影响欧盟区域政策效应的特殊问题与矛盾探析

文/王雅梅（四川大学，四川成都 610065）

一、欧盟区域政策及效应概述

欧盟区域政策是随着欧洲一体化的发展而逐步形成的。消除区域差距，实现区域协调、均衡和可持续的发展，对任何一个大的经济体来讲，都是一项长期而艰巨的任务，对欧盟这样一个处在不断扩大中的区域一体化组织来讲，更是如此。如今，欧盟已拥有28个成员国，总人口达5亿多。“除非财富和和经济活动在共同体区域之间的分配得到改善，否则经济一体化的发展将是极其困难的，将危害共同市场的充分运行和聚合。”［1］20世纪70年代以来，欧盟先后建立了结构基金和聚合基金，用于支持落后成员国及地区的社会经济发展和解决各种区域问题。随着欧洲一体化的深化与扩大，区域发展干预已成为欧盟超国家调节中的一项重要内容，区域政策已成为欧盟多层次治理的重要组成部分。

欧盟的区域发展差距涉及三个层面，一是成员国之间的差距，二是成员国内地区之间差距，三是从欧盟角度来看的联盟内部不同区域之间的发展差距。总体而言，欧盟的区域发展差距最突出的仍是东欧与西欧之间的差距，其次是南欧和北欧之间的差距。根据按购买力平价计算的人均GDP标准，最贫穷的地区位于欧盟的边缘，而最富裕的地区处在欧盟的核心。欧洲一体化的深化要求成员国经济趋同，但一体化进程的推进和不断的扩大使其内部发展不平衡问题日益严重，尤其是2004年以来的三次“东扩”之后，欧盟的区域差距更加突出。区域政策的有效运用，缓解了欧盟内部发展不平衡的矛盾，使各成员国及其地区之间能够维持一个欧洲一体化进程向前发展所要求的经济、社会和地域聚合水平。欧盟“第四份经济与社会聚合报告”表明，1994-2006年期间，区域政策最大的受益者——希腊、西班牙、爱尔兰和葡萄牙，都实现了引人注目的增长。根据欧盟委员会2011年的分析，在过去的10年里，欧盟区域政策一直是促进变化的一个力量，对欧盟的趋同和增长作出了真实的贡献，直接创造了超过100万的就业岗位，对培训的投资提高了超过1000万人的就业能力，对超过2000公里的高速公路和4000公里的铁路建设进行了联合融资，建立起了至少80万个中小企业。欧盟在其官方网页上也列出了一些数据来说明欧盟区域政策在促进就业创造、经济增长和改善生活质量等方面作出的成绩。

欧盟在促进落后成员国社会经济发展、缩小联盟内部的区域差距方面进行了不懈的努力。但在缩小成员国内地区之间的发展差距，特别是欧盟中心区域和边缘区域的发展差距方面收效甚微，人口和经济活动更加集中于欧盟中心区域以及成员国首都和其他中心城市。如在爱尔兰，增长极战略所带来的巨大的经济增长导致了与欧盟的迅速聚合，但未能对国内农村地区产生很大的溢出效应，因而导致国内差距的扩大。爱尔兰经济在20世纪90年代的高增长率主要是由东部地区和南部地区迅速增长所带来的，尤其是都柏林和其周围地区。在过去的10年，欧盟成员国经历了不同的经济发展趋势，这些趋势加剧了欧盟内部竞争力的差距和宏观经济的失衡。在欧元区内，既有德国、法国、荷兰等经济发达的“核心国家”，也有希腊、葡萄牙、西班牙、意大利等经济相对较弱的“边缘国家”，欧元区也因此被分为北欧元区和南欧元区，南欧元区的经济基础和发展水平远落后于北欧元区。2009年底爆发并持续发酵的欧洲主权债务危机暴露出欧盟尤其是欧元区内部在制度和经济结构方面的深层次矛盾。成员国经济发展的严重失衡放大了欧元区的缺陷，成为影响欧元区稳定运行和引发欧洲主权债务危机的一个深层次原因。最早出现主权债务危机的希腊，经济高度依赖旅游和航运业。受其经济结构的影响，希腊长期增长乏力，抵御国际经济危机的能力较弱，而现有的社会福利模式又使其财政开支居高难下。尽管金融危机刺激了所有欧盟成员国政府的预算，但成员国公共财政的实际状况有很大的差异。这次欧元危机的根源在于欧盟把经济实力、发展水平、财政状况存在巨大差异的国家搞在一起而建立起一种“货币联盟”。欧洲主权债务危机的出现加大了成员国和欧盟宏观经济政策操作的难度，反过来又进一步加剧了欧元区内部经济发展的不平衡。

