农村纠纷解决：基层政府的作用与面临的风险

文 （湖南行政学院，湖南长沙 410006）

改革开放以来，我国社会矛盾纠纷开始多元、复杂化，农村社会也不可避免地呈现出多种纠纷特征，除了传统的土地纠纷、婚姻纠纷、家庭纠纷和邻里纠纷外，还有基于市场经济而产生的新型法律纠纷。如新农村重点工程建设中引发的农村社会纠纷，农村地区城市化引发的土地、房屋拆迁纠纷，城郊结合部农民的建房纠纷，工业生产造成的环境污染引发的农村社会纠纷，执法过程中群众对政策不理解或执法过程中与相对人产生的纠纷，村委会换届选举中违法违规操纵选举导致的纠纷等。农村纠纷解决有多种选择，但大多选择了非诉方式，采取司法诉讼方式较少。面对多样化的纠纷解决方式，当事人会选择使自己利益最大化的方式［1］。各纠纷主体基于社会认知不同以及价值观的差异，选择的解纷方式各不相同，除了自行私了、协商、和解以及谈判外，还有村民邻里调解、村委会调解、人民调解委员会调解、司法所综治办调解、基层政府主持的调解或裁决等方式。本文指称的基层政府参与农村纠纷解决方式既包括司法所、综治办的调解，也包括基层政府主持的农村纠纷的调解或裁决。实证调研表明，农民更愿意选择基层政府参与的纠纷解决方式，该类纠纷解决方式在30%以上。即是说，基层政府参与纠纷解决已成为农村纠纷解决的主流方式。

一、农村基层政府参与纠纷解决的法理析解

一般而言，纠纷需要通过司法机构解决。农村基层政府参与纠纷解决是否符合法理要求？这关系到基层政府的职能定位。从法律上讲，基层政府解决法律纠纷的范围非常广泛。除了刑事案件以及法律规定必须由其他机关处理的纠纷，基层政府都有可能介入。根据司法部《民间纠纷处理办法》的规定，“基层人民政府处理民间纠纷的范围，为《人民调解委员会组织条例》规定的民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷”［2］。尽管基层政府部门参与纠纷解决有了法律明确规定，并且在很多乡镇还设立了司法所、综治办、派出所等，但对基层政府参与的农村纠纷调解或裁决还需要从法理上阐述清楚。否则，就可能影响到基层政府对参与农村纠纷作用的发挥。

第一，法律规定某类纠纷须由政府处理。根据我国宪法和地方组织法的有关规定，基层政府是我国的基层国家行政机关和人大执行机关，执行人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。因此，基层政府必须要承担起农村社会保一方平安的职责。面对市场经济快速发展带来的纠纷激增，“一个重要途径和必由之路就是合理利用多种权力资源，特别是扩大行政机关的纠纷解决功能，以克服在我国社会转型期的大规模规则秩序创建中容易出现的顾此失彼的状态，提高纠纷解决和社会调整的效率和效益。”［3］完善社会多元化的纠纷解决机制也是政府及其工作部门的法定职责。政府参与纠纷解决，有些法律明确规定必须先由政府部门处置。具体哪些纠纷须由政府先行处置？《土地管理法》《行政复议法》明确规定行政确权类案件须由政府先行处置。行政确权行为直接涉及到对民事主体的身份、权利义务和责任等法律事实的认定，它改变了当事人之间的权利义务关系，容易引发其他民事争议，这些民事争议的解决以行政争议的处理结果为依据。属于这一类的纠纷有土地、矿产、森林等资源确权所引发的争议纠纷。根据 《土地管理法》《行政复议法》规定，土地所有权和使用权争议，应当先由政府处理。［4］当事人对政府的处理决定不服，才可以向人民法院提起行政诉讼。对受理的土地权属争议案件，调解是必要程序。法律规定，应当在查清事实、分清责任的基础上先行调解，依行政权力化解此类纠纷。行政调解是行政机关处理土地权属争议的必经程序，否则即属程序违法。

