社会资本理论视角下城市社区治理现代化的现实路径——基于浙江省宁波市北仑区的分析

文 （中共宁波市北伦区委党校，宁波 315000）

自2000年民政部在全国推进城市社区建设以来，社区治理始终为各界学者关注的焦点。社区是社会有机体最基本的内容。社区治理的有效展开，对于促进经济和社会协调发展、扩大基层民主、维护社会稳定以及推动城市改革与发展，都具有十分重要的意义。本文以宁波市北仑区为分析对象，选取部分社区为调查目标，通过定量和定性分析相结合的方法，以问卷调查为事实依据，以社会资本理论为立足点，对城市社区治理进行分析，并提出推进城市社区治理现代化的现实对策。

一、相关概念的阐述

“社区治理”内涵界定。本文将“社区治理”定义为在社区居委会辖区范围内，依托于党组织、政府组织、社区组织、社会组织以及个人等网络体系，应对社区公共问题，共同完成并实现公共服务和社会事务管理的改革与发展。

“社会资本”内涵界定。目前学界对“社会资本”的定义仍然缺乏统一认识。相对而言，帕特南对于社会资本的定义具有广泛认同。美国学者帕特南认为，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”［1］。之后，帕特南又将其进一步发展为“社会上个人之间的相互联系——社会关系网络和由此产生的互利互惠和互相信赖的规范”［2］。

二、宁波市城市社区社会资本的测量——以宁波市北仑区为例

（一）调查设计说明

学者普遍认为，在构成要素上，社会资本主要由两部分构成，即客观的社会网络和组织，以及一系列相对主观的道德观念和价值观念。前者包括正式的社会组织和非正式的社会网络，后者主要是指社会成员的相互信任程度和互利互惠的道德规范。［3］

另据学者研究，社区社会资本在形态上包括连接性社会资本（bridging social capital）与黏合性社会资本 （bonding social capital），也称为兼容性（inclusive ）社会资本和排他性（exclusive）社会资本。国内学者也有称之为共通性社会资本及特定性社会资本。前者具有开放的社会网络，包容各个社会阶层成员。而后者以关注自身为重点，倾向于强调小团体的地位。依据帕特南的分析，“很多情况下，两种社会资本都能够产生积极的影响”［2］，但也有不少学者分析后者会对社区治理 “产生显著的负面性作用”［3］。据此，为更了解社会资本的后果，全方位把握社会资本现状，问卷设计时增加了社会资本的后果这个维度。

在具体设计中，将“社会资本构成要素”维度设计为社团、网络、信任、规范以及团结5个角度，围绕“社会资本的后果”维度，设计了集体行动与参与公共事务2个角度。具体说明如下：（1）社团：主要调查居民参与社区兴趣团体或慈善组织的情况；（2）网络：主要调查居民的地方性社会网络，主要是居民在社区的日常互动和社交情况；（3）信任：主要调查居民对社团组织及其他居民的信任情况；（4）规范：主要围绕互惠这一最为重要规范展开调查；（5）团结：主要围绕社区凝聚力、社区归属感等方面展开调查；（6）集体行动：主要围绕居民参与社区集体性活动的情况；（7）参与公共事务：主要围绕居民参与社区公共事务的情况。

（二）社区社会资本状况分析

根据社区的结构和特点，北仑区城市社区可大致划分为传统街坊型、商品房小区型、工业型、城乡结合型等4类型社区。依据每种类型均抽取一个的原则，在紫荆、杜鹃、大港以及高塘等4个社区发放调查问卷，共计发放调查问卷200份，其中有效问卷179份，有效率为89.5%。根据样本分析，调查对象中女性占54.75%，男性45.25%；婚姻状态方面，已婚占74.30%，未婚22.35%，离异为3.35%；年龄结构方面，18周岁至40周岁占50.28%，40周岁至60周岁约占37.43%，60周岁以上人士占12.29%。

