如何构建城市基层社会治理创新体制

如何构建城市基层社会治理创新体制

【题记】在社会治理实践中，我国城市基层社会管理体制经历了从单位制向社区制的演变。如何加强城市社区建设，全国各地进行了积极探索。上海市在探索适应社会转型期城市基层社会管理体制方面虽然取得了明显成效，但从制度规范、组织体系、运行机制上看城市基层社会管理体制还存在一些问题。社会组织参与基层社会治理、社区共治与居民自治、社会矛盾预防和化解机制、城市网格化管理等问题，都是构建城市基层治理体制必须深度讨论的议题。2015年9月中下旬，在上海市委党校召开了长三角基层社会治理体系创新”研讨会，来自国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰和上海市社会工作党委书记孙甘霖分别讲话，华东理工大学社会与公共管理学院院长徐永祥、上海大学社会学院院长张文宏、华东师范大学社会发展学院党委书记文军、复旦大学当代中国研究中心主任刘建军发表主题演讲。本刊将会上专家学者围绕基层社会治理机制的发言转录，以飨读者。

主持人：本刊编辑 凌燕

加强基层建设与创新社会治理是当代中国社会建设的两大议题

徐永祥

我们之所以要创新社会治理、加强基层建设，一个很重要的原因就在于我们传统的社会管理和基层工作面临着严峻的挑战。传统的管理体制、机制和我们基层的队伍严重的不适应新的形势，主要表现在六个方面。第一个方面是，我们传统的体制机制是建立在单一化的制度上。根据人口统计，我们党员人数截至2005年是8000多万，但我们体制内的人口，包括国企职工，包括事业单位职工，以及公务员系统一共只有7000万左右。第二个方面是，随着我们经济的高速增长，我们整个社会结构变化很大，尤其是弱势群体人群显著增加，一是400万的无家可归的失学儿童，他们有些在城市里被成人抱着、搀着去讨饭、要饭；第二个是890万的城镇失业职工；第三个是8600万的残疾人，包括因病致残和先天致残的；第四个就是两个多亿的老年人口；第五个就是我们两点多亿的农民工；还有一个就是留守的农村的妇女有四个亿左右，加在一起，相对的弱势人群是八个多亿，这是一个非常庞大的数字。前不久我们看到毕节四名兄妹自杀，这震惊全国乃至世界，其背后的原因就是在我们农村，反映出我们当今百姓遇到问题、困难的时候，缺乏组织的关心，缺乏帮助，尤其缺乏来自社会的帮助。

第三个方面是，从我国人口的年轻化来看，第二次全国人口普查数据表明，目前15岁到59岁的人口有九个多亿，还是占人口主体。所以说，虽然一方面我们劳动力开始紧缺了，但总体来说，这不足为理由。特别需要关注的是，2010年的全国普查表明，经过30多年的改革发展和教育的事业的发展，我们国民的文化程度显著提升，每10万人口当中具有高中文化程度的达到了一万四千多人，大学文化程度达到八千左右，占8%。这个变化背后意味着什么？意味着我们的国民素质在提升，国民对我们政府、对社会生活、对经济生活方方面面的要求也会越来越高。第四个方面是互联网发展的挑战。到2012年底，我们的网民规模达到5.64亿，互联网普及率4.5成，其中39岁以下的人口占到了8成以上，2014年，我们网民是6.32亿，增长数字也非常快。第五个方面是，我们社区建设体制面临的挑战。20世纪90年代以来的社区建设应该说成绩斐然，但是我们所形成的这个体制，在“两级政府、三级管理、四级服务”中，我认为这还是一种过渡性的体制。目前来说，它也日益陷入难以为继的困境，总体因为我们的社区到现在来看，它姓区，不姓社，高度行政化，社会力量发育不足，社会力量参与不足。再一个是我们居委会的角色日益尴尬，2014年12月底，民政部在杭州召开了全国城乡社区专项委员会的会议，我们在会上讨论了一个非常集中的一个话题，就是居委会的角色转移问题。对于居委会目前状况，我的一个基本分析和判断是，居委会目前的主要服务人群是老年人群和残疾人和特困家庭，按照目前我们如果说老年人是两个多亿的话，那么城市居委会就面临了一个多亿老年人口。居委会能够紧密服务的老年人群最多是六分之一，是两千万不到，加上残疾等等，所以说从上海的角度看，上海市60岁以上的老年人300万，按照六分之一就是50万，我们养了这么大一批队伍，而它紧密联系和服务的群众只有100万不到，这么看来，应该说是成本相当高，服务效果差。再一个，居委会它不是法院，它不具有民事和刑事的诉讼能力和责任能力，这个角色非常尴尬。

从过去来说，我们加强基层建设，就等同于基层政府对居委会的建设，而忽视了基层政府的角色、功能的转变，尤其是在过去很长一段时间里，我们加强基层建设在一定意义上忽视了甚至排斥了新型的社会组织发展的参与。虽然社会组织、社会工作在这几年有所发展，但是还是遇到了制度性的机制性的障碍，这个问题值得我们专门去研究。

第六个方面是，我们党的群众工作现在是不适应，高度不适应。很重要的原因在于在今天的党和社会联系的平台制度已经不存在了，我们党的工作体制基本还是以单位体制作为依托的，尤其造成党联系群众的基础现在是属于最薄弱的时期，党的社会基础在今天也是最薄弱的时期。因此，以单位为依托的工作机制急需转型，而传统的工青妇及社区居委会作用极为有限，依靠行政权力方式来实现社会的重组和团结也是难以为继的。所以，我在五、六年前就讲，工青妇必须转移三级，最近好像很多领导开始关注这个问题了。因此，新时期的改善和提升党的执政能力，工青妇的群团能力必须主动建筑新的平台，建筑与社会新的关系。那么，这个新的关系的平台是什么呢，就是要不同于政府官办的社会职责，不同于一般社区的制度，是一种新型的社会组织。

新型的社会组织是我们社会治理创新重要的平台，对此，我就对十八届三中全会第18条有关社会组织的18条要有一个科学的理解。总体我认为写的非常好，但也有一些问题，第一，有语法上和逻辑上的错误，比如重点培育和优先发展行业协会、商会类、科技类。这把几类组织都属于行业协会，这个语法上、逻辑上就出现错误了。第二，我们讲社会组织，但是把商会这种市场的主体作为优先发展就是错的。那么，如何来理解我们所说的社会组织或者新型社会为主导这个问题呢？我觉得有几个不同，一个是不同于政府讲的是官办机构。二个是不同于社区的文体活动，社区文体活动都是自主制的，它是以自我娱乐为导向的，它不是以社会为导向，不是为服务他人、支持他人为导向的。所以，绝对不能叫做社会组织。三个是，像那种行业协会，各种经济类、教育类的培训机构等，也不能称之为社会组织。虽然我们目前民间组织行业条例把它视为社会组织，包括我们民办医院，这有好多例子，这非常荒谬的。他们以社会组织的名义登记注册，享受非常好的税收待遇，赚大钱，比企业者挣的钱还多。所以，我要讲的是，我们所说的社会组织，它一定是追求社会理性、提供非营利的社会服务和社会支持的，具有独立法人资格的社会团体才能称之为我们讲的社会组织。

社会组织必须具有三个性，第一个，非营利性；第二，非政府性；第三社会性。发展新型的组织、创新社会治理，在社区层面，我们有必要处理好居委会和社会组织的关系，处理好基层政府和社会组织的关系，加强30年度形成内制的机制。为此，就要求我们基层政府要逐步建立两张清单，一张就是政府真转变的清单，社会责任的转变清单；一张是政府购买社会服务的清单。光有购买社会服务的清单是不够的，所以，要两个清单一起来建立。

最后我要讲的是社会工作在中国它有一个成功经验，它是社会治理创新和社会服务创新的重要抓手，从全国看，从上海、广州、北京、浙江来看，社会组织的参与和发展首先是由社会工作来引领的。因此，现代社会工作是引领新社会组织、新社会发展的旗帜和抓手，这是我们中国特有的成功经验。第二，它也是我们深化社区建设和基层社会治理创新，给基层政府设置转变的中国推手。第三，也是我们今天基层工青妇等人民团体、居民委员会转型升级不可或缺的专业元素。当然，工青妇能不能转型升级为社会组织的枢纽性组织，我认为是不可能的，因为它存在着体制性障碍。至于专业性的社会组织它才能成为枢纽。

