当前公安基层刑事办案常见问题与对策建议

蒋卫民（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

当前公安基层刑事办案常见问题与对策建议

蒋卫民
（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

在平安中国和法治中国建设的背景下，办案质量无疑在公安机关刑事执法办案中处于重要地位。面对社会转型期人民群众日益增长的执法需求同基层一线执法办案能力不相适应的现实矛盾，不可否认的是当前基层刑事办案中还存在一些普遍性、多发性执法问题。由此，在对当前办案中暴露出的问题进行汇总、梳理、分析的基础上，就进一步规范执法办案、提升办案质量等提出若干对策建议。

基层；刑事办案；常见问题；对策建议

DOI：10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.01.011

严格、公正、文明执法是公安工作的生命线，也是公安工作永恒的主题。面对社会转型期人民群众日益增长的执法需求，公安机关的执法能力与水平还不能完全与之相适应。目前，基层刑事办案仍存在一些普遍性、多发性的执法问题，加之办案警力不足等主客观因素的制约，少数问题还可能长期存在、得不到及时解决，甚至会成为执法顽症。为此，笔者结合当前案件审理工作实际，对刑事办案中暴露出的问题进行梳理分析，并就进一步规范执法办案、提升办案质量等提出若干对策建议。

一、当前公安基层刑事执法办案中存在的问题

1. 源头执法不规范。主要体现在接处警和前期侦查环节。例如，在部分案件的接处警环节中，少数“110”接处民警到达现场后工作不规范，欠缺主动履职意识。对现场目击证人未及时开展调查访问，致使第一手资料采集不充分；对不该调解的案件进行调解，致使一旦调解不成，容易出现事后取证难、无法查清案件事实的问题。特别是在办理故意伤害案件的过程中，一旦原处警人员对案件定性不准，向被害人开具验伤单后又未及时跟进，导致有些被害人不去医院验伤或验完伤后不及时鉴定，造成证据材料缺失，无法定案。此外，由于第一时间忽略了对周边旁证的调查取证，一旦案件破获后再到案发现场走访，就往往无从查找当时现场证人。

2. 执法办案不规范。主要体现在受理、立案环节。例如，有些案件未经受理、立案就开展调查；有些案件受理不认真，立案手续不全；有些民警对工作中出现的各种报警求助、投诉线索缺少分析判断；有些民警在办案过程中缺乏对案件性质的总体把握，不清楚应定性为治安案件还是刑事案件。如在办理因纠纷引发的打架斗殴案件时，经常先入为主直接进行调解，待调解不成需作相应处理时却已失去最佳取证时机，致使双方当事人不满。此外，部分单位为“降低”辖区发案率以利于考核指标，对该立治安案件的作调解处理，对该立刑事案件的降格为治安案件加以处理。如对于一些简单伤害案件，在没有伤情鉴定的情况下就予以行政处罚或调解处理，致使后续处理过程中处于被动或发生涉警信访。

3. 规范取证有所欠缺。当前基层办案实务中“重实体轻程序”的问题或多或少存在，主要体现在：（1）取证主体不合法，证据固定不规范。如出现单人取证，办案民警与见证人同一，笔录修改处未捺手印，多份证据内容雷同只是证人姓名不一样等情况。（2）证据获取不全面。较重视对违法定罪有利的证据，而对影响定罪量刑从重、从轻、减轻或者免予处罚情节的证据收集不完整，缺乏如被害人伤情鉴定等关键性证据。此外，部分案件的笔录较为简单，对证据的客观性、合法性和关联性考虑得不够，造成事实不清，证据不足。（3）证据收集不及时。如在案件调解先期未制作笔录，而当调解不成或一方反悔后再去收集证据时，由于事过境迁，导致证据灭失而无法认定案件事实。（4）在提取、扣押、返还相关涉案财物时，未严格遵守法定程序。具体表现为：未在法定期限内将扣押的与案件无关的财物返还物主；将扣押的未获利同案人的同类财物作为赃款物返还被害人；扣押与案件有关联但未从事违法犯罪行为的第三人的财物；扣押财物时未按要求填写扣押物品清单等。（5）把“口供”作为证据之王，淡化其他证据的收集和运用，过于倾向仅凭口供或“口供+报案材料”的定案模式。此外，在侦办部分毒品案件时，因抓捕过程中采取的搜查、扣押等手段不及时、不规范，导致犯罪嫌疑人对毒品是否为其所有、数量多少等问题存有异议，致使后期办案处于被动。

