加强社区保安队伍建设实现警力无增长改善——以上海市青浦区为例

上海市公安局青浦分局课题组（上海市公安局青浦分局， 上海 201700）

加强社区保安队伍建设实现警力无增长改善
——以上海市青浦区为例

上海市公安局青浦分局课题组
（上海市公安局青浦分局， 上海 201700）

社区保安队伍是公安机关维护社会治安秩序、提高警务工作效率的重要辅助力量。公安机关管理与使用社区保安队伍是实现警力无增长改善的最直接、最有效的手段之一。在当前社会治安形势较为严峻的情况下，公安机关必须进一步加强社区保安队伍建设。

社区保安队伍；警力；无增长改善

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.01.005

社区保安队伍是公安机关维护社会稳定、打击违法犯罪与开展治安防范的重要补充力量。在公安机关现有警力不可能实现粗放型增长的前提下，尤其是在城市郊区公安分（县）局警力严重不足的情况下，社区保安队伍是公安机关掌控社会治安、提高警务工作效率不可或缺的重要辅助力量，公安机关管理与使用社区保安队伍是实现警力无增长改善的最直接、最有效的手段之一。近年来，上海市青浦区社区保安队伍朝着规模扩大化、队伍正规化方向不断迈进，发挥了重要的作用。但与此同时，随着当前维护社会治安秩序的工作任务日益繁重，进一步加强社区保安队队伍建设迫在眉睫。

一、当前上海市青浦区社区保安队伍基本情况

截至2014年11月，上海市青浦区社区保安队总人数为2549人，以各街（镇）成立民办非企业的形式设置。其中35周岁以下536人、36周岁至45周岁835人、46周岁至50周岁743人、50周岁以上435人。全区社区保安队伍共设置卡点37个，拥有摩托车318辆，自行车250辆，对讲机707台，橡胶警棍1516根，反光背心1171件，停车示意牌200块，电筒1463个。

目前，青浦区对社区保安队的管理仍然坚持政府主导、公安指导的总体思路，即各镇（街道）掌握人事权，各派出所负责管理和在日常工作中进行业务指导。

（一）体制

青浦区综治办对社区保安队实施总体领导，负责全区社区保安队的各项管理工作，并以镇（街道）为单位设立社区保安大队，如果一个镇（街道）存在多个派出所的，则大队下设若干分队。各镇（街道）负责属地社区保安队员的招聘录用、考核、奖惩和日常管理；上海市公安局青浦分局（以下简称青浦分局）治安支队保安管理科会同各派出所负责社区保安队的业务指导，并协助区综治办对社区保安队员进行考核。

（二）人事权

目前，青浦区社区保安队人事权均归属于各镇（街道），具体如下：

1.招聘权：由各镇（街道）用人部门统一负责招聘，属地派出所负责对应聘人员开展政审工作。另外，赵巷、白鹤、赵屯派出所除负责政审，也共同参与招聘工作。

2.辞退权：由各镇（街道）行使，其中徐泾、赵巷、白鹤、赵屯、夏阳、盈浦、香花桥等7个派出所会同社区保安大队，经镇（街道）综治科负责人批准，共同行使辞退权。

3.对社区保安队领导的委派和聘用：对社区保安大队正副大队长的聘用基本由属地政府决定，由各派出所所长挂名社区保安大队长，镇（街道）综治科领导兼任或委派他人担任常务副大队长，负责社区保安队伍的日常管理具体事务。中队长聘用方面，除白鹤、赵屯派出所外，均由镇（街道）综治科和社区保安大队共同决定。

4.考核：目前对社区保安大队的日常考核，均由镇（街道）综治科开展；对社区保安队员的日常考核，夏阳、盈浦、赵巷、华新、凤溪、香花桥等6家由社区保安大队独立开展，其余均由镇（街道）综治科负责。

（三）待遇

社区保安队员全年收入在4.2万元到3.5万元人民币不等，最高的是赵巷，为4.2万元人民币；最低的是夏阳、盈浦、香花桥，为3.5万元人民币。社区保安队常务副大队长纳入镇（街道）编制的有7家，享受镇（街道）正科待遇的有徐泾、赵巷、盈浦、夏阳等4家，享受副科待遇的有重固、白鹤和香花桥等3家。