总之，现代社会工作的发展、社会组织的发展它是我们今天重复现代中国政策关系、推动政策分开、政策分工合作的新社会体制的专业力量。■

（徐永祥，华东理工大学社会与公共管理学院院长、教授。）

社会治理创新需要建立“大社会自治”这个概念

马庆玉

“治理”理念的提出是我们党中央和政府的一大亮点，中国经过30多年的改革开放，已经取得了很多的成绩，无论在哪一方面，我们都是参加者、陪伴者、目击者，都感同身受，也都是改革成果的分享者。但是，一个阶段以来，改革已经处于一种疲软的状态了，已经在这样一个天花板底下游移不动，徘徊着，不能够突破。所以，我们以习近平总书记为首的新的中央班子上来之后，有一系列的新的想法、新的理念，其中一个非常重要的理念就是提出治理的问题，就是治理体系、治理能力的现代化。我认为，这一点特别重要，治理和管理是不一样的，管理说到底是一个单向影响的关系。但是治理，从我们学者的角度认为它是一个闭环系统，它不仅仅是一个公共权力对我们被管理者的一种影响，也反过来要肯定我们这些整个社会上的这样一些被权力者和被管理者，被服务者的反向的一个影响。

为什么我们在这个阶段要提出来重构这样一个公私权的关系呢？它实际上是上层建筑的公共权力和我们经济与社会基础之间的私权力这样一个之间的关系，为什么要对其进行重塑？我认为这里大概是有我们这样一个社会发展阶段，新的社会矛盾所决定的。那么，所谓的社会阶段，我们应该客观地承认中国已经经过几十年的改革开放，已告别了物质匮乏的阶段。也就是说，我们早先的时候需要解决的基本生活、生存问题，到现在已基本实现了，有了一个新的提升。有数据可以证明，比如，在2014年年底，我们的人均GDP要换算成美金的话，应该是在7000多美元，如果要是大家觉着不服气，觉着里边有水分，我们要进行打折的话，打20%的折可以吧，我们仍然是在人均5000多美金。那这里，我们可以与2012年做一下对比，2012年世行有一个关于世界各国中上收入国家的一个门槛线，这个门槛线是多少呢，是人均4085美元，按照这个标准，我们可以说我们达到了这个水平。

但是，我们现在的社会矛盾问题呢？在以前的物资匮乏阶段的时候，社会的主要矛盾大家都知道，是那一种我们物质产品的生产供给，不能够满足我们需求之间的这样一个矛盾。但是，现在我认为不是这样，我认为它是我们广大社会成员对于参与的这样一种欲望、这样一种热情和我们所能够提供的这样一种参与的条件不足之间的矛盾。这就是为什么现在生活条件都有很大的变化的情况下，还有这么多的“拿着筷子吃肉、放下筷子骂娘”。这种新的社会矛盾必须要重视。既然这个新的社会矛盾是存在的，那么接下来就需要在社会管理、社会服务和社会参与这三个非常重要的选择之间进行一个调整。也就是说，它们的权重需要调整，社会管理目前里看不如社会服务，社会服务尤其不如社会参与，这就是为什么我们现在这一届新的中央，我们的中央政府比较智慧地提出来要国家治理，要社会治理，要推进治理的现代化，因为这是一个战略的转型。

治理的关键词里，一个是参与；第二个是协同；第三是共治。其中，参与是关键中的关键，治理理念的提出又预示着我们中国政府的这样一个模式进入一个新的调整期。从我们过去党委、政府为核心的这种上层建筑与经济基础的这样一种关系向公权力和私权力合作共治的方向来调整。那么，在这个划时代的伟大的实践贯通的过程当中，我们执政者的一些政策导向，还有一些实践的导向还存在着与我们这样一种治理目标的追求相抵触、相冲击的地方。比如在社会组织发展的方向上，在推进社会组织的这样一个大力发展上，在社会建设的方向上，在简政放权、职能转变上，在政策分开去官僚化、去行政化方面，还有在我们的党社关系、政策关系这些方面，都值得我们去反思。

如何来获得治理的有效性？治理的有效性就是说有效的社会治理需要有效的社会参与，有效的社会参与需要社会力量的成长，社会力量的成长需要公权力来让步空间。回过头来看一看我们目前的这样一个治理体制以及我们治理的这样一系列的安排，叫做“党委领导、政策指导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”，这中间我们都知道哪些是强势，哪一些是短板。我们都知道这是一个领导体制，所谓领导体制作为领导来讲，包含四种境界。第一种境界叫做仇之恨之；第二种领导是叫做为之惧之；第三种领导叫敬之远之；第四种领导叫不知有之。那么，现在的领导体制，是在哪个位置上，我认为，对于整体的治理体制，这里边我们需要很好地去进行反思。现在，大家能够驾轻就熟、得心应手，就是说顺水行舟、不理自行的是什么，是党委领导和政府主导。而社会协同、公众参与这一块显然不是我们熟悉的，是我们的短板，包括法制保障也是。因此，我们需要在反思的基础上寻求一个新的目标。这个新的目标是什么，就应该是走向大社会自治。

大社会自治核心就是我们平常所说的小政府、大社会的问题。关于小政府、大社会大家都说得很多很多了，但是在这个地方我有我的理解。我认为，这个小政府、大社会是“三少三多”，第一少第一多就是政府自己花钱要少，政府为社会花钱要多。目前来讲，大家可以考量一下，我们是不是符合这个标准，如果觉得这个标准是对的话，我认为目前还达不到。比如这个自己花钱要少，现在不是很少，至少我们现在的行政开支占到我们的公共财政的这个比例在2006年最后报出来的时候，是18%多，接近19%，按照国际社会的这样一些统计标准，应该再加上技术科技的支出，去年我们技术科技的支出是4.4%，总共就是23%多了。还有，我们现在庞大的行政开支，比如村委会、居委会这块，现在大概有工作人员281万，这281万人那都是靠财政养着的，我们叫补贴。财政补贴，一个人补贴多少，就山东潍坊沂蒙山区，三个村委会的人，每个人一年补贴两万。上海市补贴多少呢？如果就按照两万块钱一年的补贴，已经达到了652个亿。按照这个计算，就是行政开支都应该超过25%。而其他国家一般是在10%到15%，土耳其是个例外，25%。可是，我们为社会花了这许多钱，费了九牛二虎之力，到去年年底的时候，我们的几大公认的社会保障项目、社会服务支出才达到35%，但这在其他国家，它最低也是50%，一般是55%，为什么我们的差距这么大？

第二少第二多是什么，就是政府亲力亲为要少，让社会承担事情要多。在目前看来，我觉得我们也得积极地努力，包括我们现在行政审批改革简政放权，包括我们职能转变、激发社会活力做得很多了。但是，比如说目前一些权力机构，它们正在挤压着社会。一些似是而非的中介组织在欺骗着社会或者叫混同社会，这个都有的，环评、水评、能评、安评、灾评等都是和权力机构、管理机构穿着连体裤的，是明修栈道，暗渡陈仓。还有一个，一些官办、群团取代社会组织，群团是社会组织吗？这个问题是很值得严肃讨论的，我在这里不敢枉讲，但是如果把这个东西就当做社会组织的全部，我认为是不妥的，而且现在大有这种潮流之势。这个问题就是关于小和大的问题，仍然是一个问题，我们这个官僚社会组织是有编制的，是有官方职能的，是花财政钱的，是有级别的，说到底它就是一个政治组织，就是政府的二政府组织。这个问题如果要是你说成为社会组织的话，你要做很多的改革工作。

第三少和多是政府机构编制要少，社会自主数量要多。目前来看，我们进行了一系列的政府改革和包括大部门制改革，但是我们现在发现的问题在哪儿，就像我刚才所说的，我们现在的公共权力和行政权力，包括政治权力无所不在。那么，我现在可以这么说，我们现在不是《宪法》的四级政府，也不是现在实际当中的五级政府。我们现在是六级政府，这个问题确确实实值得我们去反思。所以，这是我们的目标，应该走向大社会自治。反过来，我们的自治数量大家都知道，万人拥有的社会组织在国际当中一般是10个，有一些发达国家都20—50个。现在上海的自主治数量、组织数量应该是万人拥有8个左右，这个数据已经是领先的了，已经是很不错的了，在其他地方，如宁夏、浙江、青海、江苏、福建等都到不了这个数字，全国平均也就是4个左右。所以，我们社会的自主治数量还太少。

