地方政府融资平台公司风险防控研究

（济南市国有资产投资有限公司，济南 250101）

风险防控是每个企业运营中不可缺少的重要一环。对于肩负助推国有经济改革发展的地方政府融资平台公司来说，风险防控更是日常管理的重中之重。所谓地方政府融资平台公司，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号）所明确的概念，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。笔者试结合地方政府融资平台公司日常业务发展及内部管理实际，分析其面临的风险问题及防控建设。

一、地方政府融资平台公司面临的风险

任何经济主体在发生经济业务时都会产生风险。地方政府融资平台公司因其与地方政府唇齿相依的紧密联系，其风险更不容乐观。简述之有以下几类情形。

（一）外部业务发展风险

地方政府融资平台公司的重要职能之一就是通过一系列投融资手段，实现国有资本保值增值。在此过程中，所面临的风险各不相同。

1.政策调整带来的风险。地方政府融资平台公司作为政府意图的执行人，其投融资方向带有明显的政策导向性。这件事本身其实没问题，毕竟很多投资本身回报率低、回报周期长，普通社会资本是不愿投入的，这时候就需要地方政府融资平台公司去完成这些项目投资建设。但是，同时也要看到其间带来的经济风险。有时因为政策调整而被迫停止已经开展的投资活动，投资得不到回报，资金被占压。有时，政策调整可能影响融资平台公司的业务重心，原本重要的业务变不重要而被搁置，原本边缘化的业务成为重点工作，但是业务调整时的营收能力减弱，也会产生新的经济风险，国有资产增值得不到有效保证。

2.经营不善带来的呆坏账风险。地方政府融资平台公司的职能定位可以简单概括为 “两条腿走路”：一是促进传统优势企业转型升级；二是为困难企业解决融资难题。但在实际工作中，传统优势企业当下良好的发展势头使它可以较为轻松地从银行拿到贷款，解决融资难题，进而可以自行开展转型升级等工作，对融资平台公司本身依赖性不高。而已成为夕阳行业的相当一部分困难企业，因经营不善要么拿不到银行贷款，要么拿到银行贷款也无法及时还本付息，融资平台公司便成为这些企业“拆东墙补西墙”的首要选择。由于政府政策导向和社会稳定等因素的影响，融资平台公司只能选择一次次借款给这些企业。综上，地方政府融资平台公司实际经营过程中出现的“厚‘劣’薄‘优’”倾向，使得国有资产无法投入到优势资产中，只能积聚在流通不利的环节，无法产生相等的价值，不仅使资本无法增量，还增大了发生呆账、坏账可能性。

3.同行竞争带来的风险。地方事务纷繁复杂，一般地方都会成立数个地方政府融资平台公司来管理不同领域的国有资产运作。尽管设立初衷各不相同，但细论起来各平台公司总有职能重叠之处。职能重叠意味着竞争，毕竟市场蛋糕就那么一块，你切走了他就没了。由此便产生了竞争问题。同行竞争带来的经济风险毋庸置疑。有同行竞争对手，企业就要付出更多的时间、精力、劳动去争取业务和客户，相关费用提高自是必然，利润减少也是必然。但问题是企业花了时间和精力，不一定会有收益，不一定能赢得业务，因此部分企业就会通过商业贿赂行为、诋毁商誉行为等不良手段，来多抢市场份额、赢得市场业绩。可以说，不良竞争不仅会引发经济效益问题，更是会给整个行业发展带来不良影响。

（二）内部风控不到位风险

除面临不可控的客观外部风险外，地方政府融资平台公司还有内部风控不到位带来的风险问题。

1.风控建设认识不到位风险。近几十年来，国际金融市场动荡加剧，为减少利益损失，人们开始重视风控体系的建立与完善。可以说，风控建设还是一门新兴学科，其学科框架还有很大完善空间，其与社会经济活动有机融合还有很长一段路要走。因此，企业对风控建设的认识还停留在表面，无法深刻把握其内在本质。作为地方政府融资平台公司，掌管大额国有资本运作，应该建立起完善的风险防控体系。但实际上，风控体系建设仍然停留在“照本宣科”阶段，无法真正与公司业务发展实际相联系，无法充分发挥风控本身的积极作用。