主权国家联合体的“特性”使欧盟区域政策不仅非常重要，同时也使欧盟区域政策的制定和实施面临许多特殊的问题和矛盾。欧洲区域经济学专家哈维·阿姆斯壮认为：欧盟是希望成为一个近似于联邦制的组织。然而，我们所熟知的欧盟区域政策的类型，在建立已久的联邦国家如美国、加拿大和澳大利亚是难以找到的。因此，要理解欧盟区域政策需要理解欧洲情况的独特性，即它是独立的民族国家的混杂物，这些国家正在逐步地建立更密切的经济、社会和政治关系。［2］对此，中国前驻欧盟大使丁原洪指出：“欧盟具有同美国、日本等其他大经济体不同的特性，就是它是一个主权国家联合体，而不是一个单一的主权国家。观察、分析、判断欧盟事务时，牢记这一特性格外重要。”［3］

二、欧盟区域政策在实施初期存在的问题

区域政策是政府有意识的行为，经常会由于决策层观点和态度的变化而影响到政策实施的连续性和有效性。早在1988年，针对欧洲区域发展基金引入后，共同体区域差距出现扩大的情况，欧洲议会在一份报告中分析了区域政策未达到预期效应的基本原因：（1）投入该任务的资源不够；（2）资助的项目和计划在地理分布和功能上不够集中；（3）未能准确地分析项目的选择；（4）未遵循附加原则。

区域一体化的首要目标是追求在更大范围内资源配置的优化，提高资源利用的效率，增进区内国家的社会福利，使每一个成员国能获取比单独一国时更大、更多的利益。在欧盟区域政策实施的初期，区域资金是以成员国为单位来发放，即对每个成员国分配配额。尽管对欧洲社会基金、欧洲农业指导与保障基金的指导部分援助的缺乏优势地区有一定的优先，欧洲区域发展基金有一个特定的区域投入，但所资助的项目和计划在地理分布和功能上都不够集中。欧盟这样做有其合理的理由，至少每一个成员国都从这些基金的发展中获得好处。最终导致这些基金的使用在地理上很分散，未能集中在最落后的地区。如1975-1986年，欧洲区域发展基金总额为140亿埃居，分配给了10个成员国的近25000个项目。1979年后，根据共同体区域政策的目标，欧洲区域发展基金的年度拨款金额，改由欧共体委员会、区域发展委员会根据各成员国申请项目的轻重缓急，进行审核和分配。欧共体委员会获得了支配5%区域发展发展基金的权利，可以此支持未被成员国政府选中的地区项目。在欧共体委员会关于结构基金改革的建议中，提出结构基金覆盖的人口应限制在共同体总人口的20%的范围，但区域资金散布面太宽的问题依然存在。一些成员国批评欧盟委员会在划分空间目标时随意性大并缺乏连贯性，严重偏离了结构基金多年来恪守的集中原则。欧共体委员会认为，共同体援助应该达到区域国内生产总值的2%，但仅占共同体国内生产总值0.3%的公共投入仍低于在其他联邦国家对缺乏优势地区的转移支付。［4］

欧共同体用于区域发展的资金本来就很有限，而有限的资金又未能集中于最需要援助的地区和领域，再加上成员国在资金管理上的不足，制约了欧盟区域援助资金使用的有效性。正如学者王继平所言：“对资金需求不加考虑的分配平均主义，过程监督、跟踪不足的纯粹转移倾向，不重视基础设施改善，结构政策实施初期的这一系列缺陷大大影响了一段时间的趋同效应。”［5］正是为了提高区域援助的有效性，欧盟在1988年区域政策的改革中确定了使用结构基金的新原则和区域政策援助的5个目标，纠正和调整了在此之前的撒胡椒面式的资金利用方式，并加强了对基础设施的投入。通过多次改革，欧盟区域政策的集中原则逐步得到落实。2000-2006年期间，新的结构基金规则将资金集中在了欧盟目标1区域，即人均国内生产总值低于欧盟平均值的75%的区域。

