从管制到解制：慈善组织政府监管的逻辑进路

（山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

一、问题的缘起

近年来，中国的慈善组织发展迅速。2013年，全国非公募基金会超过了2000家，基层慈善组织超过了30万个，当年社会捐赠总量突破了1000亿元。慈善组织在扶贫济困、抗震救灾、安老助孤等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时，其发展过程中存在的问题也暴露出来，从外部来看，慈善组织的法律地位仍不明确，诸多掣肘因素阻碍了慈善组织的发展；从内部来看，存在管理混乱、公信力低、运营不规范、信息不透明等问题。根据《中国慈善透明报告》的数据，2013年，中国慈善透明指数为43.11（总分为100），其中，达到60以上的公益慈善组织仅占29.6%；2014年的透明度指数上升为44.10，但仍偏低。当前形势下，政府应当加强对慈善组织的监管，还是放松监管使其自由发展，亦或其他选择？

要回答上述问题，必须理清慈善组织的发展与政府监管之间的逻辑进路。对此，国内学界主要形成了三种研究路径，即法学路径、公共政策路径和公共管理路径。法学研究路径倾向于通过法律规制改造中国慈善组织与政府监管的格局，主要从现有的法律条文切入，运用比较分析的方法，借鉴域外法治的先进经验，进而提出相应的对策建议。公共政策研究路径的学者们没有囿于法律范畴，而是把研究内容扩展到政策层面，为政府监管提供政策指导。公共管理研究路径主要关注政府监管机构的调整及其与外部的协同。然而，慈善组织的政府监管既不是单纯的法律问题，也不是仅凭政策或管理可以解决的。基于此，本研究将综合运用三种研究路径，以慈善组织的社会性与公共性为切入点，对慈善组织的政府监管进行研究。

二、慈善组织的社会性与公共性

社会性与公共性是两个既相似又不同的概念。由于研究视角的不同，往往会产生不一样的解读。这里认为，社会性泛指人的群体存在状态，或者说它体现在人类的相互依赖关系上。公共性则需要依托于特定的条件，如公民的广泛参与、社会认同、相对成熟的公民社会以及在此基础上产生的多元价值、协商民主和法治精神。如果把这两个概念做比较分析，我们不难发现公共性是一个比社会性更加限缩的概念，它是在传统社会向公民社会转型和进步的过程中逐步显现出来的理性因子［1］43-52。 可以说，社会性是公共性产生的基石，而公共性是社会性的延伸。

传统社会性的存续和现代公共性的生发是中国慈善组织发展的持续动力。中国的慈善思想源远流长，如“上善若水”；“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”；“出入为友，守望相助，疾病相扶”等。历朝各代也都提倡或鼓励慈善之举，如汉唐寺院的济贫赈灾；宋代的养老扶幼；元代的医疗救助；明清的民间慈善群体等。当然，古代慈善的意涵是比较狭窄的，并带有一定的宗教色彩。建国后的很长一段时间，我国实行的都是计划经济，人们“有困难找组织”，很多问题都由国家或单位来解决。1981年，中国儿童少年基金会成立，以此为节点，现代意义上的慈善组织才开始逐渐发展起来，但相关配套制度并不完善，慈善组织的成立与运作仍受到诸多限制。从慈善组织的发展变迁来看，在国家与社会的分化尚不完全的历史条件下，其更多的是关注社会性，因此，慈善组织的作用是有限的。

当代社会，慈善组织的传统社会性依然存在，但随着国家与社会的日益分化以及在此基础上的逐步融合，其公共性凸显。也就是说，慈善组织不仅关涉到社会性，更关涉公共性，其所获取的资源来自社会，用于社会；其活动能够解决公共问题，增进公共福祉。转型时期，利益不断分化，社会逐渐分层，贫富差距持续扩大，很多人产生被剥夺感和被边缘感。如果说第一次分配是基于市场的分配，第二次分配是基于税收和财政的分配，那么，慈善可以称为“第三次分配”。它可以将财富从高度集中流向高度稀缺，从富裕流向贫穷，是对财富分配的再一次平衡；它可以解决市场和政府都解决不了或者解决不好的问题，可以帮助困难群体和边缘群体，这无疑有利于促进社会公平正义，有利于推动社会主义和谐社会的发展。