为了实现这个目标，我们第一个举措，要扩大社会空间，政府必须要让位。我认为，政府空间定位要确立，对政府而言，这不是政社不分，而是要政社合作。政府管什么，政府是管出钱的、是管政策的、是管监管的。而社会是管什么的，社会是出人的、出力的、出智慧的、出参与的、出服务的。对党委的空间定位也要恰当，不是党社不分，而是以党助社。尤其是在一些基层治理当中，在一些社会组织、社区组织当中，我们党委到底是一个什么样的角色，我认为非常值得很客观地去评价。我们大家都希望把它做得更好，但是我们用一个什么样的身份去做，值得我们去好好地思考。比如一个居民委员会，一个物业委员会，它有代表大会，代表大会我们作为党组织，党员的先锋模范性应该是通过自己的努力去竞争，应该是进入这样一个意识程序当中去。

另外，还有一个就是关于社会立法，社会立法意义要正确，不是依法治社，而是依法护社。要善法、良法和好法，如果达不到这种法的条件的话，还不如不立。现在争的轰轰烈烈的一个问题就是关于机构社会组织管理法，这目前暂时需要放下，前两天公安部的部长关于境外社会组织的情况作了分析，首先做了充分的肯定，但是这个境外社会组织法出来之后，我是参加过三次协商的，我们确实看到里边有一些问题，境外社会组织，应该是说我们有国民待遇的这么一个原则才行，应该维护我们改革开放的形象，应该去立足于激发各种社会力量，保护境外来华的社会组织它们的活力才行。

第二个举措，是激发社会活力。一个是用社会改革来激活，主要是官办组织要改革，对事业单位体制不要改革，对于社会组织的管理要改革。目标是要建立现代社会组织体制，就像当年建立现代企业制度一样，现在需要这样的现代社会组织体制。再一个就是用政策支持来激活。还有一个就是用自治参与来激活，现在自治是很值得我们往前推动的，特别是在基层治理当中，到底怎么来治理，这是一个问题。我觉着现在我们围绕着社区治理、基层治理有一些问题，第一个问题是概念不清、方向迷乱，不知道什么叫社会基层治理，也不知道什么叫社区治理。第二个问题就是鸠占鹊巢、替人做主。比如在一个社区里有好多的组织，有政府的社工站、有党委的组织、有社区服务中心、有志愿义工组织，、有物业组织、有业主会、有居委会。因此，必须在这些组织当中要处理好三个关系。第一要处理好辅体和主体的关系。谁是主体，谁是辅体。第二，要处理好共治和自治的关系。哪些是需要共治的，哪些需要自治的。第三，要处理好工具和目的的关系。谁是工具，谁是目的。第三个问题就是不计成本、任性服务。打着公共服务的名义和社会服务的名义去任性服务、无限服务，这是错误的。第四个问题是，过度管理、泛化政治。

第三个举措是培养国家公民。我们现在搞社会治理，搞国家治理，搞基层治理，急需培养公民意识。我们现在要想治理，我们就要拒绝奴民，就要拒绝臣民，就要拒绝私民。什么是奴民，是奴隶的奴；臣民，是相对君而言的臣；私民，就是那些“关起门来朝天过，老婆、孩子热炕头”，在公共空间里与我无干，抱着绝对不管的态度。而国家公民应该具备奉献的境界与素养，需要对权力与主张有认识，知道其价值，需要有责任和参与的能力，需要坚持与妥协的分寸与原则，需要律己与约束的修养与自觉。公民是国家与社会治理、国家治理的根基，过分地极权会诱致公众的依赖，懒惰、偏狭、功利、自私、失去，导致社会的刁民化。而这个公共治理能培养公众的自立、奉献、自律、责任、信任、秩序，并促进社会公民化。■

（马庆玉，国家行政学院社会和文化教研部副主任、教授。）

社会治理问题不单是个理论问题也是个迫切需要解决的现实问题

孙甘霖

2016年是建党95周年，党在这样一个革命的历程中，我们的基础，我们的社会思潮，我们的身份和价值的多元都客观地摆在了党和政府的面前。人民的需求和发展的要求，迫切需要我们去面对治理当中的客观问题，去破解其中的问题，最终实现秩序和活力，最终实现人民的满意和社会的进步。所以，关于创新社会治理重要性的一个认识，就是社会治理问题现在已不单单是一个理论问题，也是一个迫切需要解决的客观面对的一个现实问题。我们现在看到的问题可能是具象的，甚至可能是破碎的，罗列一些问题可能也是非常多的，但在这背后是需要在机制、体制、理论各方面进行创新。

社会治理领域是一个非常丰富和繁杂的系统，我们首先要解决什么问题，迫切要解决什么问题，着眼长远要解决什么，这都需要有一个从理论到实践的梳理。习近平总书记曾指出，我们现在的社会治理重点应该落脚在基层，关键是体制机制，目的在人。按照这样一个要求，上海市委进行了一系列的探索和实践，比如市委在2014年组织了一个非常庞大的调研组，对全上海的基层治理进行了客观现实和体制机制的一个全面调研，形成了上海关于创新社会治理、加强基层建设的若干意见，俗称“1+6”，所谓“1+6”就是一个大的文件和六个配套文件。8月，北京市委市政府也出台了关于加强社会治理的若干意见，在《人民日报》上做了整版刊登。也就是说，中国的一些大城市都在努力地从体制机制上，从目标任务上，从路径方法上对社会治理的内涵、外延、路径、队伍、保障进行一个系统的回答，以此逐步来解决社会我们各方需求、各方迫切需要回应的问题。社会治理工作也像建设发展任务一样，它是迫切摆在我们面前要回应的，但可能也不是一蹴而就的，它需要在我们的法制完善、体制完善、工作完善当中，包括思想逐渐地在认同当中实现它，来做好它。所以，社会治理工作在市委的领导下，在我们包括上海市委党校在内的各级智库的支持下，能够进一步地把创新落到实处。在全面小康的进程当中，在两个一百年的目标中，在深化改革的布局当中，在依法治国的总体框架下，也在从严治党的要求下，能够把社会治理的工作进一步地科学化。最终实现人民的满意和社会的进步、国家的强盛。

第二，上海市社会创新治理的初步探索取得了哪些成绩。先说我们社会工作党委，在解放初期，社工委是一个特别任务的组织，到了新时期，社工委的工作有了新的发展，上海市社工委是2003年经过国务院批准的一个工作机构，是市委领导的上海市十大大部党委之一。在单位人向社会人转型当中，在社会的变革当中，我们很多的党的组织和党员需要有一个新的工作和领导的体系。所以，社工党委的主要任务，就是以这样的一个工作要求来作为我们的主要任务。到今天为止，上海市的非公企业和社会组织有40多万家。它对上海的GDP的增量，对上海劳动力的吸附和对整个科技创新、发明专利的贡献度都达到一半以上，由此可以看到，在上海这样一个国际大都市进行党建探索，进行这样一种领导方式的实践是很有必要的。2006年以后，我们在中央的领导下，上海市成立了社会建设领导小组，我们承担了上海市领导小组办公室的职责，主要是规划、协调、推进、督促整个上海的社会建设任务。在这个过程当中，这几年来，市委要求上海经过5到10年的探索，构建社会建设的六大体系，包括民生、就业、保障、社会事业、社会稳定与治安平安等六大体系。随着十六大社会治理这个要求的提出，我们在市委领导下，对社会治理的内涵以及上海“十三五”社会治理的工作的定位和推进的项目正在着手进行规划。同时，也结合上海的实际情况，对一些重点领域的问题进行研究和破题。比如徐汇区的绿主妇家园其实就是源于基层、源于实践所产生的一种治理的一种新的体制机制和模式，是我们上海这样一个城市面对上海这样的人口结构和经济社会的实际所构架的一种工作的方法。所以说，从上海的社会建设办公室和社会工作党委来讲，我们在市委的领导下，一手抓党建，一手抓社会领域这个工作的推进，希望能够实现党委领导政府负责、社会协同、公众参与的这么一个既有活力、又有秩序的良好局面。

第三，在社会治理工作上我们哪些工作需要进一步探索。第一个工作，我们社工党委一手是两新党建，一手是社会建设。从两新党建来讲，我们有很多理论和实践的困惑需要去回答，在私有和公有的权限问题上，在这样一个社会构架上，党的建设到底怎么做。关于现在体制的改革，我们最近有几项工作，一项工作就是编制好上海的“十三五”专项规划，集人大、政协、社会公众以及理论专家的共识，梳理并完善，对社会治理在未来五年当中要实现什么目标，解决什么问题，我们需要有一个基本的思路。因为这个社会领域太宽泛了，要解决的问题也太多，到底什么才是牵一发而动全身，亦或是当前人民群众和社会发展的急症，是需要我们去解决的。所以这个我们正在编制的过程中，也衷心地期待各省市以及专家学者、实践工作者能够给我们更多的好的意见、建议。