1.传统街坊型社区的社会资本。本文以紫荆社区为范本，进行调查研究。紫荆社区以未拆迁的、具有一定年代的老建筑为主，也因此聚集了大量老年人。该群体长时间生活在社区活动空间内，也有充裕时间来参与各类社区活动（80.85%）。由于社区组织了符合老年人兴趣的各类社团组织，使该社区的社团组织参与率也不低（38.3%）。很多社区居民都是经年生活的老邻居，彼此间的联系较为普遍。91.49%居民表示容易在本社区找到新朋友，87.23%居民曾在最近一个月联系过本社区居民。居民之间的互相之间的信任较多 （89.36%），也形成了互帮互助的良好习惯（82.98%）。该社区居民对于社区的凝聚力较强，87.23%受访者认同自己为社区的一分子，也能够较好地参与社区集体行动及社区公共事务，44.68%居民表示会与其他居民一起解决影响整个小区的问题。

2.商品房小区型社区的社会资本。本文以杜鹃社区为范本，进行调查研究。商品房社区居住的居民大部分有固定的工作单位，且由于“鸽子笼”式的商品房特性，使居民间及居民与社区建交流不足，更多的是各自为阵。本次调查也佐证了这一观点。调查显示，杜鹃社区居民参与社团组织的比例偏低 （34.15%）；居民间的交流、联系最少，70.73%表示在最近一个月内没有联系过本社区居民；对于社区居民的信任程度也普遍偏低 （80.49%）。由于互动不足，居民间也没有养成良好的互帮互助习惯（80.48%），居民对社区归属感有很大的提升空间。调查中比较出人意料的是，该社区居民对于社区集体行动及参与社区公共事务的共识较高，46.34%居民会与其他居民一起解决问题。分析其中的原因是，由于工作时间的限制，虽然居民间的联系不多，与社区互动也不足，但是良好的文化教育使该社区居民普遍有着较高的公民意识。

3.工业型社区的社会资本。本文以大港社区为范本，进行调查研究。经分析，工业型社区（大港社区）聚集了众多年轻企业员工，年轻群体的活动好动天性使该社区居民的活动参与率普遍偏高（85.42%），而且也能积极参与各类社团组织或兴趣团体（54.17%）。在该社区网络体系内，居民之间、居民与组织之间、组织与组织之间均能够进行比较有效的沟通与交流，高达95.83%居民表示在最近一个月内联系过本社区居民。调查显示，该社区居民对社区居民及社区组织的信任感最突出（分别为93.75%、91.67%），互帮互助习惯的养成更为普遍（85.84%），居民社区认同感最强（81.25%被访者认为自己是社区里的一份子），参与社区集体行动及社区公共事务的意愿也最为强烈（54.17%居民会与其他居民一起解决影响整个小区的问题）。

4.城乡结合型社区的社会资本。本文以高塘社区为范本，进行调查研究。经分析，高塘社区是城乡结合型社区，社区内居住了大量被本地人口及新北仑人。由于生活习惯、交流语言等方面的障碍，该社区居民彼此间联系不够紧密（79.07%），对于社区组织及居民间的信任不强（分别为88.38%、86.05%）。经统计，该社区居民的社区活动参与率（76.74%）及社团组织参与率（44.19%）也不算高。居民间的互惠互助习惯并没有很好形成（81.4%），社区集体行动及公务事务的参与率也有待进一步提高，仅34.88%居民表示会与其他居民一起解决影响整个小区的问题。

综合而言，通过社会资本构成要素5个角度10个内容的分析显示，该区居民普遍参加过社区各类活动，但社团普及率并不太高；虽已形成了较为密集的社区网络体系，但仍有上升空间。此外，居民普遍信任社会组织和其他居民个体，也能普遍遵守互惠规范，形成了较强的社区凝聚力和一定的社区归属感。围绕社会资本后果维度2个角度的综合分析，可以明显发现，该区居民在良好社会资本的影响下，有着积极参与社区公共事务的意愿，但是真正会参与集体行动的人数可能并不多。总体而言，北仑区已形成了相对紧密的社会资本，但仍需要进一步丰富。