在关于2014-2020年财政框架的建议（Proposals for the 2014-2020 Financial Framework）中，欧盟委员会认为结构基金应当将援助集中在数量更少的、与“欧洲2020战略”有关的优先目标上，同时聚焦援助效应、监督协议目标的进展情况、简化支付程序。

三、欧盟区域政策在实际运行中存在的问题与矛盾

（一）在区域干预权限和预算上面临着来自一些成员国和地区的阻力

欧洲一体化的发展是一个成员国主权让渡不断深化的过程。1992年《马斯特里赫特条约》的签订标志着欧共体从经济实体向经济政治实体过渡，向更具国家性质的欧洲联盟的转化。至今没有任何其他主权国家像欧盟国家一样，把如此之多的国家权力让渡给一个超国家机构。2009年12月1日《里斯本条约》的生效及此前首任欧洲理事会常任主席（被称为欧盟“总统”）、欧盟外交和安全政策高级代表（被称为欧盟“外长”）的诞生，让欧盟的超国家色彩更加明显，但毕竟不是主权国家，而是由主权国家建立的超国家组织。“民族国家在统一的欧洲中仍然是非常重要的，因为首先它们为有力的区域政府提供了国内宪政框架和政策支持。 ”［6］

长期以来，欧盟成员国及地区之间在区域政策领域就存在着矛盾和斗争，首先，“是否应该有一个共同的区域政策”一直就是有争议的问题。一些反对者认为，共同体区域政策的推行，损害了国家主权，主张把区域政策下放或者归还给成员国，由成员国自己管理。德国主张把目前欧盟负责管辖的某些政策领域，如农业政策、区域政策等下放或者归还各成员国管理，而法国则反对将在欧盟范围内已经确定和执行的各项政策再退回到各自国家政策的老路上去。在国际经济关系中，一国落后地区的经济发展通常被视为主权国家的内部事务。在实践中，“虽然共同区域政策框架内的资源再分配政策没有遭到成员国的强烈反对，但某些国家权力向欧盟机构转移不会如此容易。”［7］

随着欧洲一体化的不断深化和成员国数量的增加，欧盟对区域发展干预的力度日益加大，用于区域发展的主要财政工具结构基金的数额已占到欧盟预算的三分之一以上。然而，“欧盟在地区政策问题上的积极态度有时却导致了成员国消极抵制心理的产生。”［8］在现实中，欧盟区域政策和措施常常受到来自部分成员国和地区的阻力。如在欧盟穷国和富国之间就围绕2000-2006年结构基金预算安排展开了激烈的争论，德国、英国、奥地利、瑞典等富国都不愿意增加欧盟预算，并提出了多种理由，如减少国内财政不平衡等，要求减少捐款。富国的态度受到穷国尤其是葡萄牙、西班牙、爱尔兰和希腊等的强烈反对，它们认为富国不应忘记其从欧盟内部市场扩大以及从结构基金资助的项目中所得到的利益。同时，由于欧盟和成员国都有自己的区域政策，在资源的支配权力和政策实施目标选择方面容易产生二者的分歧。欧盟的不断扩大，使其内部发展不平衡问题日益突出，成员国在预算开支的分配使用尤其是在共同农业政策和区域政策上的矛盾加剧。

（二）在区域政策的实施中面临“辅助性”和“附加性”原则带来的矛盾

根据欧盟的“辅助性”原则，只有当出现成员国政府不能有效地实施某项政府职能时，且由于所拟行动的规模或影响，最好由共同体来实现时，才能由超国家组织来接替该项职能。“附加性”原则是欧盟运用结构基金时的基本原则之一。该原则要求欧盟委员会遵从资金投入上的附加原则，即结构基金并非对成员国的一种补贴，更不是替代成员国在区域发展中的公共职能，只是一种补充，成员国必须为欧盟所资助的地区项目提供相应的配套资金。根据这一原则，成员国对地区发展项目的资金支持力度应相当于其从结构基金中获得的数额，对此，在规划通过时、在中期检查时和结束时，成员国都需向欧盟委员会提供关于援助项目的必要信息。

