我国流动人口公租房准入机制研究

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）

当前，我国正处在城镇化提速阶段，流动人口显著增加。《中国流动人口发展报告2013》公布的数据显示，我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中就有一个是流动人口，且仍保持增长态势，这势必会增加城市住房需求。通过查阅分析流动人口住房保障问题相关文献可知，目前对其居住现状及成因的研究较多，而对其申请公共租赁住房情况的研究相对匮乏。对公共租赁住房的总体研究较多，且多集中在公共租赁住房租金定价、多元融资等问题上。对公共租赁住房的准入机制研究较少，专门针对流动人口的公共租赁住房准入机制研究则几乎处于空白。低收入流动人口住房问题的解决，很大程度上依赖公共租赁住房。在现行住房保障体系下，让更多符合条件的流动人口享受公共租赁住房是解决其住房问题的关键。为实现公共租赁住房资源的福利效用最大化，维护住房保障的公平正义价值取向，以流动人口为中心对公共租赁住房准入机制进行考察，并通过理论创新和顶层设计不断完善针对流动人口的准入机制，将更多真正需要帮助的流动人口纳入其中，逐步实现应保尽保，具有重要现实意义。

一、完善流动人口准入机制的重要性

（一）有利于稳步推进城镇化进程，实现社会和谐稳定

当前，我国正处在城镇化提速阶段，越来越多的流动人口涌入城市。他们在城市生活和工作，成为推进城镇化建设的重要力量。相对于具有城市户籍的常驻人口而言，流动人口的住房可获得性较弱，住房条件和居住环境等方面远不及前者。在城市房价高企和经济收入偏低的双重压力之下，他们大多数买不起或租不起商品房，与此同时又因为户籍制度限制被排除在廉租房、经济适用房、限价房体系之外。他们解决住房的渠道单一，在申请保障性住房方面只能寄希望于公共租赁住房。当前大多数流动人口的住房现状不容乐观。通过健全针对流动人口的准入机制，制定科学合理的资格审查衡量标准，将更多符合条件的城市流动人口纳入住房保障体系，逐步实现应保尽保，是解决流动人口住房困难的有效途径，有利于稳步推进城镇化进程，实现社会和谐稳定。

（二）有利于实现住房公平正义

公共租赁房建设实施以来，始终以公平正义为其价值取向，旨在解决城市中无房或住房面积不足的中低收入家庭的住房问题，实现应保尽保。在解决具有户籍的城市人口住房问题方面，公共租赁住房与廉租房、经济适用房相结合发挥了重要作用。但作为流动人口唯一可以申请的保障性住房形式，公共租赁住房在解决流动人口住房困难问题上的作用有待于进一步增强。与流动人口为城市建设和城镇化进程的稳步推进做出的巨大贡献相比，“无房可居”或“居无定所”显然有失公允，不符合公平正义的价值取向。因此，通过理论研究和顶层设计，建立健全公共租赁住房准入机制，将更多符合条件的流动人口纳入保障范围，逐步实现保障性住房建设“居者有其屋”的目标，进而推动其社会融合，实现改革开放成果的共享，有利于实现公平正义。

（三）有利于化解流动人口住房保障供需矛盾

随着城镇化快速推进，越来越多的流动人口涌入城市。对其中大部分人而言，住房问题是他们面临的首要问题。由于他们工作不稳定，短时间内无力购买或租住商品房，对公共租赁住房的需求日益增加。然而，在公共租赁住房配租方面，城市居民在申请配租住房时仍具有绝对优势，可供流动人口申请的公共租赁住房数量不多，这使流动人口在申请公共租赁房方面面临巨大压力，不利于其居住条件的改善。完善现行针对流动人口的公共租赁住房准入机制，将更多符合条件的流动人口纳入其中，改善其住房条件和生活水平，让他们同享城市经济发展的成果，是化解流动人口住房保障供需矛盾的有效途径。