（四）日常管理

青浦分局各派出所可以直接管理辖区内全部社区保安队员，但在与属地政府综治部门意见不一致时，通常以属地政府综治部门的意见为主。

二、社区保安队伍在警力替代中发挥的重要作用

近年来，社区保安队伍在协助公安机关开展治安巡逻、图像监控值守、清查整治等工作中取得了较大成绩，为实现警力无增长改善发挥了突出的作用。

（一）提供线索，“盘活”警力

社区保安队员在协助民警开展巡逻守护、设卡盘查、信息采集登记等工作过程中，同时发挥着治安信息员的作用。工作中发现治安隐患和违法犯罪线索，及时为民警提供最新信息。在加强防范的同时，也在协助民警查找嫌疑人、追踪案情进展、打击破案等各方面发挥着重大的作用。以青浦区赵巷派出所为例，2014年1月至9月，264名社区保安队员共提供有效线索117条，平均每两人就提供了一条有效线索。

（二）抓获现行，“强化”警力

抓现行是对违法犯罪的一个重大打击，能有效提高逮捕率。社区保安队员根据派出所民警对案件高发区域或高发时间段的前期分析，有针对性地开展巡逻或固定点守候，一旦发现现行违法犯罪立即协助民警执行抓捕任务。2014年以来，赵巷镇社区保安队员协助派出所民警抓获现行的刑事案件有12起，治安案件有18起。

（三）联勤管理，“解放”警力

近年来，青浦区各街镇相继实行“大联勤”机制，社区保安队员成为“大联勤”力量的主力军。以赵巷镇为例，60名社区保安队员被充实到“大联勤”力量中，针对案件多发地区开展街面巡逻、固定岗亭值守，实现与公安巡控警力、监控室视频巡逻的叠加互补、无缝衔接。夏阳派出所以“大联勤”工作为平台，参与城市综合管理，安排25名社区保安队员到城管分队，3人到联勤中心，直接参加“大联勤”的常态化巡逻和管理工作，组织139名队员参加日常的“大联勤”巡查和处置工作，为街道“大联勤”工作提供了有力的保障。

（四）图像监控，“补充”警力

在各派出所综合指挥室中，社区保安队员在综合指挥员民警的直接指导下，担任信息分析员（及时梳理、汇总、分析各类信息）和监控操作员（熟记视频点位编号及分布位置，做到图像切换快、目标跟踪精准，视频回放和储存及时），协助民警共同完善“视频巡逻”工作模式。夏阳派出所在综合指挥室配备7名社区保安队员担任图像监控操作员、信息员，1名社区保安中队长常驻监控室，协调监控室与外勤社区保安队员收集案件信息，提升图像监控使用效率。2014年1月至9月，夏阳派出所通过街面监控探头共采集视频资料1399段，通过社会监控资源共采集各类视频资料237段，其间，协破各类案件27起，其中刑事案件22起，治安案件5起。

（五）维稳安保，“扩充”警力

近年来，各类社会矛盾引发的集访愈来愈多，重大节点安保工作任务也愈来愈重，社区保安队伍在协助职能部门和公安机关处置集访、群体性事件及重大节点安保等工作中发挥积极作用。2014年1月至9月，赵巷社区保安队先后出动队员370余人次，配合民警圆满完成“亚信峰会”、“青奥会”、国庆节等重要安保任务20余次，协助政府处理各类不安定事件50余起。

（六）接处警情，“减负”警力

青浦区16家户籍派出所日常“110”接处警一般采用“1警+1社区保安”模式开展，部分派出所每起“110”警情由1名以上民警及2名以上社区保安队员至现场处置，社区保安队员主要负责维护现场秩序、协助民警做好保全证据等工作。

（七）扎根社区，“延伸”警力

2013年，青浦分局在练塘派出所蒸夏警务区试点开展社区民警“驻村”工作。“驻村”警务主要是指社区民警带领辅助力量，居住、生活在自已所管辖的农村社区，全天候开展实有人口服务和管理、发现与打击违法犯罪、排查调处矛盾纠纷、组织安全防范宣传等各项工作。1名社区民警带领9名社区保安队员，2人一组轮流值班，确保警务室24小时运作。2013年，蒸夏警务区“110”报警数在整个派出所辖区报警数同比上升10%的情况下却下降23%，入室盗窃案件接报数下降42.9%，实有人口登记率为100%。