第二个工作，我们正在研究怎么以问题导向来及时听取社会意见，及时回应社会诉求。因为现在的民众的诉求可能也是很个性化。在个性化的背后，党和政府怎么进一步梳理它的共性要求，怎么通过我们的制度设计来回应。从方法上来讲，就是要进一步落实和解决基层治理问题，在上海这一次的基层治理中，我们感到有几样是直接回应目前发展需要的，比如说第一我们对队伍力量的保障，因为现在在队伍这个问题上，我们感到工作还是要有力量的。对这个队伍的保障，人才资源、人力资源可能是最大的翘杆。第二比如说讲到我们现在招商引资的部分，招商引资的部分其实不单单是一个管理方式的变化，它其实最大的一个功效是一个功能的变化，是一个职能的变化，就是要求我们面对群众最直接的基层载体，能够更好地去关注它的领域的群众和企业的要求。也就是在我们国家现有的最小的行政单元用最短的管理半径、最快捷地去服务群众和解决群众诉求，包括我们现在再往下延伸，在居委会中那么多的组织，这些组织最后怎么能够以服务也好、以领导也好，以股东也好，怎么更好地实现它的有序，反映它的魂。这些工作关键是怎么把它落实好。包括最近正在研究的区域化党建的问题，上海做了很多年了，我们从90年代末期就开始探索区域化党建，那时候我在街道，区域化党建做什么，区域化党建就是把区域内的所有的活力迸发出来，就是在街道党工委的领导下有序地进行一些服务、引领、补充和回应。我想，这也是区域化党建，不是就党建论党建，而是以服务和发展论党建的发挥作用的一个重要方面。所以，这些我觉得从上海的实践来讲，都是在基层，在社会和在群众当中大家感到比较解渴的几个方面。

第三个工作，就是研究社会组织参与社会制度。社会组织的总体比例，按照整个的国际通用的一个标准，还可以更高。但是这些组织的体系、方法，其介入社会治理的渠道、路径和载体，以及怎么更好地来回应社会诉求等这些问题，需要党和政府进一步研究。北京是以一些枢纽式的方式进行管理，那么上海社会组织参与基层治理的路径和方法，我们前天跟有关的研究机构也开了题，这其中涉及的，既有党的领导的问题、自治的问题，也有社会组织作用的它的独立第三方的问题，还有政府在让步过程当中，对它的扶持问题、政策问题等一系列的问题有待研究。所以，社会组织的培育和发展不是简单的讲第三方问题，因为这个第三方，因国情不同，因土壤不同，因我们的需求不同，所以它是一个体系的问题，慢工出细活，要逐步地把它研究透、研究细，使它成为我们社会治理当中一支积极的、有活力的有生力量。

第四个工作，就是我们社会工作党委在市委市政府领导下，坚持数年，每年我们都有一些社会治理的指标体系和社会建设的发展水平，以及上海社会群众满意度的一些调查、研究和指标发布。我们会同研究机构做了若干年，2015年，我们在市委领导下，根据市委的工作要求，我们现在进行区县两级的指标体系的研究。举个例子，我们有一个研究，前几年看它是一个生态地区，但是它的围产儿死亡率很高，高于其他的城区。怎么来解决这么一个悖论的话题，既是一个生态城区，比我们市区的环境优越多了，但是它的围产儿死亡率却那么高，最后找到一个原因就是它的妇幼保健的设施、设备和水平比较低。由此为导向，我们补充这方面的经验，就是我们的这些指标体系和这些公众满意测评能够为上海市委市政府在社会治理中的决策提供一些民意的诉求和客观数据的分析，用科学的方法来引导社会治理，用科学的方法来加强社会学在实践当中的推进。在以上的这些工作中，我们感到，我们是实践者，我们是实战部门，我们需要专家、学者给我们强有力的理论支持。■

（孙甘霖，中共上海社会工作委员会书记、上海市社会建设办公室主任。）

社会治理中需要加强构建社会矛盾预防与化解机制

张文宏

构建社会矛盾预防与化解机制，包括三个方面的内容，第一个是社会矛盾的概念化和操作化。第二个是社会矛盾产生的原因分析。第三个是分类问题。我们谈到社会矛盾，会提出一个问题：什么是社会矛盾，哪些问题可以归结为社会矛盾？这个尤其是我们在进行学理性思考的时候要注意到的。包括比如，我们看到关于社会矛盾在中央文件里提的比较多的是十三届全会深化改革这个报告里，但是它没有给社会矛盾做一个界定。那么，在社会学中，我们提到社会矛盾的时候，会涉及相关的一些概念，比如说社会冲突，群体性事件、社会问题等。应该说社会矛盾和这些概念它既有联系，又有区别，我这里简单地列举几种相关学者的一些研究，看他们怎么看待社会矛盾。

第一种，有学者认为，社会矛盾是指人类社会当中各个阶级、阶层或者是社会群体在维护各自的生存空间、经济利益、政治利益或思想信仰过程当中出现的对立和冲突。简单来说，它是阶级或者阶层各个社会群体之间出现的这种对立和冲突，这个对立和冲突主要是因为利益，物质利益或是政治利益，或者是其他方面的经济利益，这方面的对立而产生的。另外有学者认为，社会矛盾是社会当中个人和群体在维护各自利益的过程当中所出现的对立和冲突，导致不同程度的社会秩序的非和谐的那样一种状态。社会学家李培林他在前些年有一本影响很大的书里讲社会矛盾是社会阶层间的人民内部矛盾。他把社会矛盾界定为是人民内部的矛盾，包括了收入分配领域的利益分割、城乡关系及产业结构的矛盾、区域发展与经济发展的矛盾、收入差距的矛盾等。那么这样一个观点就是说，可能有的学者不一定赞同，我自己也认为，我们在谈到社会矛盾的时候，除了我们一般印象说是人民内部的矛盾，比方说这种带有爆恐性质的，这种由暴力事件引发的这种矛盾，当然我们可以说这种矛盾是敌我矛盾，算不上社会矛盾。这里很复杂的一点是我们怎么来界定这种社会，是大的社会，还是小的社会，就是说我觉得有一些不同的理解。

我个人认为，社会矛盾和社会学的社会冲突的这个概念有很密切的一个关系。之所以这样说，我觉得是因为社会矛盾一个后果有可能会产生社会冲突，产生群体性事件，产生这种负面的社会影响。当然，如果社会矛盾调解得好，有可能并不会转化成社会冲突。关于社会矛盾的分析，毛泽东有一个经典的《论十大关系》，当中提到的这个十对关系或者说十对矛盾，有些可以是称之为社会矛盾，有些并不一定是社会矛盾。我们这里所说的社会矛盾主要是自改革开放以来，也就是说最近30年的社会矛盾产生的原因。我觉得第一个方面是由于体制的转型，主要是由于我们由计划经济向市场经济转型过程当中所产生的一些社会问题。比如，我们现在所说的工人失业的问题、下岗的问题、大学生就业的问题、农民工进城的问题，这些我觉得都和我们这种体制的转型联系在一起。

第二个方面是由于体制的转型所引发的经济社会结构的转型，比如我们经济结构的转型主要是产业结构的调整，国内很多城市都提出了要建设国际大都市，那么建设国际大都市一个目标要提高第二产业，特别是第三产业在整个产业当中的比重。这就意味着传统的一些产业关停并转，造成了一些工人的失业，在我们的术语中下岗用得比较多，失业用得比较多。还有在我们的社会结构的调整过程当中，阶层之间的这种分化变得越来越明显，不同的阶层之间的这种区隔、相互敌视、漠视，这种现象层出不穷。

第三个方面是和我们国家这种快速的城市化、城镇化有关，我们可以说大规模的城市化、城镇化是从20世纪80年代中期以后开始的，到现在差不多是30年左右的时间。我们经常说的一句话是什么，是我们用30年的时间走了西方国家差不多是200年才能走过的这样一个路程。所以，时间的压缩、空间的压缩造成了大量的社会矛盾集中的爆发。如果从网上搜一下关于群体性事件，关于这种恶性事件的这种报道，这种统计数字，可以说比比皆是，很多是在最近十年集中的一种爆发，集中的呈现。