因此，就慈善组织的政府监管而言，不仅应关注其社会性，同时应看到其公共性。值得一提的是，随着我国慈善组织的增多和慈善事业的发展，从2005年至今，制定一部全国性的慈善法成为了各界关注的重要问题。全国人大和民政部广泛吸纳社会意见，形成了讨论和研究慈善立法的热潮，最终形成了《慈善事业法》（草案）。这正是重视慈善及慈善组织公共性的体现。

三、慈善组织政府监管的应然与实然

随着改革的深入和利益的分化，公民的权利意识和主体意识开始觉醒，不仅对政府的治理能力提出了更高的要求，同时，在改革中利益受损的底层民众，也越来越需要来自政府的关注。然而，公共问题日益复杂，单凭政府自身已无力应对，政社合作共治已成为一种趋势。有学者认为，中国并不存在国家与社会合作的基础，因为国家与社会间的合作是建立在强政府和强社会关系基础上的，而当前中国更多的是政府较强，社会较弱。但不可否认，公民社会逐渐成熟以及在此基础上实现国家与社会的合作共治是未来的发展方向。作为来自社会的力量，慈善组织的发展正是公民社会成长的缩影，它能够有效地分担政府的相关职能，并反向推动政府角色的重新定位和职能优化。

中共十八届三中全会通过的 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。这为慈善组织的发展指明了方向。从应然层面来看：第一，政府是慈善组织监管的重要主体，但不是唯一主体。在治理规则、价值标准等方面，政府需要与其他主体进行民主对话，平等协商。换言之，政府应当遵循慈善组织的运作规律，通过社会参与的方式来化解慈善组织发展过程中的问题。第二，慈善的最终目的是为了社会的协调发展和全面进步，慈善组织的健康发展需要健全的法律制度以明确各方责任和运作规则，因此，有必要制定《慈善事业法》。需要指出的是，法律制度并不是管制的加强，相反，而是为了进一步推动慈善组织的发展。在此背景下，政府与慈善组织之间的关系要靠法律来调整，慈善组织的监管也会引入更多的社会力量。

从实然层面来看，长期以来，我国慈善组织实行的都是双重管理体制，即慈善组织的成立不仅要得到登记管理机关即民政部门的批准，而且还要得到业务主管单位的批准。壹基金就曾一度因找不到挂靠单位也就是业务主管单位而迟迟不能运作。到2014年，这种双重管理体制才终结。同时，很多慈善组织具有官方色彩，遵循着政府的运作逻辑，很多情况下，其捐赠资金主要来自于政府拨款，或者政府以社会动员的方式，通过电视、广播、网络等向公众发布相关信息，形成社会的集中捐赠。这严重阻碍了慈善组织的发展，限制了民间慈善组织作用的发挥，因此，应正确处理慈善组织与政府监管之间的关系。另外，慈善组织和捐赠企业的税收优惠幅度有限，退税手续繁琐，不同类型的慈善组织之间还存在着政策差异，这无形当中打击了企业的捐赠热情，压缩了慈善组织的生存空间。

四、管制的历史逻辑与解制的现实需求

建国初期，我国沿用了前苏联的管理模式，实行的是计划经济。旧时代的社会组织有的被取缔，有的被关闭，只有少数被改造为官方或半官方的社会组织，被纳入到了政府体制之中，这其中也包括慈善组织。如中国红十字会改造为“中央政府领导下的人民卫生救护团体”，隶属于卫生部；中国福利基金会改造为“中国福利会”，隶属于中国人民救济总会［2］69-76。 此时，人们都是“单位人”，从出生到死亡，很多事情都由国家和单位负责。政府的职能延伸到了社会领域，几乎垄断了社会福利、社会保障和社会救助的全部供给。政府成为了“全能政府”，慈善组织失去了独立性，社会的自我调节功能丧失了。