三、社区治理现代化的现实路径——基于社区资本理论

（一）明确治理重心，广泛培育多中心治理主体

本文的多中心治理主体主要是指社区非制度性权威，即社区精英。该群体是社区治理的重要力量。社区精英具体是指在社区具有一定影响力的人，包括党组织主要成员、社区组织主要成员、居民代表、楼组长、活动积极分子等。帕特南指出，社会或政治的领头羊是影响国家社会资本储备的力量，“领导很重要，因为领袖会创设社会资本得以产生和发展的制度”［4］。如果社会网络用图示来形象表述的话，精英群体就是发射状图形的中心，如图1所示。精英群体往往是该社团中拥有较多社会资本的人。帕特南认为，那些拥有社会资本的人往往会积累更多的社会资本。拥有越来越多社会资本的精英，也必然会强化以他为中心的社会网络，增强社团成员之间的信任和互惠。

图1 社区精英社会网络构成图

调研结果也证实了上述理论推断。在区域协商议事会里，真正进行接触、妥协、合作的主体是社区组织的“领袖”以及各阶层的精英。社区内许多事件的化解、行动的达成都是社区精英团体进行个体化活动的结果。在社区组织的组建及发展壮大中，组织创办人往往是核心人员，他的个人健康问题、去留问题，往往影响整个团队的兴衰。大批活跃于社区中的居民代表、楼组长，更是居民与社区之间互动的桥梁。以社区精英群体为连接点，构成了当前社区密集的社会网络。因此，精英群体的培育、发展，对社区发展至关重要。

对于具有官方背景的社区精英（主要是社区党组织及居委会成员），该区主要通过年度评优、模范评选、公职考录、提拔进入体制内工作等方式，注重加大工作激励、拓展发展空间。按规定，每年年末，该区会以各街道（乡镇）为主体，对所有辖区内的社区专职工作人员开展考核及评优，主要对象为社区公共服务中心专职工作人员和大学生社会工作者。对于社区党组织及社区居委会负责人，会通过考试方式将特别优秀者录取为体制内工作人员，或者将其纳入享受街道（镇）激励津贴人员对象。值得引起注意的是，这些都是针对此类群体的激励手段，在具体能力培育方面，该区鲜有较为成功的方式。直至目前，无非为一些非专业化的社工培训，培训效果不甚显著。建议在社工团队中，依据各社工的能力、特长组织专业化队伍（比如纠纷调解队），针对不同队伍开展有针对性的专业培训，以提升社工的专业化素质。

对于其它非官方背景的社会精英，该区主要以社区党组织或居委会为主体进行培育、发展。调研中发现，关系维护、兴趣培养、比赛激励等是社区经常使用的方法。在中国这个人情社会，与精英群体良好关系的维护显得尤为重要。不管是节假日的走访慰问，还是平时的交流沟通，抑或日常的服务交换，都是与精英群体增进感情、维持合作互助关系的重要方式。在关系维护过程中，社区党组织及居委会工作人员个人魅力（包括口才、能力、工作态度、勤奋程度等）的发挥，起着重要作用。开办各类文体活动兴趣班，是培养社区活动骨干的有效方式。组织各类文体比赛，则能有效地调动居民参与的积极性。即便在国内其他城市社区，实施方式均大同小异。

（二）优化治理结构，建立密集化民间社区组织

民间社区组织是指除党政组织、营利组织（或企业）以及居委会等带有官方背景的社区组织之外的非营利性社区组织（以下简称社区组织）。社区组织对于社会资本的作用，帕特南早有精辟论述：团队运动对于社会资本的创造有着重要意义。