第四个方面，我觉得是跟全球经济的一体化有关系，特别是中国加入WTO以后，在这种背景下，中国被称为“世界工厂”。我们的产业工人可以说从事的是最繁重的体力劳动，但是他们获得的回报是在这个世界经济体的链条的最末一端或者说最低端，我们可想而知，由此产生的劳资的冲突、劳资的矛盾。还有，从制度方面来讲，是制度建设落后，但是大的制度包括法制，社会治理如何法制保障，这方面的推进所面临的困难应该说是最严峻的，由于我们很多制度建设跟不上，法律在很多方面处于真空，这就造成了很多社会问题产生以后，社会问题不一定是社会矛盾，社会问题不能解决，那么转换成为社会矛盾。社会矛盾处理不好，导致社会冲突，我觉得是这样一个逻辑。还有从社会的层面上来看，是一种社会的示范、道德的示范，旧的社会规范已经过时了，新的还没有建立起来，我们会经常说，社会的发展会落后于经济的发展。著名社会学家陆学艺先生他判断我们的社会建设至少落后经济领域是30年，我们从陆学艺先生他的很多论述当中可以发现。上海大学社会调查中心在2012年对中国六省市进行了一个调查。在我们的被访者中，全部样本接近6000个样本中，大多都认为未来中国面临的十大挑战几乎是跟我们日常的媒体当中看到的，第一个是关于腐败的问题；第二个是关于贫富差距的问题；第三个是基层干群冲突的问题；第四个是高房价与低收入的矛盾；第五个是诚信危机、道德示范；第六个是民主制度的改革低于公众的预期；第七个是环境污染、生态破坏；第八个是由老龄化所引发的劳动力的短缺；第九个是大学生的就业难、农民工的就业难；第十个是由于主流价值观被边缘化所造成的我们的信仰危机或者说是这种价值观的迷失。

那么，怎么对这些社会矛盾进行分类。目前学界基本上有三分法和四分法之说，所谓三分法简单的是说成按照领域来分。第一个领域首当其冲的是经济领域，主要表现在贫富差距的拉大，既包括地区的差距，也包括部门的差距，由就业压力的增大所产生的农村剩余劳动力不能够有效地转移的问题、湿地农民就业、大学生就业以及城镇失业劳动力的就业问题。在经济领域还包括我们的经营管理者和劳动力的矛盾，既包括在公有制的企业中，也包括非公有制的企业中的工资拖欠、劳资矛盾，最后是由于产业结构的不合理、资源的短缺以及交通运输工具的紧张所造成的经济运行当中的矛盾。那么，第二个领域就是政治领域的矛盾，这主要表现为干群关系的不和谐、腐败、工作方式的简单粗暴、决策的失误，民主发展程度的不够以及执政能力的缺失。此外还包括由于民族问题产生的分裂的暴力事件，还有社会治安领域的问题，各种犯罪事件、恶性案件、黑社会性质、犯罪大量的出现所导致和我们普通老百姓所感到的公共安全感的下降。

第三个领域是在价值观和文化领域，主要表现为我们由原来所谓的一元的思想到现在多元思想的这种碰撞，科学和人性的冲突，科学和宗教的冲突等等，以及现在在互联网+的时代，各种的由信息的管制无效所导致的信息垃圾、信息公害、病毒、黑客等网络示范现象也引发了大量的这种社会矛盾。那么，其他两位学者他们也是按照三大领域，经济领域、政治领域、文化领域来划分，只不过就是说细节有一些不同。另外一位学者把社会矛盾分成两大类，第一类称之为发展和改革过程的矛盾，第二是由于国家层面的制度因素和社会管理体制、机制层面的因素滞后于我们的经济发展所产生的、所带来的一些矛盾，具体的包括制度性的矛盾、管理性的矛盾等等。

那么，为什么老百姓把官员的腐败，把贫富收入的差距列为最突出的社会矛盾的表现。这里我用一个数据，是上海大学2012年在全国六个省市进行的一个调查，这里，我计算出来的这个基尼系数高于我们国家统计局的这个系数，我们的这个系数达到了0.6。我们看国家统计局从2002年到2013年，基本上2008年以后，基尼系数是逐渐地降低的，而在2008年之前是逐渐地上升的。因为经济系数这样一个指标是衡量一个社会的贫富差距的一个最通行的指标。这里边涉及东部、中部、西部地区，这和我们通常的理解有些差异，这里面最高的不是我们通常所理解的是西部地区而是中部地区。西部的基尼系数是最低的，大概这里我也做了一些回归的模型，关于收入的不平等、教育的不平等、职业流动的不平等，以及社会保障的不平等。

最后，如果仔细研读深化改革的报告，那里有几句话能够做到，我们这个社会矛盾就能预防和化解。比如，文件里有一个叫依法保障社会成员的权益，怎么保障？当然一方面需要我们学者的研究，另一方面更重要的是需要我们政策部门怎么给我们的决策者提供既可以操作，又不能够超越我们目前发展阶段的一些对策。这些对策要以能不能够操作，能不能够转化成决策以后能不能推行。我觉得从前面对于社会矛盾原因的分析，最重要的一点是要找到这个矛盾的源头，所谓的源头治理、源头预防。比如简单地来说，经济领域的矛盾，比方说收入差距的问题、社会不平等的问题，能够用经济手段来解决的。我记得在前几年时任广东省委书记李长春同志说过，如果用人民币能够解决的矛盾都可以称之为人民内部矛盾，虽然很通俗，我觉得说得很有道理。换句话说，如果用经济能解决的矛盾可能是最简单的矛盾，而关于政治领域的一些社会矛盾，跟我们的民主的进程，跟我们的法制建设相关的，我觉得这个领域的矛盾可能解决起来就有难度，因为它涉及我们的法制建设、制度的建设等等。而人们的观念层面的这种矛盾我们看不见，摸不着，如果它有表现，我们还能发现一些苗头。所以我觉得找到了源头，找到了真正的原因，分头治理，这是一个大的思路。第二个方面，我觉得应该从心理的层面，因为很多的社会矛盾可能和现实的经济利益，和政治利益或者说跟我们的权益可能是没有直接相关的。所以，学者有一个概括叫非直接利益冲突的社会矛盾。

我觉得在这个方面，我们的媒体是有责任的，现在在这样一个互联网的时代，很多媒体把一些事件渲染、夸大、扩散，如果我们看现在的互联网，很多都有一个新闻排行榜的点击率，点击率最高的是哪些？并不是那些正能量的一些新闻，而是那些新奇古怪的新闻。做新闻的有一个黄金定律，叫做我们不要报道狗咬人，我们整天报道是人咬狗，点击率也高。包括我最近看到很多，有的是我们中央级的媒体中午在辟谣，晚上正式的消息就出来了，这让老百姓怎么来相信？所以，如果我们都从做研究的角度来讲，就是分析一个大媒体，我们看它的这些有关负面的报道有多少，它的点击率、它的关注度等，包括我们的微信群、各种社交圈，最流行的传播最多的是哪些消息的来源。所以，在这个方面，如果这种舆论的力量或者媒体的力量运用不好的话，会把一个小的事件推波助澜成一个大的事件。所以就是说，我们的整个社会心态需要优化，要重视人们的心理层面的核心。社会学有一个著名的理论是相对剥夺的理论，比如说我们讲到贫富差距的时候及我们作为普通老百姓，我们一般不会和李嘉诚去比我们的收入多少，我们跟他的差距有多大。因为我们说这没有可比性，他不是我们的参照物，我们参照物是跟我们差不多的同辈的群体，他们作为我们的参照群体。所以，我觉得这个方面民众的这种预期越来越高，这可能我觉得媒体要做这方面的工作。

第三个方面，要创造一个包容友好的社会环境。如果说社会矛盾主要是指不同的群体、不同的阶层之间的这种对立和争斗的话，那么作为不同于其他群体的一个社会成员，你对于其他的社会成员能不能有一种宽容、包容的一种心态，能不能少一点偏见和歧视，这个可能不需要投入多少，一种心态的改变就能够做得到。

建立畅通有序的社会矛盾的诉求表达渠道是一个非常重要的方面。现在主要的渠道是信访，我们各级政府部门都有一个信访的渠道，但是信访能够解决多少问题？我们很难得到官方的实际数据。前两年报道了大量的这种各省都有一个北京办事处的，主要做的是什么，接访。我觉得还有一个问题，如果在评价这个基层政府部门作为一个评估他们政绩的一个硬指标，如果不把我们的上访率的多少作为一个指标的话，那我觉得可能会有所改变。当然，还有一个，我觉得在信访的整个操作当中有一个机制性的问题，你不论什么问题，到了中央信访办、信访局，最后还要转到基层，转过来以后，我们从媒体上也看到大量的这种打击、报复的，这种也是层出不穷的。老百姓对于他身边的基层有一种不信任的现象存在。