按照“辅助性”原则和“补充性”原则，成员国自身在促进区域均衡发展中应承担主要责任，欧盟的援助只起一个补充性的作用，而非取代各国自身的援助，然而成员国又是欧盟区域政策的具体实施主体，“这种双重身份和似是而非的逻辑，势必使结构措施及其效应陷入困境。成员国必然会尽最大可能将自身的责任转移为争取更多的欧盟结构政策援助，结构性措施的目的和效率自然被摆在了次要位置。”［9］因此，共同体的援助可能越来越多地被用于替代成员国的努力，而不是激励和和补充成员国的努力。其结果必然会影响到欧盟区域政策实施的有效性，降低成员国之间、区域之间经济、社会和地域聚合的程度。

（三）在援助资金的分配和援助方案的制定上存在着许多分歧

维护民族利益、保护民族特性是主权国家的基本责任。作为独立的主权国家，各成员国都会尽力维护本国在欧盟内的利益。一体化程度越高，成员国让渡的权力就越多，一体化组织就越具有超国家的性质，对成员国社会经济的影响就越大。

就欧盟区域政策而言，成员国在结构基金以及聚合资金等财政资源的分配和援助方案的制定上，一直存在着许多分歧。如针对欧盟区域资金使用日益集中的趋势，支持者认为，欧盟区域政策的目标既然是消除经济上的差距，资金的使用当然应集中于最需要的地方，并且将资金用于落后地区的经济发展，将有助于提高所有地区的经济水平和生活水平，使干预效应最大化。根据欧盟“第二届欧洲聚合论坛报告”，聚合政策不仅有利于接受财政援助的地区，而且也有利于其他地区，这些非受援地区都通过其他地区产生的对商品和劳务需求的日益增长和欧盟整体竞争力的增强来获益；批评者则认为，欧盟预算基金不应过分集中于少数地区，而应该更均衡地分配到各成员国和各地区。有的批评者指出，改革后的聚合政策只是对某类聚合问题给予优先，即只关注地区之间空间上的经济差距，几乎没有把重点放在成员国和地区内部社会集团和个人之间的差别上。因此，欧盟“2000年议程”提出将结构基金的援助目标有此前的6个缩减为3个，并将欧盟为探索解决影响整个联盟的问题而设计的特殊计划——共同体倡议（Community Initiatives）的数目从 13个削减到 4个，各国均赞同此缩减计划，但对于如何简化和协调原有目标，各国却存在分歧。与此同时，一些成员国对于把欧洲区域发展基金、欧洲农业指导和担保基金以及欧洲社会基金等政策工具放在一起使用是否能保证其应有的效率也表示疑虑。

（四）在区域政策目标的选择上会受到欧盟政治考虑的影响

欧盟不仅是一个经济联盟，更是政治和社会联盟。推进欧洲一体化、最终实现“大欧洲”的梦想，成为欧洲人避免战争、享受和平与繁荣的有效途径，该政治目标一直是欧洲一体化发展的一个巨大的驱动力。

作为一个经济与政治联盟，欧盟区域政策往往是其内部政治妥协的产物，基于政治上的考虑往往多于经济上的安排。欧盟区域政策也不例外。从1975年开始，区域政策成为欧共体委员会一项独立自主的政策，但区域政策的制定上仍然会受到欧盟政治考虑的影响。正如学者冯兴元所指出的：“经常受到指责的是区域政策往往把政治考虑和促进问题区域混淆在一起，往往成为一种再分配工具。从发展角度看，欧盟区域政策通过几次大小不同的改革逐渐在摆脱其充当再分配工具的形象。”［10］长期以来，欧盟成员国之间就为摊款和利益分配问题而争吵不休，成员国对区域资金如何支出以及谁有资格获得援助，施加着极大的影响。在实践中，区域政策成为了欧盟协调和平衡成员国利益的重要工具。如在结构基金目标中，欧盟曾专门增设了针对芬兰和瑞典的目标，即促进人口稀少地区的结构调整与发展。芬兰和瑞典其实相当富裕，按照欧盟此前的援助标准，它们无法获得结构基金的援助。对中东欧国家而言，欧盟成员国身份如此值得拥有的一个原因就是他们期望加入后可以获得大量的结构基金和聚合基金。