4. 法律文书制作使用不严谨。主要表现为：（1）内容、理由不规范。有的法律文书填写得能简则简，有的引用法律条文未具体到款、项，有的引用法律错误或者用语不规范，有的对认定事实没有作必要的要素描述，直接影响执法行为规范性与法律严肃性。如把《取保候审决定书》中的理由填写为“因年龄较小，情节轻微”或“经领导批准”等。（2）法律文书事后补办或涂改情况较为常见，包括立案事由、签名、时间等。如未注明具体讯问时间，或只注明讯问开始时间，未注明结束时间，致使不能客观反映法定期间证据收集工作开展情况。此外，部分单位在法律文书制作和使用方面还存在告知时间早于决定书开具时间，文书未编序号等问题。（3）在对视听资料、书证、物证等证据材料的制作过程中，部分侦查员未按法定程序在笔录上签名。

5. 执法案件处理结果失当。少数民警对相关法律法规掌握得不够，导致在执法办案过程中对部分案件处理不当，出现自由裁量随意性较大，同案不同罚等情况。如部分民警在办理刑事案件过程中，因过于追求“打击”，而忽视宽严相济刑事司法政策的适用，忽视犯罪情节的轻重和犯罪嫌疑人的具体情况，对符合取保候审条件的犯罪嫌疑人不予取保候审，对刑事拘留的外地来沪人员一般均延长至30日；对于“两抢一盗”“涉黑涉恶”等严重影响人民群众安全感和侵犯人身财产权利的案件，没有依法予以严惩；对于一些初犯、偶犯、过失犯、未成年犯等，没有贯彻宽严相济的执法理念，没有在法律许可的范围内从轻、减轻处罚，甚至出现“主犯取保、从犯收押”的畸轻畸重问题。

二、上述问题存在的成因分析

1. 客观上存在办案警力不足等因素。随着社会改革发展的进一步深化，社会治安形势呈现矛盾凸显、案件高发等特点，人民群众对公安机关执法办案的期望值愈来愈高。然而，由于客观因素的影响与制约，基层部门执法办案警力、经费不足，加之各项警务工作繁重，以致长期处于超负荷工作状态。一方面，由于案件办理数量的急剧上升，办案单位如要在短时间内完成取证、审讯和材料呈批等工作困难颇大。另一方面，由于目前刑事犯罪类型多为流窜犯罪，作案人员、案后销赃流动性较强，极大增加了公安机关侦查、取证的难度。而其中的惯犯、累犯又具有较强的反侦查意识，作案后千方百计毁灭证据，导致规范执法难以落实。此外，公权的弱化、私权意识的觉醒、人民群众日益增长的执法需求，与法律法规不全、执法依据不足、操作性不强、执法环境恶化等现状形成强烈反差，这些都对公安基层执法办案提出了更高、更严的要求。

2. 法律法规超前调整对实务操作带来一定问题及困惑。为适应社会经济发展的需要，近年来国内许多不合时宜的法律、法规、规章被废止，同时出台了不少新的法律、法规、规章。然而，由于法律的废与立之间往往存在时间差，加上部分新法出台比较仓促，造成相关配套实施细则没有及时跟进。例如，《刑事诉讼法》部分条款调整后未成年人案件社会调查报告问题、律师直接会见的资格实质审查、与办案机关对接问题等配套细则规范亟需出台。同时，由于现有的法律条款过于笼统，操作性不强，给基层执法办案带来一定困惑。如法律规定的一些违法犯罪行为，在“数额较大、情节严重、后果严重”等具体界限方面缺乏相应统一的司法解释和执行标准，这往往在立案、批捕、起诉等环节造成公、检、法机关认识不一致，基层执法部门难以把握与操作。此外，由于法律法规的缺失或不完善、不严密，致使在一些执法办案领域和环节中产生自由裁量空间过大、执法管理漏洞较多等问题，影响执法准确性和办案质量。

