不关联，数据分离等问题，为后期风险管理的有效实施提供数据支持。三是在征管数据互联互通的基础上，建立联合数据分析处理机制。在市及县区级建立通畅、固定、规范的信息交换渠道，提高国地税合作的有效性，降低基层执法风险，发挥征管合力。四是从省级层面共建“12366”服务热线。国地税共同培训12366服务人员，共建纳税服务网站和相关平台，统一服务标准和宣传口径，共建网上纳税人学校，打造统一标识的纳税服务品牌。

（三）结合征管体制改革，规范国地税征管职责和机构设置

国地税基层合作不顺畅的一个重要原因就是部门壁垒，而部门壁垒产生的主要原因在于部门利益。现行征管体制下，国地税职能界定重叠，职责分工交叉，比如企业所得税，两部门都有征管职责，在收入任务的压力下，争抢税源的情况时有发生；再如，“营改增”后，纳税人增值税在国税局缴纳，城建税和教育费附加征管权限则在地税部门，虽部分地区由国税部门代征，但正如前述分析的那样，由于认识和技术等原因，还是会产生管理真空；此外，稽查局受所属省市局领导，如果所在省市局合作意愿不强，则稽查业务合作也会受到很大影响。因此，一是加快理顺中央和地方财政分配关系，厘清国地税征管职能，逐步改变一个税种两家都管的现象，避免因争抢税源造成的资源浪费，堵塞征管漏洞；二是与厘清征管职能配套，充分考虑国地税资源配置，保证业务增减和机构设置、人力资源配备相适应，以增加两个部门征管互助的动力；三是加强省局稽查局的职能，给予稽查部门一定的独立性，从省级层面建立全面稽查合作机制，加强税务稽查合作工作的统一领导，便于统筹安排和联合办案管理，统一执法口径，提高“最后一道防线”的检查效率和质量。

（四）切实强化合作保障，通过顶层设计为合作共建提供人财物支持

国地税分为两个独立的行政执法主体，有着各自不同的人财物的管理。特别是地税部门的人财物管理接受地方政府的领导。随着国地税合作的广度和深度的不断延展，有些合作项目涉及同时调用两个部门的资源。比如共建办税服务厅，共建“12366”纳税服务热线，联合税收宣传和培训、联合执法，以及委托代征事项等，靠基层之力是无法得到很好解决的。为此，一是通过顶层设计规范合作事项设备投入、软件开发、经费拨付程序；二是加强人力资源管理和储备，在编制和职数上向合作项目倾斜，培训和培养精通国地税业务的复合型人才。

（责任编辑：东方源）

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伦玉君，女，第三批全国税务领军人才培养研修班学员，国家税务总局科研所科研组织处副处长；邓巍巍，女，第三批全国税务领军人才培养研修班学员，安徽省国家税务局征管科技处副处长；李珺，女，第三批全国税务领军人才培养研修班学员，安徽省地方税务局直属局副局长。