第二，维护地方稳定是基层政府的基本职责。基层政府与司法机关不同，其首要职责是维护地方社会秩序与稳定，基层政府面对的对象是地方民众。基层政府在追求妥善解决农村法律纠纷的同时，还要结合社会治安综合治理的要求，对某些群体的群众行为加以适当引导与教育，以便及时预防各类危害社会治安行为的发生。较之司法部门，基层政府更加注重宏观层面上的高度，解决个案的同时，还要注重不要产生负面影响，争取通过每个法律纠纷的化解，来预防控制同类法律纠纷的产生，而不是化解某个纠纷就算完成了一项任务。基层政府出发点与立场不同，担负的社会责任和使命也不相同。在维护社会稳定目标的要求下，基层政府不仅仅是关注某些个案纠纷的解决，还要注重对纠纷的预防和排查，具有明显的纠纷防范预警功能。所以，基层政府参与农村社会纠纷的解决有其必要性。当前，各级党委政府对信访维稳的责任要求很严，特别是对 “重复访”、“群访”、“集访”的责任追究更为严厉。如果百姓的纠纷解决不好，没有在基层经过多次反复调处，当事人一旦上访，上级还会批复给基层政府处理，这个时候的基层政府就会陷于被动，甚至会被信访人所“要挟”。因此，基层政府对农村纠纷调处的态度很积极，它直接关系到基层政府的政绩。基层政府工作人员在纠纷调处过程中，会凭借丰富的阅历和工作经验，对纠纷引起的缘由进行深入分析，查找其中的共性因素，进而对同类纠纷及时排查和处置，防止类似纠纷发生。基层政府参与纠纷的解决，事实上就是在履行管理职能，是运用政府的权威以及各种力量和规范，保进社会的稳定和谐。同时，从众多的纠纷调处过程当中，基层政府也会总结归纳，寻找案发的根源和共性，在行政管理中提炼出管用的经验与方法，总结失败与教训，改善管理模式，改变管理措施，达到稳定一方的目的。

第三，建构为民务实清廉服务型政府的要求。当前，我国政府机构改革的一个重要目标是建设为民务实清廉的服务型政府。在社会主义市场经济条件下，各级政府已经由高高在上的“管理者”转变为“服务者”。面对农村日益复杂的各类纠纷，各基层政府有责任也有义务帮助纠纷当事人在资源有限的情况下用便捷、低成本的方式解决纠纷，以高效、优质、经济的纠纷解决方式方法造福于民、取信于民，基层政府已经在努力重塑“有困难有需要找政府”的形象。在农村地区，当农民遇到纠纷难以排解时，找法院诉讼除了有诉讼门槛外，律师费用也是村民需要考虑的问题。从经济、实惠、便利的角度来看，无论是大案还小案，无论是简单案件纠纷，还是复杂、疑难的案件纠纷，当事人在纠纷发生后，往往想到求助的是基层政府，这是他们在纠纷处理之初最为理性的选择。其一，基层政府处理是无偿的、免费的，政府有义务做好服务，化解矛盾。基层政府处理可以不受许多规则限定。而且，基层政府工作人员的态度一般都较为温和；其二，基层政府是离他们居住地最近的权力机构，从农村到法庭或法院距离较远，并且法庭也不是每个乡镇都设立，只有大的乡镇才设立。而乡镇政府是乡镇政治、经济、文化中心，是老百姓办事中心，一般来说，也是乡镇的中心位置所在。到乡镇政府办事，大门随时敞开，找人也方便，从阳光台上一看就知道谁是主管领导，谁是驻村干部，谁是综治、司法一线的工作人员，只要带着想调处好的诚意，一般都会比较快地进入调处程序，妥善解决纠纷；其三，基层政府解纷效果较为明显。目前农村纠纷形态越来越复杂化和多样化，很多纠纷无法在村部或者家族内解决，村民认为政府部门有着强大的行政强制权力，其工作人员对国家法律政策比较了解，深为当地群众熟悉信赖。从政府历年进行的民意走访和民意测评结果看，群众对政府部门纠纷解决的满意度明显高于司法部门。据调查，基层政府调处农村纠纷，80%以上都能调处好。而到司法机关走诉讼程序，有这样一种可能：输了官司，一腔怨气；赢了官司，精疲力竭，甚至因为执行不到位继续上访，仅仅只是出了口气，其他诉愿差不多没有实现。

需要说明的是，人们对于基层政府参与纠纷解决的信念有其特殊的历史根源。古代中国社会，人们遇到特别冤屈的案件时，会采取拦堵官轿的形式来申冤，这是因为在普通百姓眼中，政府权威高，说话管用，这无形中形成了一种信仰，折射到今天，就是当靠哪一个部门无法单独来解决纠纷的时候，群众就希望政府出面解决，因为群众相信政府的权威，相信政府会公正处理，而不会考虑部门的单方利益。针对群体性、征地拆迁等大的纠纷，民众一般都会选择政府来解决。他们认为政府作为国家权力的全权代表，其身份具有权威性和公正性，从而对政府参与纠纷解决的结果容易认同。

二、农村基层政府参与纠纷解决的比较优势

在构建和谐社会的大背景下，纠纷解决机制已经不可能由诉讼独挑大梁。无论从政治角度考量，还是从法治层面分析，农村基层政府在纠纷解决中的作用应该更受重视，其解纷的优越性会更加凸显。相对于诉讼而言，基层政府参与农村纠纷解决方式更有其比较优势。