2.风控体制落实不到位风险。所谓风险防控体制，只是一系列规范公司内部管理以防范风险的规章制度。而风控法治则是指公司各项风控措施已落实到位，能够为公司业务运营保驾护航。可以说风控体制跟风控法治是两个概念：风控体制的建立只是意味着公司有风控手段了，只是实现了“法制”；但若实际操作不按风控程序办理，那么有了“法制”也实现不了“法治”，这才是要引起重视的。风控体制落实不到位，具体体现在以下几点。一是事前风险防范不到位。有些企业为加快项目进度或为办理已由上级部门批准的项目，风险控制程序经常有“走过场”之嫌，没有真正做好项目调研，无法真正发挥风控手段的监督制约作用。二是事中风险控制不到位。管理不到位、风险评测不及时等问题广泛存在，且由于事前风险防范常常“走过场”，投资项目本身安全性就已得不到保证，事中控制不到位在所难免。三是事后风险补救机制不到位。事前防范和事中控制不到位使得风险造成损失可能性加大，而追偿机制不够健全，又缺乏有效的应对措施，风险自然会进一步扩大。

3.员工风控能力不到位风险。风控体系从建立到实施，需要专业技术人才的参与，毕竟风险回避、损失控制等风控手段属于专业技术领域，不具备上述知识技能的员工无法胜任工作。但在企业实际运行中，真正负责实施风控体系的可能是财务人员、纪检监察人员，而非具备专业风控素质的技术人员，这就为企业风控建设不到位埋下隐患。当然，如果企业重视风控建设，采取“干中学、学中干”的办法来培养风控人才，提升公司风控水平也是可以的。但在实际工作中，员工风控素质的提升培养工作不可避免总会面临如下问题：培训针对性不强，偏重于普遍性风控知识普及，无法结合企业发展建设实际为实际风控工作建设带来指导性意见；培训人员不自觉会以自身已具备的财会、法律法规等知识背景去吸收理解风控知识，无法真正学习认识到风控建设的精髓，导致风控培训仅成为“走过场”的形式；风控知识的专业化使得无法在企业内部做到全员普及，无法形成“全员防控风险”的良好氛围。

二、地方政府融资平台公司风险成因分析

地方政府融资平台公司风险有深刻体制机制根源，是当前及今后相当一段时间内不可避免的问题。

（一）客观经济形势下行压力

当前，国内外经济形势错综复杂，下行压力仍旧较大，社会经济活力减少，无论投资什么项目，投资回报率都不可观，投资者为了规避风险，会将资金放到收益不高但相对安全的地方。地方政府融资平台公司作为政府投融资的助手，必定要根据政府的指示开展业务。为了挽回经济颓势，政府往往加大投资力度刺激经济复苏，融资平台公司无法跟普通投资者一样，出于规避风险的考量，将资金放在银行等相对安全的地方，而是必须投资在一些政府需要的项目上，其自身的投资回报往往容易被忽视，从而产生新的经济风险。同时，不仅是融资平台公司、融资链上的中下游企业会面临巨大的经济形势下行压力，银行等拥有优势资源的企业也会面临同样问题。这些优势企业为了转嫁风险，将会给融资平台公司乃至融资链上的中下游企业制定较为苛刻、可转嫁金融风险的合同条款，这又增加了融资平台公司的经济风险。

（二）国资委对地方政府融资平台公司的精细化管理是柄“双刃剑”