还有一个是要依法调解社会矛盾。当然，上海电视台有一个精品栏目，就是柏阿姨调解的那个栏目。对于这一点虽然她做了大量的工作，也有一些效果，但是我觉得不能够所有的发生了纠纷、发生了矛盾，完全靠调解。你知道调解的成本是最高的，而且是时间会持续很长。从负面的角度来讲，很多矛盾调解到最后的结果，并没有避免矛盾向恶性方面发展，反而好多小的事件变成了一种大的灾难性的事件。我觉得关键的一点，重视了调解，而没有关注到是依法调解，调解必须靠现行的法律和制度。

最后一点我觉得要保障社会成员，尤其是弱势群体的权益。如果现在我们有八个亿的弱势群体的话，那就基本上变成了我们接近2/3的社会成员都要优先进行保障。当然，说到弱势群体的时候，按照陆学艺教授他的研究《十大阶层的分类》，我们的公务员阶层，排在第一的阶层，网上会经常有公务员吐槽说，公务员也是一个弱势群体，我觉得也不能够把弱势群体泛化，我们重点的是关注那些真正意义上的弱势群体，老弱病残，这些失业者，这些处于贫困阶层的人。首先优先保障他们的权益，然后我觉得这才是全体公民的这样一个权益，我们在这样一个阶段，我们有一个排序，我们不可能说一视同仁，当然我们从观念上讲可以说每个公民都是平等的。但是，我们在解决问题的时候，解决社会矛盾的时候应该有一个轻重缓急。■

（张文宏，上海大学社会学院院长、教授。）

从政治社会学角度看大都市社会治理的困境和出路

文军

十八届三中全会以来，有关治理，特别社会治理这样一个话题已经成为学术界和政府、党政部门、相关的部门的一个主流学术话语。在学术界里面，我想政治学、社会学研究是最多的。我这次从政治社会学这个角度来看看当前大都市里，这种社会治理面临了一些什么样的问题。借用后现代理论中一个概念，就是命名政绩来分析当前我们大都市这个治理中的一些问题。分析这个都市的治理，或者说城市治理中的问题，首先，要对城市它本身要做一个分析，我们现在这个城市最核心的一些品质是什么，它的特点是什么。然后在这个制度上，我们看它的治理目前面临着一些什么样的问题，怎么来认识这个问题，特别是从政治社会学，特别是命名政治这个角度来进行一些反思，最后看有没有可能找到一种治理的方法。

第一部分，关于城市的这个特性。实际上这个城市最核心的问题，我认为它不仅仅是一个，就是我们以前可以讲城市，比如从研究这个角度讲，并关注城市规划、建筑学等。现在我们更多的是把它看作一种社会现象，也是一种文化现象、社会文化现象。比如我国教育部，华东师范大学有中国现代城市研究中心，这个是教育部的重点研究基地，这个研究基地的主要过程不是研究城市规划，不是研究实体方面。我们能做的更多的研究就是把城市作为一个社会现象、文化现象、自主现象等这样来研究大都市的。从某种意义上讲，城市是有人才叫城市，城市建设最后的目的为谁，也是为人，所以人是最核心的因素，有人就有社会，有社会就有文化，那这是最基本的一个逻辑。所以说，在城市社会当中，它包含了社会与文化的这种品质，这是非常重要的。社会学对城市的研究非常早，从某种意义上讲，社会学学科在很大程度上是基于对近代城市社会文化剧烈变更的关注来逐步形成的。比如说，在社会学里面早期的芝加哥学派，它就是以研究芝加哥而著名的，然后慢慢兴起来的。这个城市可以说是社会学研究最重要的一个议题或者是范畴之一，主要是农村、城市，如果按社区来讲，讲出了乡村、农村、城市，所以早期的社会学的发展更多关注城市的研究。社会学的命运跟城市发展的命运是一样的，但是我们发现在都市这个治理中，它面临着一种结构性的困境，这恰恰在社会文化不一致，我们把它称之为社会文化的张力。本来社会一定包含这个城市，包括社会和文化的要素在里面，但是这两个要素之间，它是有张力的。我们国家现在城市化发展速度非常快，到去年已经达到了54.8%，尽管有很多学者批评，我们这个54.8%的城市化实际上是把常住人口算进去的，那如果把在城市里面政府的这些农民工剔除的话，我们真正意义上的享受完全平等，对这个城市公民权的城市化比例大概不到40%，就是我们有15%到18%左右的外来农民工，这个群体也被统计到城市化中去了。但不管怎么样，我们国家这么多年改革开放以来，它创作了一个在经济发展这个快速成长之后有一个城市机制的产生，实际上还有一个都市机制的产生。就是说这个经济从90年代，特别是1992年四项体制改革之后，发展速度非常快，这就带来很多的问题。这个经济发展，社会层面上也没有出现很多这个漏洞，至少到现在来看还是可控的，城市发展也是我们国家有很多城市进入到世界五百强的世界之列，城市规模在不断扩大。就是说，这里面如果说我们以前一直在考虑中国经济发展，实际上我认为还有一个都市的存在，同样的曲线。

在这里面可以看到很多矛盾性，比如说我们这种发展都是一种扩张式的、外延扩张式的一个城市，谈大了讲，我们的上海是这样，我们的内环线是60平方公里，外环线是660平方公里，整个上海是6300平方公里。在90年代初的时候，上海的中心城市是内环线以内，现在是外环线以内，扩大了10倍。中国很多城市都是这样，叫做山东人摊大饼，越摊越大，扩大十倍，上海差不多是这样。这样大规模造成的运动，实际上体现了一种物质主义、都市主义、政治化的战略，更多的是在物质和制度层面上。我们一直强调，所以为什么我们现在提出新型城市化，讲新型城市化最核心的是什么，是以人为本的这个城市化，人的这个城市化是最重要的。因为在此之前，我们走的城市化道路基本上是物质层面和制度层面，从1949年我们制定这个城市政策开始，有很多类似这样的平台论证这样一个结论。但是在这样一个大的城市发展扩张的背景下，所以到处可以看到城市里面社会不满的情绪在产生，社会空间在分化，比如说房地产带来的空间分化。这个空间成为社会学一个很重要的一个分层的一个要素，在传统分层里面，权力、经济和社会声誉，但是我们现在发现空间成为一个很重要的分化的要素，还有各种各样的高频次、多领域的社会与文化危机，包括刚才讲的社会矛盾都在大量的产生。所以说给我们一个很重要的启示，中国的经济在发展，城市在发展，但与此同时矛盾也在产生，矛盾产生好像也没有威胁到这个社会的一个大问题，社会也没有结构。这难道不是中国的一个社会机制吗？就是说要西方人来理解中国这个物价早就完了，要民主没民主，贫富差距这么大，你们老百姓早就应该起来反抗，向政府发难了，但是老百姓满意度挺高，而且农村居民的满意度比城市居民的满意度还要高。就是按道理来说，城市居民享受到的改革开放的成果比农民要多，城市居民的满意度不高，但是农民的满意度反而高，这就又反过来反思这个事情不是那么简单，是很复杂的一个问题。所以在大都市这个治理中，它存在着一种社会文化的张力，到处都是一种不平衡，有很多很多这样的一些问题。比如在大都市里，我们生存的机会多了，我们有自律、理性的东西多了，但同时生存的压力也大了。我们必须学会独立和自助。在大都市里面，我们有了独处的职位，一个人一栋房子在家里，一个套间，但是你必须要承受这个孤独和冷漠，这个都是有矛盾的。我们有了现代文明创造了一切便利，但是几乎所有的设施和服务都是通过金钱来发出关系的，你说你哪一样东西不是跟钱有关系，所以金钱关系虽然使人们变得富有、理性，但是同时也使人们变更加冷酷、无情，这是变得非常明显的，我们能体会到大都市里面这种无奈，这种矛盾。