欧洲一体化的发展是一个成员国利益博弈和协调的过程。一体化的深化和成员国的增加，使欧盟内部的利益关系更加复杂，协调起来更难，欧盟区域政策的制定和实施不会一帆风顺。然而，要维护欧盟的整体利益和长远利益，推动欧洲一体化的向前发展，成员国之间又必须作出妥协和让步。

四、区域政策与其他具有空间影响的欧盟政策之间协调机制的缺乏

在欧盟，除了区域政策，其他具有空间影响的欧盟政策也对欧盟成员国及其地区发展产生着重要影响。1996年出版的欧盟“第一份经济和社会聚合报告（First Report on Economic and Social Cohesion）”认为，成员国之间的差距趋于缩小，但同时经济活动的区域集中正在加剧，这是与空间协调机制的缺乏有关的，因此欧盟要求区域政策进一步加强与其他政策之间的协调，以提高区域援助资金使用的效应。

欧盟2002年发布的“第一份经济和社会聚合进展报告 （FirstProgress Reporton Economic and Social Cohesion）”指出：聚合也不应该限定于结构政策，其他共同体政策，尤其是农业和农村发展政策、环境和交通运输政策，也须为实现这个目标作出更有效的贡献。欧盟“第二份经济与社会聚合报告”将共同体政策对经济与社会聚合的贡献分为两个部分，一是结构政策的贡献；二是其他政策如经济与货币联一体化政策、竞争政策、共同农业政策、就业政策、交通运输政策、人力资源发展政策、企业政策、共同渔业政策等的贡献，这些政策被欧盟视为具有“空间影响的政策”，对解决区域发展不平衡问题有着不同程度、甚至不同方向的影响。欧盟委员会经济与金融事务总司认为，结构基金的效应相差很大，甚至当援助强度相同的时候，结构基金的效应依赖于总体的经济环境和结构基金支出的特定的制度设计，结构基金支出效益的差异不仅是由于管理上的差异，而且还由于对基础设施、教育和培训的战略优先以及对私有企业的援助上的差异。因为“任何政策都会产生区域效应，这是因为人类的任何活动，包括政府政策机制和措施都存在空间和时间维度。随着时间的流逝，政府的政策措施对经济活动在空间上的分布产生直接或间接的影响。 ”［11］

在大多数情况下，欧盟经济政策的目标并没有空间特征，但它们对整个联盟经济活动的地理分布有重要影响，因此，欧盟通过每年的“经济政策指南”进行协调。但在实践中，欧盟区域政策与其他相关政策之间的协调面临着不少困难。如经济与货币一体化政策的实施要求有相应的财政转移支付政策予以配合，以消除由于市场竞争加剧造成的地区发展不平衡问题。但欧元区只是一个货币联盟，统一的货币政策与分散的财政政策之间形成了一种独特的经济调控机制。当面临经济衰退时，欧元区成员国只能通过扩张性的财政政策、增加财政赤字进行调节，但各国财政赤字要受到约束。欧元区统一的货币政策难以充分照顾到成员国经济发展上的差异和需要。在欧洲一体化进程中，市场自由化的推进所带来竞争的加剧，往往有利于拥有更好区位条件的发达地区，尤其是地理位置在欧洲内部大市场中心的区域。对此，欧盟地区委员会提出欧盟市场的进一步统一和自由化应当与区域政策相协调。

有欧洲学者指出：单一市场的建立过程也要求成员国放弃了一些本来可以被用来改善国内区域经济差距的重要政策工具，例如，那些参加了欧洲经济与货币联盟的国家不能运用它们的汇率工具来帮助落后地区，并且在欧盟竞争政策背景下，成员国政府能够用于其区域的补助的数量也有限制。国家的区域援助是欧盟成员国影响其经济活动的空间分配和经济增长的工具之一。欧盟委员会认为，如果区域援助被慎重和合理地使用，并被集中到最缺乏优势的欧盟区域，就能够起到一个积极的作用，否则会削弱结构基金的效率。共同体条约对扭曲或有可能扭曲欧洲内部大市场竞争的国家援助是禁止的，无论资金是源自国家财政还是结构基金，其所资助的项目必须与共同体的竞争政策相符合，但有例外，尤其是对旨在促进生活水平异常低下或存在严重失业的地区的经济发展的区域援助。然而由于各成员国的情况不一样，通常最富裕国家财力雄厚，能够提供高水平的区域援助，而较贫困的国家能够提供的区域援助相对有限，这会损害欧盟和成员国在最薄弱区域推行区域政策努力的有效性，不利于成员国之间发展差距的缩小。