社区组织是扩大居民参与网络的有效载体。组织成员之间经过长期行为互动，逐渐建立起以成员个体为连接点、以信任与合作为基础的多元横向网络。有些情况下，成员会加入多个社团，与不同的人群进行接触，大大拓展了个人的交往网络。“参与者之间的交往（直接的或间接的）越多，他们之间的互信就越大，合作也就更容易”［1］。公民参与网络越密集，社区信任与合作关系就越容易形成。

社区组织还可以向社区居民提供组织化的渠道。不同社区组织提供给社区居民不同参与渠道和利益表达载体。同时将个体参与转变为团体参与，促进社区居民合作，增强政治参与效能感。日本学者曾对投票参与的研究证实：没有参加任何组织的选民其投票率为77%，至少加入一个组织的选民其投票率上升到90%以上。

北仑区积极鼓励建立社区社会组织。据统计，早在2011年该区每万人拥有社区社会组织数量达到19.5个，远高于宁波市、浙江省乃至全国平均水平。经调查，全区社区组织主要包括学习型、文体型、公益志愿型、融合型、服务型以及自治型等6大类，下辖各有特色的群众组织。笔者以该区区政府所在地新碶街道为例，对社区社会组织类型分布数量进行简要分析。如图2所示，在新碶街道500个社区组织中，数量由多至少依次排列为：文体型组织、服务型组织、自治型组织、公益志愿型组织、学习型组织以及融合型组织。

图2 北仑区新碶街道社区组织分布图

与国内其他地区一样，该区众多社会组织往往是在居委会（甚至街道级、区级政府部门）的组织下成立。它们承担了多种职能，除准行政职能之外，还在解决社会问题中履行着协调者、组织者的角色，如融合型组织中的流动人口管理委员会、服务型组织中的老年人协会、计生协会等。以流动人口管理委员例进行说明。流动人口管理委员会是该区全面实施社会融合组织标准化建设的产物，该组织选择部分有能力、有威信的流动人员担任领导职务，是依靠行政力量而建立的专门服务管理流动人口的组织。相较这些具有较强官方背景的社区组织，其他社区组织更贴近居民、吸引居民注意，也意味着它们更能带来紧密的社会资本。

科尔曼认为，“社会资本具有公共物品的性质，需要相互帮助的人越多，所创造的社会资本数量越多”［5］。因此，在社区组织的建立中，要更多地建立能够吸引众多居民参与或为众多居民提供服务的公益型、文体型及服务型组织。毕竟就居民需求而言，相对于民主价值，他们其实更关心的是公共秩序以及可以享受的社区福利项目。据统计，在北仑新碶街道，以上三类社区组织共占总数64.4%。对于已成立的社区组织，突出“服务”主题，是适宜的发展方向。在调查中发现，大港社区文体型组织定期面向全体居民开展技能培训，比如书法协会、太极拳协会、摄影协会分别招收有兴趣的居民开展义务培训，有效地扩大了社区组织的服务受众。

（三）明晰治理体系，构建开放型社区合作网络

依据帕特南研究，社会网络使得信任可以传递和扩散，而且有效的普遍互惠规范可能会与密集的社会交换网络相联。可见，作为社会资本构成要素的社会网络，有其独有的重要之处。诚然，围绕社区治理多样化主体——党政组织、社区组织、居民自治团体以及个人——只有将它们都更好地纳入到社区公共事务的管理，才能更有效地推动社区治理。密集的网络体系能有效促进组织间、组织与个人以及个人之间的沟通、交流，易于形成信任、互惠与合作。此外，要注意该网络的开放性。诚如科尔曼所言，封闭是影响社会资本出现和消亡的因素。［5］依据实际调研，北仑区通过区域协商议事会构建了开放型社区合作网络。

区域协商议事会是社区层面的民主协商平台，主要通过定期例会和重大事项专项研讨会等形式开展。其成员主要有两大类——区域内民间组织以及区域内精英。前者包括带有政治背景的居（村）委会以及其他非政治背景的经济组织（企业）、社会团体等，后者包括区域内社会团体成员、“两代表一委员”、民主党派、无党派人士、外来人口精英等。该平台的成员架构可见图3。