“按照中共中央和国务院的有关决定，国资委的工作主要集中在两个方面：一是‘调’，即进一步推进国有经济的布局调整，实现国家从一般竞争性领域有序退出；二是‘管’，即在国家尚未退出的公司中管理国家股权，行使股东权利。”［1］但在实际过程中，国资委工作重心却逐渐向“管理”方面倾斜。一则，这有其深刻的时代背景烙印。近百余年来，可量化的西方管理学大行其道，“无法量化，就无法管理”成为大家的基本管理认知，渗透进社会管理体系的方方面面，国资委对国企事务的管理自然不可避免地受到这种时代趋势的深刻影响。大家普遍认为，将管理程式可量化、可分解，是衡量工作进度及业绩的必要工具。在可量化的管理程序中，将管理环节细化再细化成为必然的“惯性”。二则，“调整国有经济布局”涉及方面太多，进展缓慢，工作成效远没有“管理”国企那么显著，作为政府部门亦要讲求工作成绩。综上原因，国资委在明知自身职能的情况下，还是加大了对国企事务的管理程度。

对国企进行精细化管理并不是坏事。“国有企业作为一种特殊的企业组织形式，是国有经营性资产的主要载体。国有企业因其产权的公共性特征，而难以完全按照私营企业的样式，直接以产权所有者为核心建立相互制衡的公司治理结构。公有产权的所有者虚化，成为国有企业运行和管理的难点。”［2］国资委进行了一系列积极有效的尝试，困扰国企运行多年的难题得到有效解决，国企负责人不再尸位素餐，“内部人控制”趋势得到有效遏制。

但还要看到精细化管理对人的创造性、积极性及主动性所带来的损害。国资委过细过严的管理体系无形中给国企负责人“画地为牢”，抑制住了国企创新发展的强大动力。就地方政府融资平台公司来说，重大战略决策都必须在国资委首肯下进行，一些投资项目往往卡在了上级部门审核这一关，好的投资机会往往在做汇报时就错过了。

（三）融资链中下游企业对地方政府融资平台公司的依赖

随着市场经济的逐步发展，一大批不适应现代企业竞争发展的国字号企业纷纷没落。因此，国资委的工作职能之一，就是“调”，即调整国有经济布局，实现国家从一般竞争性领域有序退出。但这不是一朝一夕就能完成的工作，在完成合理布局前，该存在的依然会存在。落后和过剩产能国企并不只是个名词，它代表的是“人”，数十、数百甚至数千上万国企职工。只要有一线存活希望，他们都要坚持经营，为此不惜过着“拆东墙补西墙”的日子。银行利润来自于其存贷中间差额，它本身的工作职能使得它必须“嫌贫爱富”。作为融资链上的中下游企业，本身就不容易拿到贷款，即便能拿到贷款，也不可能因为这笔贷款就能焕发经济活力。因此，客观来看，地方政府融资平台公司对困难国企的援手也许不符合经济发展规律，但在特定历史条件下，却是符合现实实际的。地方政府融资平台公司运作的是国有资产，必须要讲求社会效益，即它不会像普通资本那样执着于资本增值，更多的要考虑实现国家及地方宏观经济目标，所以它不会是唯利是图的。从这个角度说，地方政府融资平台公司面临的投融资风险会比普通经济单位要复杂，追求长期社会效益的过程注定是前途光明、道路曲折的。在这种背景下，地方政府融资平台公司经常为困难企业融资、贷款、注资，自然提高了自身风险级别。

（四）地方政府融资平台公司治理机制运行不畅

近30年来，国企已逐步建立起完善的公司治理机制，但是工作机制却没有进入到良性工作循环中。地方政府融资平台公司亦是如此。虽然建立了“三会一层”，但实际决策操作层却是以统一的领导班子的形式来体现。作为民主集中制的重要体现，领导班子在企业业务发展及内部管理方面的优势显而易见，即拥有高效的决策力及执行力。因为它的内部层级明确、分工明确，“一把手”作为领导班子的“班长”负总责，各副职领导对“一把手”负责，对分管范围内的事务负责。重要事项集体决策后由“一把手”统筹总揽，各副职领导根据各自分工积极推进工作。