所以，面对这样一个处处充满矛盾，似乎很熟悉，但是实际上又是很陌生的这样一个社会，我们怎么来思考，我觉得这是一个很重要的一个话题，就是从什么角度，用命名政治社会学的一个解读，就是从理论上来认识我们这个都市治理当中，它的这种结构性的一个问题。第二个就是怎么来理解国家主导下的都市化的这种治理的逻辑是什么。我就用这一个具有整体性、反思性这样的概念来看这个问题。什么是命名政策，这是后现代里面非常重要的一个概念，就是实质上我们现在很多都是一个命名的结果，命名的政治。命名的政治里面最重要的一个思想就是说我们先不管是怎么样，先命一个名字，然后再互换它的肉体，然后在实践层面上再去建构它。你看我们国家这么多年核心的政策都是先命个名字，然后我们化于实践，变成一个社会实践，然后我们自下而上地来建筑，大家就朝着这个目标去做。比如什么是和谐社会，我们中央领导说和谐社会六句话、八个字，然后我们就照着这个和谐社会去做。什么是科学发展观，我们讲这个科学发展观就是全面可持续发展、以人为本，我们就按照这个去做。现在到治理我认为也是这样一个逻辑，先命一个名字，然后我们再互换它在实践上去建构它，大致意思就是这样。

命名政治这个研究在后现代里面有很多讨论，在话语进步里面讨论比较少，大家来作为一个话题、作为一个概念来用。它是在不断地从最简单的意义上来理解命名政治，实际上就是说它名称背后的一种社会政治、意义的一种诠释，这是最重要的。我们通过命名去命名，而再命名来改变话语进步，从而促进这个社会进步的一个变化。就是通过话语进步的变化道出这个社会进步的一个变化，就是不断地命名，然后再命名，通过这样一种方式来看。从理论上来讲，实际上它更多的命名不是每个人都可以命名，首先是这样，就是它背后体现的实际上是一个权力的关系，我们很多人你能来命名吗？你命名有什么作用吗？没有作用。它是通过语言的这种表述，实际上这种表述它已经嵌入到我们的社会、政治、经济、文化的这个地位当中，所以这种话语不是一般的话语，而且命名的人也不是一般人可以去命名的，会有体现它的一种权力和权威的存在。当然了，从过程来讲，我们说它首先是命一个名，然后再孵化它的形象，把它内涵充实，最后再在实现当中实现，是这样一个过程。目标上来讲的话，它可能遵循的更多一个是命名问题。它实际上要创造一个模式，不是发展一个逻辑。我想看看我们现在这个命名有哪些，比如说我举个例子，就是我们讲的这个社区治理，我们国家在社区建设领域上，其命名，不同的街道，在80年代，我们最早提出社区服务，然后民政部当时在杭州开会，全国都要搞社区服务，后来到90年代，或者到2000年以后我们慢慢变成社区管理，管理是一个综合体的，社会乱了，各种情况多了，我们必须要加强这个管理，这个管理就有点像维稳、管控，强调党和政府的权威性。从服务一下转向了管理，现在我们又改变了，变成社区治理，强调多主体的参与，大家要平等、伙伴的这种管理等等，治理的理念出来了。通过30年来中国社区建设的这种实践，可以看到，我们主流的话语权的核心特点实际上是在变化的，从社区服务到社区管理，再到社区治理，我个人觉得它就是一个典型的命名政治的一个产物，把它先赋予一个比较高的理想的价值，然后再以此来对照这个现实，再来建筑这个现实。同时在实践上形成了不同的建设的一些模式，比如民政部2012年推进的叫全国社区管理与服务创新实验区，到十八届三中全会就改了，叫全国社区治理与服务创新实验区，把管理改成社区治理了。这个实际上是一个国家推荐的实验区就是民政部在全国第一批12个社区选出典型，要树典型，但是名称中间还没完，它三年一个周期，这三年没完，名称就变了。为什么？因为中央整个话语体系变了，所以社区管理就变成社区治理，相应的，社会管理变成社会治理，所以相应的社区管理也变成社区治理。所有的文件体系当中也都变了，所以我们看十八届三中全会的时候，实际上管理这个词还保留在里面，还保留在中央的文件里面，还有这个词。但是一些中央领导人解释是什么，就是凡是中央文件里面原来已经出现的社会管理的词就不改了，只要能改的就全部把它改成社会治理，就是这样一个命名，很典型的一个命名的结果。

在这个都市治理的这样一个命名中存在着很多的问题，就是这种比如说对于都市建设的这种狂热的追逐，与社会文化的矛盾实际上是并存的。就是说我们这个命名与现实之间存在着较大的落差。到这里面，我们更多的在这个过程当中，因为是一个自上而下的一个命名的结果，所以更加强调政治的动员力，使原有的社会结构产生了不断地产生权力结构的锐减化，而且很多的实践在不断地摇摆或者变化，由话语实践引发的现实实践的变化，我们在基层创建或者治理当中实际上心里是没有底的，这是很大的一个影响。

所以说这个情况上，我们怎么来改变找回都市治理的社会文化，我觉得一个是要改变我们传统长期以来这种物质化、制度化、都市化的治理的这种路径，要确定真正从都市这个本身的品质当中所出发，回归到以人为中心的都市化。还有一个我觉得很重要的就是要善于发现底层的逻辑、自下而上的看，我们现在是从上往下看命名，是一种权力的体现，否则对于老百姓这个无权的阶层，有多大的命名权，他们在底层上没有被给予充分的关注，因为我们看到的都是从下往上看的这种。

自改革开放以来，我们都市化的这种张扬击打地在经济、物质上面创造了一个极致，但在这里面，它同时给我们的社会治理带来了很大的挑战，很多危机实际上已经从我们都市的这个发展的理念开始确立的时候，就已经潜伏下来了。所以，我们进入命名政治的这个概念是通过一个政治社会的一个视角来帮助我们理解都市化和都市治理背后它的一种权力逻辑。那在这里面，需要我们对现代都市社会与文化保持一种想象力和一种洞察力。我们应该始终培养一种实践的品质，用积极的姿态来介入到日常生活当中，更多地从底层这个视角来看这个问题，这可能是社会学者跟其他学科不一样的地方，都是高高在上的，自下而上的去推行一种逻辑，而是真正地从基层治理它的实践和它的需要，以及民众的需求来确定。当然，在这里面实际上我们也是对现代性的无批判肯定是有关系的，对现代这个结构大多采取的是无批判地，缺乏一定的反思性。这个到时候我们无论从理论研究实践层面上都是存在着很大的一些问题。所以，在这里面我觉得特别需要重新确定、重新定位，把都市这种治理重新做一个定位。所以，我们就去思考把它放在人、社会、环境这种多项的环节中去思考，而不是单一地去看。这就是为什么习近平同志一直强调社会治理要强调它的整体性、适应性和街头性，这是一个很重要的原因。社会治理，我们不能从单一的条件看，单一的条件看每个都很有道理，放在一块的时候，它是矛盾的，都是有问题的。■

（文军，华东师范大学社会学院党委书记、教授。）

国家治理的一个挑战就是阶级地域化基层社会的同构

刘建军

关于阶级地域化基层社会的同构及其对国家治理的挑战问题，主要包含四个关键词：第一个是理论；第二个是特征；第三个是挑战；第四个是出路。具体来说，第一个，从理论上我们讲，所有的研究分层基本上就是一个职业分层，职业跟收入联系在一起。现在我们就发现其实在很多的城市里，它的职业分层与地域分层是联系在一起的，尤其是中国改革开放以后，它的职业分层与地域分层的结合做得越来越大。因为在改革开放以前，毛泽东时代推行的贫富混居实际上淡化了地域分层，所以说，有时候我们在社区里调研，这就是一个军区司令员的住宅，边上就是最穷最穷的人，最穷的人能够跟军区司令员共处一地，这是毛泽东时代的遗产。那现在这个状况已经看不到了，所以说职业分成与地域分层的同构性越来越强。

尤其对上海来讲，两种社会分层的界标，一个是道路，一个是地域。在以前的话，只要报出住在哪一条路，基本上阶层地位大部分都比较清楚，学者陈思和教授曾经在《上海文学》上发表了一篇非常有意思的文章，就是研究道路为界标对上海这样的一个分层。由于陈思和教授从小就生活在上海，对上海的道路界标的形成分层有非常切身的感受。道路作为分层的界标的这个效率越来越弱，而地域这个界标的分层越来越强，接下来，上海就很可能会出现一个像法国巴黎、美国纽约这样的有富人区与穷人区的空间隔离。因此，理论思考的第一点就是职业分层与地域分层越来越趋向于同构和合一；第二点就是道路作为社会分层界标的效率越来越弱，地域作为社会分层的界标的效率是越来越强，会导致穷人区与富人区的一个空间的隔离。