1978年以来，党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。所有制结构的调整搞活和放开了中国的经济，分配制度和分配原则的调整打破了平均主义，经济成分、分配方式、就业形式的多元化，带来了社会结构的分化，也带来了不同群体之间的利益分化，城乡之间、地区之间、不同行业和阶层之间的差距持续扩大，加之市场机制本身的缺陷，社会公平问题凸显。经济发展的不平衡带来了诸多的社会问题，如三农问题（农业、农村、农民）、三难问题（看病难、读书难、就业难）等。随着社会问题的增加以及政府财力的限制，慈善组织逐步发展起来，政府开始向民间借力，但仍对其实行严格的管制。

1994年，《人民日报》刊登了《为慈善正名》的社论，明确提出社会主义需要自己的慈善事业，需要自己的慈善家。此后，国家出台了一系列关于社会团体、民办非企业单位、基金会的法律法规。中国政府开始在社会领域进行探索和改革，政府对慈善组织的监管也由管制向解制过渡。社会学家萨拉蒙提出的“志愿失灵”理论，即慈善组织能力的不充分、慈善的特殊性、慈善的父权性和慈善的业余性，也为慈善组织的政府监管提供了理论依据。但他同时指出，政府和以慈善组织为代表的非营利机构在资金来源、运行方式和组织成本等方面存在互补性，它既可以使政府保持较小的规模，同时又能够较好的完成福利供给的责任。

2005年，由民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要（2006-2010年）》正式生效。关注弱势群体和草根阶层，成为社会建设的重要内容和务实行动，也体现了政府的行政伦理。2006年，民政部启动了《慈善法》的立法调研工作。2008年，民政部社会福利和慈善事业促进司的正式成立。2014年，慈善组织的双重管理体制终结，直接登记管理制度开始在全国范围内实施。政府广泛吸纳社会力量参与慈善事业，在此过程中，慈善组织及慈善活动存在的问题也开始暴露出来。经过十年的调研，慈善立法的时机已经成熟，《慈善事业法》（草案）将于2015年进行审议，可以说，这既是对慈善组织和活动的规范，又是一种解制，必将促进慈善组织和事业的发展。

五、从管制到解制：三个维度的分析

由管制到解制是中国慈善组织政府监管改革的逻辑进路。未来解制路向下的政府监管不仅是降低慈善组织的准入门槛，消除政策歧视，更重要的是要健全相关法律法规，推动慈善组织完善内部治理结构，如慈善募捐、慈善捐赠、慈善财产的管理使用、慈善信托、志愿服务、信息公开、监督管理、法律责任，等等。政府对慈善组织的监督、管理和评估等应引入更多的社会力量，公私协力共同促进慈善组织和事业的健康发展。慈善组织的政府监管从管制到解制应体现在以下三个方面。

理念维度上，慈善组织政府监管由封闭、排斥逐步转变为开放、吸纳。封闭和排斥只会限制慈善组织作用的发挥，不利于社会问题和公共问题的解决。事实证明，政府和市场都不是万能的，而作为一种社会力量，慈善组织及其活动能够解决政府无力解决的问题，能够解决市场不能解决的问题。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式；坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。因此，政府应树立治理理念，以更加开放的态度，吸纳慈善组织参与社会治理。

规制维度上，慈善组织政府监管由限制转向有序放开。准入制度、信息披露制度和税收优惠制度是需要取得突破的地方。准入制度是政府赋予各类慈善组织平等主体地位的关键，不能将有官方背景的慈善组织和民间慈善组织区别对待。信息披露制度则是提升慈善组织公信力的重要措施。近年来，慈善组织公信力危机事件频发，民众的质疑不断，从而使其陷入了“塔西佗陷阱”，信息的不透明是主要原因。在德国，由政府全额出资成立社会事务中央委员会，定期审查受赠机构的财务信息对其进行公信力评估，然后按照不同级别颁发认证，通过这个认证，公众可以清楚地知道自己应该选择信任哪个NGO，并随时了解捐赠的动向。这是值得我们借鉴的。目前，慈善组织捐赠税前扣除资格采用个案认定的办法，只有少数慈善组织享有全额免税资格。因此，在税收方面还有调整的空间。