首先，能有效预防纠纷扩大。基层政府承担着社会治安综合治理的职能，当纠纷发生时，一般会主动介入纠纷，采取各种策略和技术来解决纠纷。在纠纷解决过程中，基层政府不单单是负责纠纷的解决，还要预防纠纷的产生。在矛盾被激化前，基层政府能够发挥其主动性和优势，层层排查，层层化解，不仅能最大效率地解决纠纷，更能把矛盾纠纷抑制在萌芽状态，抑或解决在基层，尽可能地节约行政资源和司法资源。基层政府是上级所有政策法规的最终落实者，对整个管辖区域的把握掌控，对维稳动态信息的把握，对千丝万缕的关系的了解最全面，对某类纠纷产生的缘由也最容易看到本质，哪些是主要矛盾，哪些是次要矛盾，哪些是急于要解决的，哪些是可以暂时缓一步的，比任何一个基层部门都能把握得当。因此，当纠纷来临时，基层政府迅速采取措施，可以最大限度地预防某些矛盾纠纷的扩大，能够在无形之中消除隐患，保一方平安。但是，换作上一级政府或部门，就不一定能够拿捏得当。

第二，有利于减少纠纷解决成本。相对于诉讼成本，基层政府解决纠纷成本最低。首先，门槛低。基层政府解决纠纷不需要支付相关费用，不需要准备相关材料或者委托律师来代理，只需要向政府反映情况即可，甚至政府会主动上门调解纠纷。如果到司法部门，除了要交纳相关费用，反反复复的交通费用、吃住费用等开支更难计其数，这些会给本来就属于弱势群体的诉讼一方带来较大的经济压力，再加上时间成本，很不划算。其次，乡镇政府解决纠纷程序简单，方式灵活不会像司法机关那样有严格的法律程序的要求，有利于双方当事人矛盾及时化解。可以说，用最简单的方式解决很烦琐的问题，省去很烦琐的程序，老百姓乐意。如果是裁决，那就更加简单，只要查清事实，找准法律政策依据就行。另外，村民对复杂的诉讼程序并不太熟悉，对政府的运作方式则相对了解。所以与司法机关相比，村民会认为具有公权力象征的基层政府是他们解决纠纷最实惠也最有效的选择，省钱省事、省心省力。调研过程中，听到纠纷调处未果最后去打官司的村民感慨：早知如此，不如按政府原来的调处意见办，到了法院，最后的结果大同小异，花了很多时间，浪费不少钱，有些后悔莫及。

三是修复当事人之间的关系。中国乡村是个人情社会，传统文化深厚。中国的法治建设必须注重本土资源挖掘，注重中国法文化的传统与实际。受古代儒家思想影响，国人在心里信奉一个“和”字，以和为贵。即使起了争端，双方当事人往往也不愿意“撕破脸皮”对簿公堂，尤其是农村家族或者邻里间的矛盾冲突。国家司法机关的介入，不一定会产生很好效果，反而可能破坏原有秩序和人情。为此，基层政府在农村纠纷解决过程中的作用更受重视。基层政府能够结合地方风俗人情，通过参与纠纷、调和矛盾关系。在解决利益纠纷的同时，能够兼顾到一个地域或一方关系的和谐。这充分显示出基层政府解决纠纷的独特魅力和作用。和解与判决是两个不同概念，和解是双方让步，彼此都是高姿态，在调处过程中都从情理方面替对方着想，这样有利于调处结果的最终落实，也有利于后续关系的处理，也就是“冤家宜解不宜结”。而判决则不同，是彼此各不相让，完全依靠司法机关作出裁决，这样，败诉一方觉得有失颜面，难以化解忿恨。如果不配合判决后的执行，胜诉一方的维权也会有阻力甚至很难实现。双方关系僵化了，一旦有机会，相互都可能伺机滋事，这就可能“冤冤相报”。因此从构建和谐社会的需要出发，基层政府参与纠纷解决具有独特效果。

三、农村基层政府参与纠纷解决面临的风险

事物都有两面性，各种纠纷解决机制都有其利弊。囿于基层政府工作人员法律水准的局限、调处纠纷时的权力缺失监督以及“促使双方让步”的特殊方式，基层政府参与农村纠纷解决也可能面临一些风险，从而给基层政府带来负面影响。为此，需要正视风险，主动防范。