（四）有利于实现住房福利效用最大化

为应对日益增长的保障性住房需求，“十二五”期间，中央将新建的3600万套保障性住房的主体部分明确为公共租赁住房。（1）截至2013年，保障房建设和棚户区改造已开工2500万套，基本建成1500万套，其中以公共租赁房为主体部分。（2）随着公共租赁住房大规模建成，如何公平、合理地分配住房资源，将成为持续推进我国住房保障事业发展的重要课题，它不仅制约着保障性住房资源的利用效率，而且影响着住房保障政策公平正义目标的实现，具有不可替代的社会福利效用。因此，兼顾所有保障对象的住房需求，尤其是当前保障力度相对不足的城市流动人口的住房需求，不断建立健全针对流动人口的公共租赁住房准入机制，将存量有限的住房资源分配给最需要的申请人，是实现公共租赁住房福利效用最大化的重要保障。

二、现行流动人口公共租赁住房准入机制存在的问题

当前流动人口的住房问题日益突出，成为社会热点和难点问题。为解决低收入流动人口的住房困难，各地政府在中央的号召下纷纷出台了针对流动人口的公共租赁住房准入规定，从申请条件、审核程序、轮候制度、法律责任等方面做了详细规定。虽然各地的具体规定有差异，但综合来讲，都表现为以下几方面：一是都对收入水平作了一定限制，都要求具有稳定的收入，且符合城市低收入申请者的收入标准；二是都要求有一定的工作年限，且持有居住证或暂住证等有效证件；三是都要求流动人口与用人单位签订劳动合同，且缴纳一定年限社会保险金等；四是在审核程序上大都实行“三级审核、两次公示”制度；五是对骗租行为的惩罚力度偏弱，一般沿用国家的规定，对骗租者处以1000元以下罚款并取消其获租资格。当前针对流动人口的公共租赁住房准入机制在对流动人口审核中发挥了一定作用，但也存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）针对流动人口的配租数额不足

一方面，政府在确定流动人口的配租数额方面困难重重。我国正处于城镇化提速阶段，越来越多的流动人口涌入城市，而且将持续增加。在此过程中，必然会增加流动人口流入城市的住房保障需求。由于流动人口流动性较大，其住房需求难以准确把握。因此，政府难以确定相应配租数额。另一方面，在公共租赁住房配租方面，城市居民在申请配租住房时仍具有绝对性优势，可供流动人口申请的公共租赁住房数量不足，其住房保障需求难以得到满足。以公共租赁住房发展较其他城市更为成熟的北京为例，自2011年就开始允许流动人口申请公共租赁房，但向流动人口提供的比例较低。2013年1月25日，北京开启最大规模的一次公共租赁住房配租，并首次向流动人口公开配租。此次配租共提供公共租赁住房3336套，其中仅118套专门面向流动人口，（3）仅占总数3.53%，远远满足不了流动人口住房需求。低收入流动人口要想通过公共租赁住房解决住房问题仍困难重重。

（二）申请门槛过高，保障范围狭小

通过对各城市设置的申请公共租赁住房准入门槛的考察可知，流动人口准入门槛比拥有本市户籍的城市人口要高得多。不仅要满足适用于城市居民的收入标准和住房面积条件，而且还要有稳定收入、一定工作年限、能提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或参加社会保险证明等多重条件限制。这就把可申请公共租赁住房的流动人口限制在一个很小范围，覆盖面狭窄，保障水平低。很多低收入流动人口因进城时间较短，尚未获得稳定收入，因不符合“有一定的工作年限、能够提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或参加社会保险证明”等相关规定，不具有申请公共租赁住房的资格而被排除在外，他们的住房问题难以得到解决，背离了公共租赁住房制度设计的初衷，未能实现应保尽保。

（三）信息不对称，审核结果准确性低

在针对流动人口的公共租赁准入审核过程中，各地政府的初衷是确保审核结果的准确性，将数量有限的公共租赁住房配给最需要保障的申请人。但由于流动人口具有流动性强、就业形式灵活、隐形收入来源多、个人及其家庭收入的透明度较小等特点，政府在对其进行资格审核时存在严重的信息不对称，审核结果的准确性难以保证，难以预防骗租行为。从现有情况看，各地公租房审核规章、办法已初步成形，但在执行过程中普遍存在执行不力的问题。多数城市通过基层工作人员走访、抽查等传统的家计调查审核申请人真实情况，区、市级住房保障部门根据他们的审核材料再进行审核。由于缺乏强有力实施机制，一部分行政人员在执行制度时选择性地、程度或轻或重地执行，削弱了审核机制实施的效力，容易产生寻租及搭便车问题，导致审核结果的准确性难以保证，公共租赁住房难以真正配租给最需要保障的申请者。