（八）备勤处突，“后备”警力

2010年2月起，青浦区社区保安培训基地开班，分批对各街镇社区保安队员进行集中封闭式“轮值轮训”。同时，该支力量作为青浦分局应急处突力量，随时做好应急处突准备，确保一有情况，能拉得出、用得上、打得响。培训班开办以来，共有9700多人次参与处置群体性事件、参加大型活动现场安保等，圆满完成了“世博会”、“亚信峰会”、青浦龙舟赛、各类艺术节开幕式安保等任务，得到了各级领导的好评。

三、加强社区保安队伍建设的对策和建议

笔者认为，针对郊区警力普遍紧缺的问题，应将社区保安队的财政权、人事权、使用权三权合一，统一归口，以此来加强对社区保安队的管理，确保社区保安队员更好地履行相应职责，为地方经济建设及社会政治、治安持续稳定保驾护航。

（一）整合社区保安队伍，理顺管理体制

社区保安队是按照中央政法委“社会治安群防群治与综合治理机制”的要求，将公安机关专门工作与群众路线相结合的产物，是协助公安机关开展治安管理的重要力量。1988年1月26日上海市政府颁布实施的《上海市治安联防组织暂行规定》第二条明确规定：“治安联防组织是协助公安机关维护本地区治安秩序的群众治安保卫力量”；第四条规定：“地区治安联防队，由区街道办事处或乡（镇）人民政府领导，区、县公安机关负责业务指导，在公安派出所的具体组织下进行”。上海市综治办、市公安局、市财政局、市劳动和社会保障局《关于进一步加强本市社区保安队伍建设的意见》文件规定，辅助公安机关工作的社区保安队，由公安机关负责日常管理和使用。同时，从现实的管理力度与实效上看，公安机关是一支准军事化管理的纪律部队，在长期的管理实践中总结出了一套相对完善的队伍正规化建设管理制度，将社区保安队伍归口公安机关管理，可以彻底改变目前管理滞后及正规化程度不高的状况。

综上所述，关于社区保安队伍的管理，笔者建议采取以下工作措施：一是为确保对社区保安队伍的管理落到实处，将队伍的人事权和考核权划归公安派出所，并根据上海市公安局《公安机关管理、使用社区保安队规定》（沪公发［2006］326号）要求，由派出所分管所领导负责社区保安队的队伍建设和业务建设工作，确定专职民警负责社区保安队日常管理工作。社区保安大队部统一设在派出所，由派出所所长兼任社区保安大队长，各镇（街道）综治科长兼任教导员，具体负责本辖区社区保安队伍建设工作，对社区保安队员统一招聘，统一培训，统一服装，实行持证上岗。二是各派出所应挑选一名作风正派、业务能力强、身体健康的民警作为社区保安队专（兼）管民警，其中社区保安队员人数多或存在治安复杂地区的派出所配备专职民警，其他派出所配备兼职民警，负责社区保安队员的日常管理、使用、督查、考核工作。三是明确二级管理工作职责。基层政府职能部门主要负责社区保安队员工资发放、装备购置等后勤保障工作，派出所负责社区保安队员的日常管理、使用、考核奖惩及业务指导、检查督促等工作。四是实行岗位聘任制。参照公安机关岗位聘任制的标准，在明确岗位责任制的基础上，对全体社区保安队员包括非民警兼任的社区保安队伍中层领导干部，按照“能者上、庸者下”的用人原则，实行岗位签约、竞聘上岗，对于原先已享受政府正、副科级待遇的社区保安队领导干部，实行在位享受制，是否续聘留任由派出所根据其在位工作绩效决定。

（二）明确职责和功能定位

《公安机关管理、使用社区保安队规定》（沪公发［2006］326号）等文件中明确规定了社区保安队的职能定位：协助公安机关执行治安巡逻、驻点执勤、设卡守候、发现和扭获违法犯罪嫌疑人、安全防范宣传教育和检查及其他治安辅助任务。因此，要从协助公安机关维护社会治安秩序、管理的业务特殊性出发，强化其功能定位，实现专职队伍专业化运作，社区保安队员不能被随意支配协助工商、卫生、计生等部门开展各项综合治理，从事与本职岗位无关的工作。笔者建议，政府其他职能部门可以通过借用志愿者、积极发展民间组织或其他社会力量，协助开展相关工作。