3. 少数民警对规范执法办案存在一些不正确认识。在传统运动式打击思维导向以及专项行动、打击破案考核“指挥棒”的冲击影响下，公安基层单位在办案实务中不得不面对突击办案与规范办案之间的矛盾，难免产生“重打击数量、轻办案质量”等倾向，致使在执法办案上或多或少偏离公正与效率。其中，少数民警缺乏人权保障观念，在执法办案时仍从“有罪推定”的办案理念出发，偏重以可变的口供或言词证据定案，对相对固定的证据缺乏深入细致的调查；一些民警过于倚重经验办案；极少数民警为查清实体问题，不惜违反办案程序造成执法不公或随意执法。“重打击犯罪、轻保护人权，重实体、轻程序，重办案数量、轻办案质量”的“三重三轻”问题在部分基层办案单位仍有不同程度存在。

4. 基层办案民警整体素质有待进一步提高。一是面对繁重的打击破案任务，部分民警未经或仅经短期公安专业业务培训就直接踏上执法办案岗位，部分单位甚至对不办案的社区、巡逻民警分配打击破案任务。由于未经规范、严格的法律教育培训，导致部分民警在办案过程中容易出现执法不规范问题。个别民警长期以来仅靠经验办案，不能很好地理解和适用法律，导致执法办案出现差错。二是部分基层办案单位领导干部未从事过执法办案工作，缺乏办案经验与专业知识，存在“只批不审”等问题，在案件侦办过程中只行使签名权力，未真正履行监督、审核职责，影响整体执法质量的提升。

三、有效解决公安基层刑事办案问题的若干对策建议

1. 树立法治理念，从根本上加快规范办案观念的养成。法治社会必定是一个尊重人权、保护人权的社会，法律不仅要保护普通公民的合法权利，也要保护犯罪嫌疑人的权利。一方面，加快转变办案理念，着力引导办案民警尤其是各级领导干部确立对法律的敬畏感，绝不允许“以言废法、以权压法、徇私枉法”，对“有法不依”行为加大惩戒力度，促使基层领导干部和全体办案民警尊重、遵守法律法规和相关程序规定。另一方面，结合当前各类法治教育活动，促进基层民警牢固树立正确的执法理念，强化执法民警的质量意识、责任意识，自觉增强证据意识、程序意识、权限意识与接受监督意识。特别是新《刑事诉讼法》正式实施后，基层办案单位要正确认识辩护律师的作用，在主观上接受律师的监督，在客观上配合律师执业。具体办案过程中，要充分听取、慎重考虑律师提出的观点与建议，避免发生无功而返、冤假错案等情况，不断促进执法办案工作的制度化、规范化。

2. 广泛开展调研，进一步强化法律法规的实务操作性。由于一些法律法规滞后或过于原则而缺乏可操作性，造成民警在基层执法实践中难以把握或者把握不当，以致法律法规的“盲区”成为了基层执法的“雷区”。针对新形势下公安执法实践中遇到的新情况、新问题，法制等相关部门必须紧密结合社会经济、治安形势的发展变化，积极与检察院、法院进行沟通，在授权或许可的范围内及时出台实施细则或指导性意见，避免“有法难依”。同时，针对接处警、受理、立案、调查取证、伤情鉴定、涉案财物管理等基层办案部门容易发生问题的重点执法环节，要细化公安法律、法规、规章的适用，完善执法实体制度和程序制度，进一步规范执法行为，把执法责任制落实到各个执法领域和执法环节，明确执法职责，梳理执法依据，分解执法职权，制定执法流程，确定执法责任，努力形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法工作机制，狠抓执法制度、规范的贯彻执行，切实维护法律法规的权威性、严肃性。此外，针对法律法规存在问题和执法实践自身需要，要本着既不违反法律精神，又有利于解决实际困难和问题、方便基层办案的原则，及时制定出台规范执法办案的措施和规定。如就常见案件审理、笔录制作等制定模板，供基层执法办案参考。