但任何事物都具有两面性，统一的领导班子亦有其明显劣势。“‘领导班子成员’具有双重身份，既是国有股东的全权代表，又是国有股东所雇佣的经理人员，结果在这些‘国家授权投资机构’中，就没有形成所有者与经营者之间的制衡关系，而是由这些‘领导班子成员’自己监督自己。”［3］公司治理机制的建立初衷就是为了制衡，平衡股东会、董事会、监事会及经理层的权力，让“三会一层”成为一个运转高效、相互制约的统一整体。但在“自己监督自己”的“统一领导班子”制约下，“制衡”力量明显缺失。在这种情况下，风控程序落实能否到位、投融资项目决策能否科学，就全在领导班子的“一念之间”了。

国企掌舵人一般具有超凡工作能力及水平，最起码要有丰富的工作经验。在经年的经济浪潮中打滚，国企负责人肯定清楚经济风险的危害，肯定清楚自身肩负的种种职责。但是经济风险的存在并不会因他们主观重视而减少，更不会因企业风控程序落实到位而消弭，更遑论在面临与“绩效薪酬”部分挂钩的年度经营业绩考核和任期经营业绩考核双重压力下，他们必须要做出各种违背市场规律的经济决策。这样更带来了新的风险。试问当投融资指标尚未完成的年底，面对找上门来的急需投融资的企业，领导班子是会考虑投融资风险而认真履行风控程序，再在此基础上作出是否投融资的决策，还是考虑到企业及自身业绩考核指标任务而有了要提供投融资的先行认知？答案绝大多数情况下都会是后者。从这个角度讲，地方政府融资平台公司的风险无法减小，势必存在且不容乐观。

三、地方政府融资平台公司风控建设渠道探讨

“天下事有难易乎？为之，则难者亦易矣；不为，则易者亦难矣。”地方政府融资平台公司风险无处不在，且是有其深刻的体制机制及自身根源。在这种情况下，便更有探讨风险防控建设的必要。地方政府融资平台公司应提高认识，多渠道布控防控，为国有资本运营保驾护航。

（一）抢抓机遇，发挥政策优势

前文论述了国资委管理过严给地方政府融资平台公司所带来的一系列桎梏，但必须正面理解国资委这一系列的管理手段。正因为是 “自家的娃”，才会管得严、管得紧。这种严谨管理是非常有好处的，能够让融资平台公司从建立伊始就以规范经营行为开展工作。融资平台公司应充分认识到，只要在法律允许的范围内做到国有资本保值增值，国资委是乐见其成的。《史记·列传·管晏列传》称赞管仲：“其为政也，善因祸而为福，转败而为功。”地方政府融资平台公司应在国资委严肃管理下探寻动态平衡点，最大限度发挥自身主观能动性。国资委是监管国资的，它所有工作的努力方向就是监管国企正常有序运作，保证国有资本保值增值。但国有资本具体怎么运作则是融资平台公司专业人士要考虑的事情。面对良好的投资前景，融资平台公司应使出浑身解数告诉国资委这个项目的巨大发展潜力，而不是仅仅用请示、汇报的方式来推诿自身责任。面对不符合市场规律却势必要履行的命令任务，要通过专业人士精研深挖，将风险降到最低。在上级主管部门所画的“牢”中将“先天不足”转换为“后劲有余”，最大限度利用政策优势、自身平台优势，积极开拓业务。总之，在业务开拓、风险防控等多个领域，地方政府融资平台公司都是大有可为的。

（二）合力布控防控，畅通治理机制

经过近30年的努力，现代企业制度在中国企业中建立起来了。地方政府融资平台公司因其运作资本的国有背景，更是在国资委等上级主管部门的强力监督下建立起完善的公司治理机制。民主集中制下的领导班子负责制总体来看利大于弊，“自己监督自己”的局面在短期内还是会存在。要形成防范、监测和化解风险的合力，有效畅通公司治理机制，至少应做到以下几点。一是加大法律顾问作用。就业务运营、集体决策中可能遇到的法律风险，认真听取法律顾问意见，所有往来合同文件均需法律顾问审核。二是强化公司监事会权力。加强信息共享力度，及时向监事会提供客观真实反映企业财务状况、资产质量、经营效益的数据及信息。与此相对应，监事会要以企业财务监督为核心，积极发挥防范财务风险职能作用。三是建立完善廉政风险防控体系。党的十八届三中全会 《决定》提出的落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度等一系列精神，无疑为“自己监督自己”的寒冰撬开了一道裂缝。建立完善廉政风险防控体系，要旨在于“抓早抓小，关口前移”。通过及时的廉政文化思想教育，筑牢员工拒腐防变的第一道防线。