（三）做好社区保安队员的招募和管理工作

为确保在岗在职社区保安队员人尽其用，保证工作效率，笔者建议，将编制内长期外借、从事与社会治安防控工作无关的社区保安队员剔除出队伍，由政府另行解决其待遇等问题。对社区保安队伍中出现的空缺，制定规则，实行统一招聘人员。例如，青浦区综治部门在区委、区政府的大力支持下，于2014年底计划招聘一批数量在100人左右的特种保安，以较高的待遇（约每人每年6万元人民币）吸引高素质人员加入。该计划目前已进入实质性筹备阶段，人员招聘工作即将展开，预计2015年特种保安队伍可正式成立。笔者也建议，各街镇可以参照该模式，招聘属地特保队员，由公安机关进行半军事化管理，确保其业务素质过硬并成为辅助应急处突、地区维稳和社会面巡控工作的中坚力量。

（四）加强对社区保安队伍的检查指导和业务培训

一是强化查勤通报工作。公安分（县）局相关业务部门和各派出所应做好督促、指导工作，不定期、不间断地对社区保安队开展查勤工作，每月拟定《查勤通报》并实行通报制度。同时，建立各类例会制度与开展竞赛活动，树立典型，提高工作人员的积极性。二是加强对专职民警的培养。派出所专兼职民警应认真履行工作职责，严格落实各项工作措施，特别是岗前教育、岗后点评、警情通报、三级查勤等。派出所其他民警也要积极参与对社区保安队的管理和督导检查工作。三是加强对社区保安队员的业务培训。重点是训练其配合民警执行设卡盘问、查询嫌疑、捕捉现行、查缉犯罪嫌疑人等任务时的战术、方法、技能、技巧，使队员能熟练掌握和运用各项业务技能，进一步提高配合执法水平、服务和管理水平以及制敌本领和自我保护的能力。对重点岗位人员还应进行专项培训，如部分特殊岗位（如图像监控室）社区保安队员以及社区保安队正副大队长、中队长、便衣队员等。四是完善培训体系。公安分（县）局相关业务部门和各派出所要积极争取属地政府部门支持，坚持专门培训与日常培训相结合，形成包括岗前必训、日常培训、特殊专业技能培训等的培训体系，不断提高社区保安队伍的正规化、规范化水平，强化专业素质养成。有条件的镇（街道），可以参照民警培训机制，建立社区保安队员培训基地，形成培训长效机制，不断提高社区保安队员遂行任务的能力。

（五）突出考核针对性，营造争先创优队伍氛围

笔者建议，各派出所应积极争取属地党委政府的支持，争取每年划拨专项考核经费或实行实报实销，对社区保安队员适当进行物质、精神鼓励。一是建立健全队伍考核制度。对社区保安队实行季度、年度考核奖励制度及专项竞赛奖励制度等，每季开展一次考核，考核内容包括队伍管理和工作实绩两个方面，年终进行总评，按考核名次，进行表彰奖励和惩处。二是建立健全队员考核机制。建立健全对队员的相应考核机制，制定切实可行的目标管理考核方案，从德、能、勤、绩四个方面对队员进行全面考核。将队员每月工资中除去市、区二级财政定额补助和值班加班费用外的部分纳入考核奖惩范围，做到每月有考核，年终有总评，真正体现奖勤罚懒，起到鼓励先进、鞭策后进的作用。同时，继续严格执行防范、打击和抓获现行、信息提供“一案一奖”、“一事一奖”等奖励制度。三是实行末位调整。在严把“入口关”的同时，根据月评季考的结果，对每月考核末位的分队领导、末位队员缓发考核奖金，待下次考核后一并结算，对连续2月考核均为末位的，由上级领导作诫勉谈话，并扣发2个月考核奖；对连续3个月考核末位的分队领导予以解聘，对末位队员予以辞退，并扣发三个月考核奖。

Strengthen Community Security Team Building， Attain the Goal of Improvement without Increase in Police Number ——Take Qing Pu District of Shanghai for Example

（Qing Pu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 201700， China）

Community security forces are auxiliary forces in helping police to maintain public order and to improve work effi ciency. How to manage and use community security forces is one of the most direct and effective means. In the current harsh security conditions， police agencies should strengthen community security team building.

Community Security Force； Police Force； Improve without Increase

D631

A

1008-5750（2015）01-0029-（06）

2014-11-27 责任编辑：何银松

上海市公安局青浦分局课题组成员包括成玉之、徐学军、沈红开、孙峰。成玉之，男，上海市公安局青浦分局党委委员、副局长；徐学军，男，上海市公安局青浦分局党委委员、指挥处处长；沈红开，男，上海市公安局青浦分局党委委员、政治处主任；孙峰，男，上海市公安局青浦分局指挥处干部。