一是滥用权力的风险。面对农村出现的各种纠纷，基层政府通常会以积极姿态，采取合理有效措施预防和解决。但同时，也可能迫于上级压力或为了“政绩”需要，而采取不合法手段，滥用权力压制纠纷。在具体的解纷过程中，滥用权力牟取私利现象也可能存在。调研中就出现一例，某碎石场压损公路纠纷案。因该碎石厂家是该乡镇政府的重要财税创收点，基层政府因此回避民众呼声，消极对待群众意见。还有较为普遍的现象是人为干扰因素较多。遇到纠纷处理时，双方都可能通过各种渠道和途径给调处主持方打招呼，要求偏向一方处理问题，甚至给基层政府主要负责人施压。面对这类情况，基层政府难免会受到情感影响和压力，调处会失去公平公正，弱势群体的正当权益有时难以得到维护。这类事件一多，社会评价就不好。基层政府参与处理纠纷，依靠法律来约束当事人毕竟不是主要手段，更多的是靠评理说服，所以，人为因素影响较大，调处纠纷时的权力缺失监督。

二是权威失落的风险。基层政府的权威维系与正确行使权力有关，但一些制度如信访制没有碍于政府正确行使权力。随着社会不断发展，农村纠纷越来越复杂，农民权益保护意识日益提高，这就要求基层政府要相应提高纠纷解决能力。然而基层政府在纠纷解决过程中，或为了政绩、个人私利等，可能滥用手中权利，侵犯一方利益，其结果自然不被对方接受，由此影响到基层政府的权威。有些纠纷，本来无法调处，因为诉求方无理取闹，其要求不合法，也不合情理。基层政府在处置这类纠纷时，如果满足其利益要求，就会损害更多人的正当利益，导致更多问题的爆发，所以基层政府大多选择不予理会。但有些人会抓住信访维稳追责的体制弊端，搞上访，集合几个无所事事的人越级上访，结果变成“集访”、“群访”、“重复访”，上级追责下来，当基层干部被要求去接访时，上访者就逼迫接访干部满足其要求。于是，为尽快接回上访人员，为不被追责，基层干部违心答应他们的无理要求。如此一来，基层政府因为信访维稳追责体制而导致权威削弱。实证调研中就有一例：某村两三人为了个人私怨，打报告称某村干部不为群众着想，谋取私利，有严重违法违纪行为。经查，仅为鸡毛蒜皮的小事，在农村较为普遍，可以不作问题处理。该干部工作热情和工作能力都很突出，在群众中威信也很高，反响也很好，乡政府为息访以回应上访者，多次批评教育该村干部，结果上访人还不心甘，多次告到省里，要求该村干部下台，要求开除该村干部党籍，追究村干部法律责任。上级领导看了上访人所谓的“信访材料”，当着上访人的面对乡干部说“有问题！要查处，当地政府不得包庇”。无奈，乡政府最后只有把那些小事扩大化，给予该村干部一个处分，同时责令其“违法行为”给予赔偿。但是，换届选举时，该村干部依旧深得民心，无论是支委还是村主任海选都得到高票，上访者无话可说，但上访人对政府做法还是不满意。为了息访，基层政府有时也会违心做事。如此一来，老百姓认为，只要上访，“有理无理都算道理”，只要上访，“有法违法都算合法”。这类事情导致的基层政府权威削弱较为普遍。

三是管辖冲突的风险。作为维护社会稳定的职能部门，基层政府参与纠纷解决有比较优势，但参与范围却不够明确。这里所说的管辖冲突主要是指消极冲突。根据《治安管理处罚法》规定，派出所可以处理民间纠纷。比如，一般治安案件，涉及到侵权赔偿，当事人既可以向基层政府反映情况，又可以到派出所报案处理。如果派出所觉得案情复杂但不严重，可能会把案件推给司法所解决，而司法所却认为自己单方面处理不好，最好由派出所出面解决。其实，这类消极冲突可以通过联合处理予以解决。在实际操作中，一些部门也有多一事不如少一事的心理，于是推逶扯皮，没有乡镇政府和派出所支持，司法所处理纠纷有难度，司法所调配不了基层政府其他工作人员。为了某个难度大的纠纷，基层政府有时候也调配不动各部门，还得依靠上级政府的权威，由上级政府明确参与部门及人员。正因为此，才会产生消极冲突，让群众产生无人管、无人理，踢皮球的负面感觉。上级的追责、百姓的埋怨都在政府主要负责人身上，而政府主要负责人可能没有足够精力和时间来亲自处理。这就可能让小纠纷演变成大纠纷。为此，需要认真研究管辖冲突，从法律上明确政府部门调处纠纷的职责。

综上所述，农村纠纷的多元性已随社会的发展不断凸显，在此背景下农村纠纷解决机制变得丰富起来。面对不同类型的法律纠纷，可以采取不同的方式解决。比较而言，基层政府参与解决农村纠纷有相对优势，但也存在一些风险。为此，需要完善相关机制，克服存在问题，从而化解可能面临的风险。

［1］谢晖.当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇［J］.东岳论从，2004（07）.

［2］参见司法部《民间纠纷处理办法》（199004.19）第三条，第十条.

［3］范愉.非诉讼纠纷解决机制研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：656.

［4］参见《土地管理法》第16条规定.