现代基础设施是影响区位的一个重要因素，基础设施的差异，导致经济机会的差异。欧盟落后地区距经济发达地区通常较远，铁路、公路密度较低，交通不便、运输成本高成为制约其经济发展的重要因素。由于缺乏足够的交通通讯等基础设施，欧盟的山区和边远地区、岛屿地区、边缘地区等在与其他地区的竞争中处于不利的地位，缺乏有吸引力的投资和生活环境，因此改善基础设施条件是这些地区经济发展的必要条件。在2001年欧盟委员会发布的欧洲至2010年的运输政策白皮书中，再次强调要关注交通运输在地区之间发展不平衡的问题。欧盟委员会要求成员国对铁路项目给予特别的关注。欧盟在电讯网络发展方面取得了较大的进步，但位于中心的成员国的区域和聚合国家的区域之间以及在成员国内部的区域之间在电讯发展方面的空间差异依然存在，这要求欧盟交通运输政策、电信政策等要从因地制宜，进一步加大对边远落后地区的援助和支持力度。

一般而言，一项共同政策的实行都会产生相应的利益。但由于各国、各地区在自然条件、经济结构、发展水平、社会文化等方面存在差异，这些利益在各成员国及各地区之间往往难以达到均衡分配，一些政策的实施可能对某些成员国或地区的经济产生不利的影响，进而加剧区域发展的不平衡。如欧盟共同农业政策，它是欧盟实施的第一项、也是最重要的一项共同政策。2004年以来欧盟的三次扩大，使欧盟区域政策与共同农业政策之间的协调尤其重要，因为中东欧国家的农业在国民经济和就业中占的比重较高。欧盟委员会认为，在扩大的联盟中，共同农业政策将是促进区域发展的至关重要的工具，但共同农业政策对实现区域平衡发展目标的贡献，从总体看却是有限的。欧盟对共同农业政策的地域影响进行研究后认为：市场政策支持往往是有利于拥有大农场和失业率更低以及人口增长率高于平均水平的更发达的农村地区，这些地区更多地是集中在欧洲北部和西部的核心区域，而在欧洲东部和南部的边缘区域较少，因为市场支持不是针对聚合目标而设计的。［12］据欧盟委员会估计，仅占欧盟农场主总数5.6%的大农场主几乎领取了欧盟近一半的农业补贴。人均收入高的区域从欧洲农业指导与保证基金中所获得的人均资助额反而更高。1996年，大约20%的处于最不利地位区域所获得的共同农业政策支持支出额少于平均水平。这说明了在当年，共同农业政策对区域发展的影响属于负效应。“来自美国和欧盟的证据表明，当前的以补贴为基础的政策不能有效地解决农村社区面临的一些最紧迫的社会经济挑战，对整个农村地区的影响是不平衡的。”［13］

欧盟区域政策与其它政策之间的协调是必要的，但又是十分艰难的。随着欧洲一体化的发展，内部边界日益失去其分离的特征，代之以成员国城市和区域更密切的关系和相互依赖。这意味着，在一个成员国，区域、国家或共同体项目的效应对其他成员国的空间结构有一个很大的影响。“如果区域政策要实现它的目标，它必须拥有足够的资源。而且考虑到预算的约束，与过去相比，在今天，更多的共同体其他政策将需要与聚合政策协调。”［14］为了使欧盟区域政策与有显著区域效应的其他政策相协调，欧盟已开始对所有重要的欧盟政策的区域效应进行评估，其目的是确保一项政策在提案阶段就考虑区域因素，如果该项政策提案不符合区域政策目标，“区域效应评估”报告就会对其提出警告或修改意见，以使该政策与欧盟的区域政策目标想一致，以减轻其负面的区域影响。欧洲主权债务危机爆发后，欧盟推出了一系列促进成员国经济政策协调和完善联盟内部经济治理的措施。