该平台的设立，极大地扩宽了社会网络。平台内所有成员强化了彼此之间的联系。所有成员均具有辐射效应，有着以自身为中心的社会网络。每个成员社会网络所涉及的主体（组织或个人），均可以通过成员向区域协商议事会提出议事事项、解决方案。区域协商议事会是一个开放性的合作平台。鉴于有些社会组织未加入区域协商议事会的事实，对于利益诉求相同的社会组织，鼓励以“抱团”的形式入会，如“德资企业协会”、“律师协会”等。

按照文本要求，区域协商议事会主要职责包括三大类：一是协商、讨论区域社会公共事务，二是组织区域性、社会性、工艺性、群众性活动，三是协调成员利益。组织各类活动能够有效强化社区社会网络，协调成员利益则遵循了互惠规范，而协商、讨论区域社会公共事务则充分体现出集体行动的端倪。而三种均为社会资本的主要构成要素。以下举个真实的例子进行说明：

起因：经辖区居民提议，芙蓉社区想筹建社区门球场，却由于资金、场地等问题限制而无法实施。

过程：社区居委会把这个议题提上区域协商议事会议程。

结果：通过协商，成员小山村提出愿意把村里一块闲置的土地无偿提供给社区使用，另一名成员吉利汽车公司表示愿意承担门球场建设经费。

影响：区域内所有组织、企业、居民均可允许入场内开展门球运动。

社区门球场的建设是一个让所有社区主体均可得益的项目。该事项提上区域协商议事会议程这以过程，显示出多个社区主体之间的联系：一是各组织之间的联系，涉及居委会、小山村、吉利汽车公司；二是个人与组织之间的联系，包括最初提出的居民与居委会之间，通过居委会这个“中介”，这位居民无形中还与小山村等议事会成员发生了联系。可见该平台有效扩充了社会网络。在议事会成员协商讨论、得出解决方案并最终建成的过程中，体现出以下三点：一是坚持互惠原则。虽然小山村减少了村级土地、吉利公司减少了流动资金，但他们都获得了广大居民的肯定，也为广大村民及公司员工带来了另一处体育运动场所；二是丰富社会网络。门球场作为体育场所，一旦建成，必然吸引众多组织、居民参与门球活动，自然强化了彼此之间的联系；三是增加社会信任。门球场的建成，体现了集体行动的成功。这一既成事实强化了众主体之间的信任，包括区域协商议事会成员之间、居民与社区居委会之间、居民与区域协商议事会以及居民个体之间。在帕特南的理论中，大多数的社会资本形式的使用，“增加而不是减少自身的供给；如果不使用它，它就会消失殆尽”［1］。可以说，在区域协商议事会这一平台的构建下，可以促进社会资本的良性循环，实现社区的良性治理。

图3 区域协商议事会架构图

（四）保证治理方向，发挥党在社区治理中的领导核心地位

现阶段，社区治理离不开党的领导。中国共产党的执政党地位是历史形成的。党是我国社会主义事业的领导核心，是一切工作的指导原则。发挥党在社区治理中的领导核心地位，是我国政治不可回避的选择。就如学者夏建中所言：“问题不在于党组织是否接入，而在于怎样接入。”［6］按照社会资本原理，在社会网络体系中的成员越多，就越会建成紧密的联系，从而更有利于社区治理。从这一角度而言，作为社区组织中的一分子，党组织的介入会让社区治理变得更为有效。

党在社区治理领导核心地位的形成，涉及政党整合以及社会整合两方面。前者主要为组织整合，即开展社区内各类党组织的自身建设；后者是指社区党组织在宣传群众、教育群众、动员群众中的责任，主要通过领导和引导社区自治组织来实现。

在政党整合的实践中，北仑区通过构建“1+N”区域化基层党组织体系，实现了流动党员全接纳及基层组织结构的动态设置，很好地完成了消除“党建空白点”工作。这在笔者另一篇论文中已有涉猎，本文不再赘述。