3. 完善内外审核监督流程，理顺基层执法办案层层把关的工作机制。对内而言，主要是事前规范受立案流程，事中强化层层审核把关机制，事后狠抓执法质量考评、强化公安内部执法监督机制，全力贯彻“执法规范全覆盖、执法过错零容忍”的工作理念。一是规范案件受理、流转程序。在前期排查突出的执法问题基础上，建立受案、流转制度，在堵漏洞的同时提高办案效能。二是落实案件三级审核制度。案件审核严格执行队长、法制审核员、支队长三级审核、审批制度，将案件质量责任层层分解落实到每个办理、审核、审批环节，针对出现问题的具体环节，确定具体责任人，确保责任落实到位。三是确立案件质量一案一表跟踪制度。明确在侦查员受理案件之初即填写“一案一表”，记录办案中存在的问题以及侦查员开展工作的情况，做到对案件全程跟踪监督。四是执行疑难案件评审工作制度。对疑难复杂案件以及刑拘释放、逮捕后不起诉等案件实行《疑难案件评审工作制度》，通过集体讨论杜绝执法不公，最大限度预防和减少人为因素干扰，最大限度压缩自由裁量空间，有效防止民警滥用执法权。五是定期开展案件质量讲评会。组织民警围绕执法中易犯、易错、易忽视的问题，采取一案一议、以案析法的方式，定期进行讲评，提高民警规范执法办案的自觉性和积极性。六是形成办案工作例会制度。不定期牵头各相关办案单位召开工作例会，就案件办理中出现的常见、典型执法问题进行沟通交流，力争从办案源头上堵截不规范执法行为。对外而言，充分重视外部监督，通过群众信访、控申、举报投诉等渠道及时发现苗头和问题，并采取有效措施弥补内部监督中的疏漏，积极防止执法不公。同时，进一步完善警务公开制度，将办案依据、执法权限、执法程序、执法结果以及群众最关心、反映最强烈、社会普遍关注和最易滋生腐败的问题作为公开的重点，增加执法工作透明度，自觉接受律师、检察院、法院及社会各界监督。

4. 完善内部运行保障机制，确保基层规范办案常态、长效。一是改变片面强调打击的考核机制。实务中，就公安机关前期接报和侦查环节而言，还存在“不管采取什么手段甚至不当手段，只要最后抓到真凶、成功破案，任何不利后果都可能慢慢化解”的想法和做法。为此，当务之急是必须切实扭转和打破此项“违规获利”的价值导向和评估体系。二是改变过于薄弱的内在风险防范机制。完善民警执法档案和单位执法档案，推行一案一评和一事一评，客观、真实、准确地记录每个民警和执法单位的执法情况，重点建立和完善个案监督机制、执法责任倒查制度、错案追究制度，尝试推行执法办案终身负责制。进一步落实执法责任，不断拓展日常执法监督的途径和手段，推进执法监督的动态化和常态化，并直接与领导、民警的评先争优、职务晋升等相挂钩，推动各级领导、全体办案民警认真思考、仔细研究、时刻落实办案责任，强化基层领导狠抓规范办案的主动性和责任心。三是改变失之过软的奖惩机制。强化问责制度建设，明确规范办案问责情形、问责方式、问责标准，严格落实执法过错追究制度，正视并改变对通过刑讯逼供等非法手段突破案件这种情况的责任追究失之过宽、过软甚至很少追究的“能人”获利制度，促使纠错、追责程序公开化、司法化和正常化，加大对办案责任人民事、行政与刑事责任的追究力度，使执法者对法律产生敬畏感，为知法犯法行为划出边界，把错案责任追究落到实处。