（四）针对流动人口的准入审核成本高

一方面，流入地政府在审核过程中要负担高额审核行政成本。目前，针对流动人口的审核程序较为繁杂，且存在信息不对称，为保障审核结果的准确性，必然要耗费巨大的人力、物力和财力。在现行体制下，审核所需的成本筹集渠道较为单一，这部分费用一般由当地政府承担，供款压力大。各地政府均面临着审核成本资金筹集问题，面临着如何以充足的人力、物力及财力来消除信息不对称，减少审核时间，提高审核的效率，从而保障审核结果的准确性和公平性的困境。另一方面，流动人口的申请成本高、压力大。目前，我国各城市大都要求申请公共租赁住房的城市流动人口提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或参加社会保险证明以及家庭收入证明等各项材料，其中某些材料的收集耗时较长，有的甚至需要往返于户籍所在地和流入地城市之间。这会给迁移路程较远的流动人口造成较高交通成本，增加低收入流动人口的负担。此外，审核过程的高门槛、低效率等，导致从申请到成功入住需要漫长等待时间。在这段等待时间里，难以依靠住房保障的力量，其住房问题仍需靠自身力量去解决。在这种情况下，一部分符合条件的流动人口因负担不起申请过程中高额的时间和金钱成本而自动放弃机会，转而选择租住在棚户区或低租金的危房中，住房面积狭小、环境恶劣、缺乏必要的基础生活设施。

（五）流动人口户籍所在地和流入地政府工作衔接问题突出

在针对流动人口的公共租赁住房准入审核过程中，流入地政府还面临着如何实现与其户籍所在地政府有效衔接的问题。当前情况下，各地政府尚未建立与流动人口户籍所在地的良性互动衔接机制。在流动人口住房保障上，两地政府的责任划分不够明确。在针对流动人口的公共租赁住房的准入审核上，难以实现两地政府的信息共享。流入地政府需要获知的流动人口家庭资产情况、户籍所在地现有住房情况等重要信息只能以流动人口个人提交的材料为参考，其准确性难以保证。此外，针对流动人口的审核往往需要往返于两地之间，这就使审核过程耗时长，造成不必要行政成本和浪费。

三、流动人口公共租赁住房准入机制问题成因分析

（一）流动人口的收入和资产监控难实施

目前，对流动人口收入和资产监控难度大，是造成审核过程中信息不对称的主要原因。首先，我国公共租赁住房准入机制尚不健全，缺少一套科学可行的标准来准确衡量流动人口的准入资格。一般情况下，大多数地区以家庭工资收入状况作为衡量标准。但流动人口具有流动性强、就业形式灵活、隐形收入来源多、个人及其家庭收入的透明度较小等特点。在审核过程中，如果只通过简单的调查以及居民个人的工资收入记录对申请家庭的经济收入进行核定，就难以保证审核结果的真实性；其次，我国尚未建立个人收入申报制度和健全的社会诚信系统，各地政府合作力度不足，劳动保障、民政、房屋管理、银行、公安等各部门之间尚未建立信息共享平台。由于信息不对称，管理部门难以准确掌握申请家庭成员的就业、经济收入、银行存款、工商注册、完税登记、房产及车辆登记等情况，对申请家庭的经济收入、资产、财产和住房状况等情况的审查和监控缺乏科学性和完整性。此外，我国尚未建立针对流动人口的收入资产动态监控机制。随着我国经济的快速发展和就业形式的日益多样化，流动人口的收入也相应增加，有的已经超过申请公租房的收入标准却仍然享受着价格低廉的公租房，而部分真正符合条件的流动人口的申请时间被延长或申请机会被挤占。