（三）多渠道、多方式完善风控体系

要构建事前有审核、事中有监督、事后有跟踪反馈的全过程风险防控管理模式，应从以下方面着手。一是加强员工风控知识教育培训。短期内，以财务人员、纪检监察人员为主的风控成员体系不会有变动。要加强“学中干、干中学”培养模式，从企业职能定位及发展战略出发，制定教育计划，创新培养风控专员教育模式。同时在企业内部营造良好风控氛围，将风险防范意识贯穿于内部管理工作的各个环节，贯穿于每名员工的思想行动中。二是建立完善财务评估预警工作模式。结合工作实际，建立完善地方政府融资平台公司涉及业务必需的 《资金管理制度》、《融资管理制度》、《对外担保制度》等风控制度，严格按照风控制度流程办理业务，狠抓现金、担保等关键点，加强财务管理各环节的风险评估预警控制，实施责任落实，实现动态监测。三是规范业务档案管理。业务办理完毕后，应及时整理业务档案，将业务办理记录表、往来函件登记表、催收记录表连同该项业务的所有材料存档。材料档案各栏目填写必须规范完整。确保每一项业务环节都明确到个人，对各自工作行为负责。

（四）平台公司互通有无，强化合作共赢

习近平同志在博鳌亚洲论坛2015年年会发表的主旨演讲指出：“东南亚朋友讲 ‘水涨荷花高’，非洲朋友讲‘独行快，众行远’，欧洲朋友讲‘一棵树挡不住寒风’，中国人讲 ‘大河有水小河满，小河有水大河满’。这些说的都是一个道理，只有合作共赢才能办大事、办好事、办长久之事。”地方政府融资平台公司职能部分重叠在所难免，但细想下来，各平台公司的职能只是部分重叠，并不是完全重合，这就意味着有合作空间。以损人利己的方式转嫁风险，绝不是各平台公司的持久发展之道。只有以合作共赢理念来追求自身及他方利益，工作才能获得积极进展，才能进入良性状态。一是积极寻找业务发展利益契合点。各平台公司职能定位总归不同，所谓“术业有专攻”，应在尊重彼此发展利益的基础上，“以己之强合彼之强”，寻找彼此合作基础及亮点，实现良性互动。二是积极寻找内部管理互动突破点。企业内部管理体制机制与其职能定位息息相关，各融资平台公司的内部管理模式都是有借鉴意义的。平台公司负责人应摘掉“有色眼镜”，积极汲取兄弟平台公司内部管理上的有效机制流程，提升公司控制力、竞争力、执行力。三是积极寻找人才培养整合点。人才培养工作复杂多变，应“因人而异”。根据员工不同工作经历、家庭状况以情留人、以待遇留人、以谋事业留人，这绝不是普通教育培训就可以概括得了的。融资平台公司间应互通有无，积极寻找人才培养整合点，降低自身人才培养成本，借助“强强联合”，提升人才培养质量。

四、结语

地方融资平台公司面临风险与其平台属性息息相关。只要我们能够正视问题，积极落实风控措施，就一定能够形成事前有审核、事中有监督、事后有跟踪反馈的全过程风险防控管理模式，为国有资本运营保驾护航。

［1］吴敬琏.当代中国经济改革教程［M］.上海：上海远东出版社，2013：138.

［2］吴英.国有企业监管的国际比较及启示——国资委与国有企业的关系探讨［J］.常州工学院学报，2005（3）：72.

［3］吴敬琏.当代中国经济改革教程［M］.上海：上海远东出版社，2013：137.

［4］张蕴萍.厘清县级政府经济权能是县域经济创新发展的关键［J］.理论学刊，2014（10）：78－81.