5. 通过不限形式的办案培训，着力提升基层办案民警的整体素质和业务水平。人的因素是第一位的，无论制度有多完善，都必须由人来执行。民警的执法意识、水平和素质，直接决定执法水平的高低与执法质量的好坏。首先，通过突击检查、随机抽查，收集掌握执法办案第一手资料，及时发现易犯、屡犯的错误或不足之处，明确基层执法办案中存在的问题，真实、客观地反映基层执法的现状，为确定执法培训对象与内容提供参考依据。其次，对培训受众加以细分。一般而言，培训的重点对象包括掌握一定理论知识但缺乏执法办案经验的新警、军转干部；从非执法办案岗位转岗、借调到执法办案岗位的民警；在各级执法检查中被发现问题较多的民警；参与案件审核工作但缺乏执法办案实践经验的基层单位领导等。最后，根据培训对象的不同，针对不同岗位民警工作中遇到的常见问题，从基本的规范执法办案程序、文书制作，到相关法律法规和规章条例的准确理解适用等环节，确定培训内容，提高民警参训的主动性与积极性，进而提升培训的效果。从具体形式上看，除法制培训、“以会代训”外，还可以采取其他多种方式。一是完善跟班作业制度。如由分局相关业务部门牵头，抽调政治素质高、业务能力强的基层办案民警到审理等业务部门跟班学习，建立机关或业务部门与基层双向交流制度，并缩短跟班作业周期，增加每期的人数，将培训与日常实践挂钩。同时，可以针对一些大案、要案，由相关专业业务部门提前介入指导，提供法律咨询、参与阅卷等，及时为基层民警解疑释惑，并通过个案实训，将执法指导贯穿于日常工作中。二是完善庭审旁听制度。针对基层单位由于办案压力等多种因素很少参加庭审旁听等情况，建议由相关部门牵头并强制规定、不定期组织各级领导和民警参加庭审旁听，充分发挥庭审旁听“活生生”的触动作用，促使其在日常工作中更加注意规范办案程序、提高办案质量。同时，将各级领导和民警参加庭审旁听的次数、出席率、是否遵守法庭纪律等纳入各单位考核内容。三是开展网上培训工作。可以在相关业务部门网页，增开“办案交流”等互动版块，建立网上答疑制度，让民警随时提出执法办案工作中遇到的疑难问题，由相关业务部门梳理汇总，提出最适当的解决方法。此外，可以选择执法问题相对集中的案件、新型案件和疑难复杂案件，在网上点评办案得失，拓宽基层民警的执法视野，提升基层民警的实际办案水平。四是完善基层领导办案制度。针对部分领导只办一些同种类的简单案件，对其他案件仍然不够熟悉的情况，可以尝试将办案范围扩展到基层全体领导，全面提升基层单位领导综合办案和案件审核水平。

Common Problems in Criminal Investigation in First Line Units and Suggested Countermeasures

Jiang Weimin
（Pudong Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200135， China）

In the background of development of peaceful and law-governed China， the quality of criminal investigation is undoubtedly a priority in police law enforcement. It can not be denied that the contradiction between increasing demands of the public and impropriate criminal investigation competency in fi rst line units in transitional social stage is a common and popular problem in criminal investigation first line units confront. Based on the summary， categorization and analysis of these problems， the paper suggests countermeasures to further standardize the criminal investigation and improve its quality.

First-line Unit； Investigate Criminal Case； Common Problem； Suggested Countermeasure

D631.1

B

1008-5750（2015）01-0069-（06）

2014-11-06 责任编辑：陈 汇

蒋卫民（1963— ），男 ，上海市公安局浦东分局审理支队支队长。