（二）流动人口户籍所在地和流入地政府及相关部门间合作力度不足

与具有本市户籍的申请者相比，流动人口具有流动性强、就业形式灵活、隐形收入来源多、个人及其家庭收入的透明度较小等特点。要增强审核结果的准确性和真实性，必然会涉及更多信息且审核程序更复杂。当前，我国尚未建立各地区政府间、各部门间的信息共享机制，流动人口户籍所在地和流入地政府及相关部门间合作力度不足，难以实现信息的跨区域、跨部门共享。这增加了审核难度，降低了审核效率，延长了审核时间，一定程度上造成了行政资本浪费，导致审核执行成本高，增加了当地政府和流动人口的负担。一方面，政府要花费更多人力、物力和财力来组织和开展审核程序，以确保审核的顺利推进；另一方面，申请公共租赁住房的流动人口要提供相关材料，必须往返于其户籍所在地和现工作所在城市，这将会产生大量交通和时间成本。

（三）审核公示的监督作用发挥受限

目前，我国各地方政府大都采用“两级公示”制度。以北京为例，其具体规定为：初次公示初审在街道办事处或乡镇政府进行，人户分离家庭在户口所在地和实际居住地同时进行公示，并将符合条件的申请家庭报区县住房保障管理部门；二级公示在区县住房保障管理部门进行，将申请家庭的情况进行公示，无异议的，报市建委备案。表面看来，“两级公示”制度可行性较高。但在实际操作过程中，由于针对流动人口申请公共租赁房的监督机制尚未建立，宣传力度较小，其他社会成员对公示结果的关注度不高，难以充分实现社会组织、流动人口流出地基层组织以及邻里等社会力量在公示过程中对流动人口的监督，导致公示制度未能发挥其应有的监督作用，难以及时发现和制止骗租行为。

（四）流入地政府在制度执行理念上存在偏差

流动人口流动性大的特点，使得他们可能辗转于全国各个城市之间，其工作的稳定性较低，对当前工作城市的归属感难以预测。基于这种认知，流入地城市的常住居民和政府可能在公共租赁住房执行理念上产生一定程度的偏差而对流动人口区别对待。这就会导致在公共租赁住房资源的分配上过多向拥有本市户籍的中低收入群体倾斜，而可供分配给流动人口的房源极为有限。一部分无住房或住房条件恶劣亟需获得住房保障且符合相关申请条件的流动人口，因可供申请的房源数量过少而迟迟无法获租，难以实现应保尽保，故而产生上述问题。

四、完善流动人口公共租赁住房准入机制的对策

要做好流动人口公共租赁住房准入审核工作，不仅要完善资格审查制度，而且要建立健全相关配套机制，从而全方位完善准入机制，确保流动人口准入工作的准确性和高效性。

（一）制定科学可行的资格审核标准

在我国城镇化加速推进、流动人口大量涌入城市的背景下，确定科学合理的保障水平是至关重要的。只有划定合理的保障水平，才能保障城市化进程稳步推进。因此，应在深入考查本地区经济发展水平和城镇化发展进程的基础上，明确流动人口的真实住房需求，合理划定保障范围，建立科学可行的申请资格审核机制。首先，要改变原有准入衡量标准单一的状况，对流动人口申请进入公共租赁住房的审核应包括家庭的收入状况、社会保险交费情况、现有住房条件、工作状况及家庭状况等项目，增加审核结果的科学性和准确性。其次，在准入条件设计中，应结合本地经济发展状况，适当放宽准入条件。对于公租房的租金，应考虑到不同承租群体家庭收入水平的差异性。结合准许指标，增加分级保障层次，将最低月收入分设为几个档次，实行租金分级定价，保证公租房资源的有效配置。此外，要建立租金动态调整机制，定期对租金标准进行研究和调整；建立租金价格听证制度，广泛听取各方面的意见和建议，确保定价合理、过程公开透明，从而动态调整租金水平，确定新一轮的配租。

（二）创建专门面向流动人口的动态配租机制

为解决公共租赁住房准入机制中存在的流动人口住房保障需求和供给矛盾突出、保障水平偏低等问题，应在进行系统全面的实地调研，并明确申请公共租赁住房的流动人口的真实住房保障需求的基础上，创建一套专门面向流动人口的动态配租机制。在每次公共租赁住房的配租中，留出专供流动人口的申请名额，并根据流动人口数量和住房需求的变化而进行动态调整。此外，对符合条件的流动人口进行对比，对收入过低、没有购买或租赁能力的流动人口，应设立重点保障对象数据库并将他们纳入其中，优先给予保障。鉴于公租房房源存量有限的实际情况，对通过适当住房现金补贴可自行解决住房问题的住房困难流动人口，可按月向其发放相应补贴并对其收入状况进行动态监控。一旦其有能力自行解决住房问题，则立即停止补贴。在公共租赁住房供应过程中，要始终按照住房保障需求的迫切程度向流动人口配租，从而确保每一个名额最终落到最迫切需要保障的申请者手中。