纯粹实体性的基层组织设置并不一定转化成为组织可凭借的资源优势。现代政党组织资源的分布和运用，主要由政策、制度等要素起主导性作用。党组织作为核心的地位，必须通过其拥有和控制资源来获得。具体到社区，党组织在社区治理中的核心地位需要通过制度得到确认。在调查中发现，该区普遍由社区党组织负责人担任区域协商议事会负责人。这种方式，确保了社区党组织成为集中民意民智、凝聚民心民力的纽带和桥梁，使党对社区治理的各项决策建立在更广泛的民主基础上，有效完成社会整合。

构建党员精英网络也是党组织发挥社会整合作用的重要途径。该区往往会安排社区干部在具有官方背景的社区组织内任职，推进社会资源、经济资源与党的资源的有效整合，使社区党建与社区治理实现有机结合，较好地形成发展的合力。此外，社区党组织会主动了解社区组织——尤其是受众面较广的公益型、文体型及服务型组织——的党员人数和情况，教育鼓励这些党员同志发挥模范带头作用。党组织还会动员党员积极开展工作，力争成为社区组织的核心骨干，使这些社区组织在党组织的统一领导下和党员负责人的积极作用下，开展各类活动，吸引更多群众参与。对于少数没有党员参加的社区组织，党组织通过挑选合适的社区组织骨干发展为党员的方式，使这支队伍始终在党组织的关心引导下健康发展。

政党组织资源主要是在社区社会活动中，在自己的价值、理想和行为被社会成员不断的认同中创造出来。因此，社区党组织以及党员群体要真正体现出代表社区公共利益和公共事务的特点，这是切实发挥党在社区治理中的领导核心地位的重要依据。

四、结论

社区治理现代化是一项综合性的系统工程。从逻辑结构上讲，上述四点举措虽各有侧重，但彼此互相依附、密不可分。培育社区精英是建立密集化民间社区组织的重要基础。民间社区组织是区域协商议事会的重要组成。社区党组织则为社区治理把控正确的发展方向。总体而言，社区精英、民间社区组织以及区域协商议事会按照社区党组织既定的政治方向，分别以“点”、“线”、“面”的形式构成社区治理的基本要素。此四要素对于社区治理具有同等重要的意义，必须同时推进。

社会资本的培育和维持需要持续性的政策实施。在当前我国“二级政府、三级管理、四级网络”管理模式下，社区社会资本的积累不可能在完全自发的条件下进行，国家机构的作用十分重要。上述举措的实施，无一例外都具有政府（政党）背景。政治举措的实行有一个潜在忧患，那就是无序性。地方官员对于政绩的追求，往往导致某些制度、政策朝令夕改、有头无尾。而科尔曼指出，“各种形式的社会资本都依赖于稳定性。社会组织或社会关系的瓦解会使社会资本消失殆尽”［5］。要丰富社会资本，有效政策的稳定性显得尤为重要。

社区治理的最终目标是实现善治，以实现公共利益最大化。我国著名学者俞可平认为，善治需要具备以下要素：法治、参与、公正、透明、责任、有效、稳定、严谨。对于善治的目标，我国社区治理仍有漫长成长之路。

［1］［美］罗伯特 D·帕特南.使民主运转起来［M］.江西：江西人民出版社，2001:195，204，199.

［2］［美］罗伯特·帕特南.独自打保龄：美国社区的衰落与复兴［M］.北京：北京大学出版社，2011：7，13.

［3］陈捷，卢春龙.共通性社会资本与特定性社会资本——社会资本与中国的城市基层治理［J］,社会学研究2009(06).

［4］［美］罗伯特·D·帕特南.流动中的民主政体：当代社会中社会资本的演变［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：14.

［5］［美］詹姆斯·S·科尔曼.社会理论的基础（上）［M］.北京社会科学文献出版社，2008：297，294-297，296.

［6］夏建中.中国城市社区治理结构研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2012：27.