体系维度上，慈善组织监管由政府一元主导向社会多元参与演进。政府的主要任务是制定规则，《慈善事业法》的制定便是重要的一步。良法是善治的依托，而善治又是良法的延伸。慈善组织运行过程中暴露出的诸多问题，无不体现了政府一元监管的无效率，多元主体参与监督成为了必然选择。慈善组织监督的主体有政府、社会、利益相关者和独立机构。政府监督主要是依赖登记、审计、评估等制度；社会监督更多是通过新闻媒体来实现的，这很大程度上取决于慈善组织信息公开的程度；利益相关者是具有法律监督诉权的捐赠主体；独立机构包括律师事务所、会计师事务所和专业审计机构等。

六、慈善组织政府监管的创新：治理共同体

治理共同体的思想可以追溯至古希腊时期柏拉图的城邦共同体，它是针对寡头政治提出的一种理想共同体，即为实现某种共同利益而形成的关系或团体［3］19-24。古罗马时期的政治哲学家西塞罗在《论共和国》中写道，“国家是人民的事务。人民不是偶然汇集一处的人群，而是为数众多的人们依据公认的法律和共同的利益聚合起来的共同体”。两者都对共同体进行了阐释，即它是利益聚合的团体或组织。但就本质而言，柏拉图的“城邦共同体”和西塞罗的“国家共同体”依然停留在政治共同体层面，将其看作是人类在政治生活中利益分配的组织形式，是基于统治的聚合结构［4］82。这与现代公共性背景下的治理共同体并不相同，但可以将其视为治理共同体的雏形。

治理与善治理论的代表人物罗西努、罗茨和斯托克等人认为，治理是一定范围的多元主体基于多元目标，采取多样化手段对公共事务进行协同管理的过程和活动。国内学者俞可平认为，治理的基本含义是指官方或民间的公共组织在既定范围的管理活动和过程。而关于共同体，滕尼斯认为，共同体是人的自主存在和主动选择的结果，它是符合人类本身需要的组织化存在形式。那么，何为治理共同体呢？当代语境下，治理共同体不仅体现了社会性，更体现了公共性。它是一种在民主治理、协商谈判和成熟公民社会基础上建构起来的多元主体参与公共事务的协同管理机制。治理共同体拥有共同的价值理念、利益诉求和行动目标。

如前所述，慈善组织的监管应由政府一元主导向社会多元参与演进，媒体、捐赠者、利益相关者、独立机构等，都可以参与到慈善组织的监管中来。政府主要任务是制定规则，这不是一种管制，而是为慈善组织的健康发展提供制度环境，或者可以说是一种另类的解制。在此基础上，可以成立独立于政府的慈善组织委员会，它的作用是取代原有的业务主管机关。以往，业务主管机关的监督基本上处于缺位和无效状态。很多情况下，业务主管机关并不愿意为慈善组织背书，或承担过多的责任。虽然双重管理体制已经终结，但慈善组织的发育并不成熟。慈善组织委员会可以与民政部门、税务部门、审计机关等实现信息共享，使慈善组织的监管由入口审核转向动态的过程管理，并使监管过程的公开化。当前，慈善组织的数量大幅增加，各种慈善捐赠活动大量出现，多元主体参与慈善组织监管成为未来的发展趋势，即以治理共同体的形式，在一定的治理规则和共同的价值取向的基础上，采取平等协商的方式，实现政社合作共治，推动中国慈善组织和事业的发展。

［1］葛荃.社会性与公共性析论：兼论中国社会三层次论说及其方法论意义［J］.学习与探索，2013（10）.

［2］贾霄燕、荣冀川.新中国慈善立法的基调演变：以慈善组织为切入点的分析［J］.河北法学，2014（8）.

［3］王立.共同体之辨［J］.人文杂志，2013（9）.

［4］公维友.我国民主行政的社会建构研究——一个“治理共同体”的分析视角［D］.山东大学博士学位论文，2014.82.