（三）探索政府、部门间信息共享的良性互动衔接机制

以整体性治理理论为指导，加强流动人口流出地和流入地各政府和各部门的合作力度，探索出一套良性互动的协同衔接机制，实现两地政府间的资源共享。同时，可参照上海市成功经验，建立一个基于住房、社保、银行、房产、工商、税务等各部门信息共享、职责明确的信息共享联动机制，搜集居民房产登记、现金存款、社保缴纳记录、金融账户等信息，以这些信息数据为基础建立起个人信息账户，并实时更新，以此来改善审核过程中住房保障部门的信息不对称问题。此外，要明确划分各部门的职责范围，做到权责明确，各部门各司其职且行动一致、相互配合，准确把握流动人口的经济收入、住房等各方面基本情况，实现信息资源共享，克服当前普遍存在的信息不对称难题，确保审核工作的准确性和高效性。

（四）完善并创新监督问责机制

为准确把握和监控流动人口申请者的个人收入状况，防止不符合条件的申请人占有有限的公共租赁住房资源，节约审核过程的行政成本，应完善并创新监督和问责机制。首先，应尽快建立健全个人财产申报和金融诚信监督机制，鼓励流动人口由被动监测转变为主动诚信申报个人财产和房屋状况。应设立个人诚信档案，承租者在申请公共租赁住房时应签订个人诚信责任书和个人资产调查授权书，为所提交材料的真实性负责并承担相应违法责任。其次，应依据即将出台的《城镇住房保障条例》，严格规定保障对象、保障标准和保障水平，并对骗租者、徇私舞弊者处以重罚。此外，还应该加强对公共租赁住房的内外部监督联动机制。在内部监督方面，上级部门要严格按程序进行全程动态监控。发现违规行为、违规现象要及时制止、纠正；并贯彻好问责制，针对行政人员的违规行为，应依法进行行政处罚。各部门在分析、核实申请人信息时，应加强各独立部门间的监督，并将审核结果公布于部门信息网站，便于其他部门监督。［1］在外部监督方面，要将公共租赁房的审核过程、结果等信息及时全程公布于众。同时，也应通过网站、媒体等媒介宣传政策，让民众参与、熟知公租房申请、审核与公示的合法程序和标准，并能以此为依据做出是否违规的有效判断，提高民众的监督意识。此外，应充分发挥流动人口流出地基层组织、邻里以及其他社会组织的监督作用，设立举报电话，加强对流动人口的监督。对于违规现象、违规行为一经核实，要依照相关法律和规定做出相应处罚。

（五）建立行之有效的激励机制

上文已提及在针对流动人口进入公共租赁住房的准入审核方面，有的地方政府在执行理念上存在偏差，因此导致针对流动人口的公共租赁住房配额严重不足，且存在申请门槛高等问题。这与流动人口对城市所做的贡献相比显然有失公允。因此，应建立行之有效的激励机制，鼓励各地政府增加对流动人口的保障力度，根据流动人口的真实住房需求确定公共租赁住房配额，并进行动态调整，逐步实现应保尽保。可以把流动人口住房保障作为衡量当地政府绩效的一项指标，激励其切实解决流动人口的住房难题。此外，可对全国范围内对流动人口住房保障解决较好的地区进行补贴或相应税收减免，激励各地政府努力做好流动人口的住房保障工作。

注释：

（1）根据我国住房保障的相关规定，目前只有公共租赁住房将城市流动人口纳入到住房保障体系之中。

（2）引自2014年3月19日，住房和城乡建设部总经济师冯俊在国新办发布会上公布的数据。遗憾地是笔者无法查到全国公共租赁住房的竣工数，但按照“十二五”的相关计划，公租房应是完工的主体部分，因而公租房的供给将呈现“井喷”状态是无疑的。

（3）数据来源于北京市建设投资中心网站上的信息公示数据。

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