五、对欧盟区域政策及实践的简要评析

作为一个国家与超国家特征高度统一的独特的经济政治实体，欧盟的政策制定和实施过程充斥着众多的利益主体和复杂的利益需求，政策的制定和实施更多地体现为艰难的利益平衡过程，一切能够对欧盟政策构成影响的因素都在其中发挥作用。欧盟委员会区域政策总司认为，欧盟区域发展政策建立在政治原则和经济原则基础上。对欧盟而言，区域政策首先是一项团结政策。在欧盟内，公平目标和效率目标同样重要。作为独立的主权国家，各成员国都会尽力维护本国在欧盟内的利益，成员国的个体利益和欧盟的整体利益之间的矛盾协调起来并非易事。

欧盟区域政策不仅在制定和实施过程面临着一些特殊的问题和矛盾，同时还受到包括区域政策在内的成员国社会经济政策的极大影响。一方面，欧盟的各项政策会影响成员国社会经济的发展，另一方面，各成员国的社会经济政策又可以看作是欧盟区域政策的组成部分。正如欧盟委员会“第一份经济和社会聚合报告”所指出的：“成员国的政策是联盟实现聚合的基本工具。从这个意义上讲，‘联盟的团结是始于国内’。并且，成员国有自己可任意支配的政策工具，其公共支出占到全国GDP的40%-60%，而共同体的预算仅占联盟GDP的约1.2%。”［15］欧盟成员国通过将资源从国内发达地区转移到欠发达地区来促进欠发达地区的发展，其区域政策大约覆盖了欧盟总人口的46.7%，其中约有一半是用于最不发达区域。

欧盟的不断扩大使之成为一个规模巨大而又日益多样化的区域，这不仅使欧盟区域政策更加重要，同时也对区域政策的效率提出了更高的要求，欧盟区域政策“已经成为涉及欧盟整体经济社会发展的综合性政策”［16］。根据欧盟对区域政策目的的新的阐释，欧盟区域政策是一项投资政策，它支持就业创造、竞争力提高、经济增长、生活质量的改善和可持续发展，同时正在向欧盟所有区域投资，更多的资金被用于环境保护和低碳经济发展。创新在欧盟2007-2013年、2014-2020年规划期区域政策中位于核心地位。对欧盟而言，如何将多层次、多部门的相关政策有机地协调和统筹起来，并尝试制定解决区域问题的综合性行动计划，是其面临的一项重要而艰巨的任务。欧盟区域政策需要在实践中不断地改革和创新，使之能更好地适应并促进欧洲一体化的发展。

欧盟区域政策的实践对我国区域政策的制定和完善具有一定借鉴意义。西欧是区域经济学理论和区域政策的发源地。我国与欧盟在自然条件、政治体制、经济发展水平、社会文化等多方面有很大差异，但地域辽阔、人口众多、多样性突出、区域差距大，是双方共同的特点，都面临着许多相似的挑战，并且在实现区域更加均衡发展上有着相似的目标。2004年12月在荷兰海牙举行的第七届中欧领导人峰会上，平衡发展和区域政策成为双方希望共享信息和经验的关键主题领域。2006年5月中国国家发展和改革委员会与欧盟委员会在北京举办了第一届中欧区域经济发展研讨会并签署了区域政策合作谅解备忘录，双方正式建立了“中欧区域政策对话机制“，旨在交流双方区域治理的成就与经验，探讨区域发展中的重大理论和实际问题，谋划双方合作的领域与途径。2006年以来，中欧区域政策高层研讨会已举行了10次。第九次中欧区域政策高层研讨会是2014年11月28日在成都召开的，会议的主题是“区域创新和城市可持续发展”。在2007年10月举行的第二届中欧区域政策高级研讨会上，国家发展和改革委员会副主任杜鹰指出，要高度重视学习和借鉴国际经验，特别是欧盟的经验。2013年开始，中欧双方启动了示范城市合作试点，积极推动示范城市进行经验交流。2015年6月29日，第10次中欧区域政策合作研讨会在布鲁塞尔展开，中欧双方联合发布了《中欧区域政策合作报告（2006-2015）》，共同签署了《全面深化中欧区域政策合作联合声明》。

借鉴欧盟区域政策的经验教训，对我们更好地贯彻科学发展观，完善我国的区域政策，更好地兼顾公平与效率两个目标，加强中央政策和地方政策、区域政策与其他经济政策的有机协调，处理好区域发展中的各种利益关系，改善区域政策实施的效果，加快西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起，实现国民经济协调、均衡和可持续发展，具有重要的现实意义。

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