第二个特征，经过我的调查研究发现，现在由于阶级的地域化，实际上它有两种形态，一种是中产、上中产阶级为载体的这个阶级地域化；还有一个就是以底层阶级为载体的地域化，以底层阶级为载体的地域化，主要是在城乡结合部。其实最有趣的研究应该是把这两种地域化的阶级做一个对比，城乡结合部我也去做过调查，但是这个调查现在还不够深。以中产阶级为载体的这个阶级的地域化，它主要有四个特征。第一个特征，是用高财产传递愿望，这个非常高的财产传递的愿望，就是日本人曾经写过的一本书，叫阶级可以被继承、遗传，阶级是遗传的，就是说它这些人。我最近在读一本书是由美国学者保罗·福塞尔写的《格调∶社会等级与生活品位》，是世界图书出版公司出版的，里面讲到了中产阶级是一个最谨小慎微、了无声息的一个阶层。后来发现确实是这样，中产阶级特别在意自己的职业安全，比如说我们老师现在不敢批评了，老师现在没有霸气了，所以说非常谨小慎微、了无声息。但是我调研的这个地方不是这样，它不是中产或者是下中产，它是一个上中产，但是又不是大福大贵，像很大的资本家。然后他们就特别在意自己的财产安全，他想自己的财产能够世世代代传递下去，这是第一个特征，具有很高的财产的传递愿望。像我们想有这个愿望，你肯定也没有那么多的财产，就银行存个几十万、上百万块钱，过几天我住院了，那笔钱你花掉了。所以说没有很强的，我们有时候就希望小孩能够读书读好一点，不要想继承财产，我也没有财产，但是他们不行，他们因为买了一栋别墅就两千万，那是很希望财产遗传下去。比如，关于房子，欧洲人对于房子他们是很希望能够世世代代地传递下去。

第二个特征，我用了一个词叫“跨小区联盟”或者叫“网络空间中的组织化”，这个跨小区联盟是什么意思，就是我在很多的老城区里面调研的时候，很多老百姓，老的城区里面很多关心的是本小区的议题，但是我们在这个地方调研的时候发现，他们不关心本小区议题，他们关心的是通过借助于微信、借助于网络形成的跨小区的联盟，关注的是两岸议题。第一个最关心的问题是，最好的医疗资源能不能在这里配置；第二个最关心的问题是，最好的教育资源能不能在这里配置。随着现在交通发达，交通已不是最关心的了。所以说就形成了一个跨小区联盟，这个跨小区联盟是我在老的城区里面做调研的时候，甚至在城乡结合部的底层阶级为载体的大型居住区里面有时候还没有看到。他们这个跨小区联盟的这个程度，紧密的程度很高、非常高。

第三个特征就是依法维权与过度维权并存。因为他们是有很强的法律概念的、法律意识的，甚至有一个养老院他们要建在他们那个地方，他们把养老院叫成死人院。然后就是说老小区的抗争的形态跟以上中产阶级作为载体的这个社区的抗争的形态、手段完全不一样。上中产阶级在抗争的时候，首先拿出法律的武器，依法维权，就是有点依法抗争、依法维权的色彩很强。但是同时，因为他们又具有很强的对财权的敏感，所以特别具有这种导致他们过度维权。所以我在社区里面调研就发现，我用了一个概念就是社区的公共素养与你的行政级别，与你的教育程度一点关系都没有，社区公共素养与你的教育水平，与你的行政级别没有关系。后来我又在想它与什么有关系，我感觉到它是与规训有关系，规训，有很多种的，有强制性的，有示范性的，有感化性的。所以这时候就发现，买别墅的人，越喜欢违章搭建，然后要拆他的违章搭建的时候，他暴力抗衡的程度比一般老百姓要强得多，对财产的敏感特别高。300个平方不够住的，一定要往地下挖，所以说北京很危险，上海也有很多挖地，有个朋友亲戚买了房，然后就感觉到往地下挖，他们的房子都快成危房了。这个在西方国家，有学者会告诉我们说，社区在现代西方国家已经失衡了，但是我们去看看他们的社区确实走了一条比较极端化的道路，就是法治化的道路，要在西方这种法制国家，你要往地下挖那可惨了，那你的成本可大了，那不仅是关进去的问题，那可能你子女找不到工作的问题，因为你人的信誉没有了。但是在我们这里也没办法，街道没办法，社区也没办法，这就是依法维权与过度维权。

第四个特征就是身份优势与地域优势的合一。由于我们以前人比较强调一种人的身份，什么叫身份优势，书里面的一句话，他说如果我的孩子正在上长笛课，他就表达一种孩子的兴趣。我小孩喜欢长笛，但是他说如果我的小孩正在学古大提琴，他在讲这句话的时候，他暴露的不是他的孩子的兴趣这个信息，他暴露的是他的感情信号。我觉得是对的。以前我经常穿上西装走到电梯里边，年轻的时候不懂事的时候，趾高气扬的，学生问你干什么去？我说道东方艺术中心听叫响乐曲，我在表达我一种感情信号。其实交响乐我一点都听不懂，现在年纪大了变得朴实一点了，以前是非常虚伪，就是要表达一种感情信号。所以说，但是现在对于这个地方的人来讲，我就发现他的身份优势，因为我们可能没有这样的地域优势，因为我们住在这里住别墅，但是他们这些人就身份优势与地域优势是完全合一的。我们可能仅仅有时候会比较虚荣地表达一下我们的身份优势，但是这里身份优势与地域优势是高度合一的。

第三是挑战。第一个挑战，中国从平面社会向立体社会的转变好像开始启动了。我一直有一个观点，我自己研究古代中国社会制度唯一的一个观点，中国不是一个阶级社会，中国至少从科举制推行以后，阶级社会的色彩越来越弱了。但是我们看欧美是一个非常典型的阶级社会，阶级社会的特点就是立体的，我们不是一个阶级社会，那我们是什么，我们主要是以一个个的民，民为方本，不是阶级为方本，民的困难是什么，就是一个个的家庭组合在一起的平面式的。所以你看我们在制定公共政策的时候，我们的很多的政策救助也好，劳保也好、低保也好很多的政策，它不是跟阶级连在一起的，它可能都是要落实到一个个家庭里面去的，这个是平面。王岐山推荐的《旧制度与大革命》一书里有句话非常有名，在法国是只有阶级才能占据历史，君王是占据不了历史的。法国大革命的时候，一片云飘过来，下了几滴雨，就能打死几十个贵族，它这个贵族到了法国大革命的时候，已经是非常大的一个阶层，一个庞大的奢侈的消费阶层，它的阶级对抗这么厉害。所以说，我一直觉得中国它不是一个阶级社会，它是一个平面社会，有时候我们特别强调政策能够惠及每一个人、每一个家庭。但是以前我们叫阶层，我觉得更多的是一个统计学语言，比如十大阶层是一个统计学语言，那么现在来讲，我就感觉到阶级让我看到了非常客观性的存在这么一个地域化的一个阶级形态。我就感觉到从平面社会向立体社会的改变有可能出现。这里有几个问题，到底是平面社会有利于国家治理，还是阶级社会有利于国家治理，我现在没想清楚，它肯定会导致出不同的一个国家治理的形态。

第二个就是城市里面越来越存在一个阶级化的空间再生产。我们说这个空间的等级化程度越来越高，甚至有时候在城市里面越来越暴露出一个对于空间的一个斟酌。第三个就是管理的困境。管理的困境里面我调研的数据发现，财权这种安全意识、财产保护与业委会的冲突非常厉害，这个我就不多讲了，由于时间关系。

第四是出路。第一，我觉得应该是走社区内部治理民主化的道路，就是把这些人的很多一些关注的焦点慢慢地转移到对社区内部治理的关注上面，就是社区内部治理的民主化。第二个就是区域管理要走法制道路，所以我觉得像类似的这样一块上中产阶级为载体的一种空间和区域要走法制化的道路。第三个就是，我自己提出来，这是我最近一直呼吁的，就是说科学的城市规划要与社会治理实现它有机的结合。就是科学的城市规划，我最近读了很多城市规划方面的东西，你比如说在现在很多的城市规划，按照法国学者的一个观点，城市越来越成为一种过渡性、淘汰性、排挤性。世博会为我们贡献了这么多的公共产品，包括地铁，但是我发现它把大量的人排挤到了边远地区，排挤到像奉贤、闵行这边。它是属于一种过滤、排挤，按照法国的极端的马克思主义学者的这个观点，他把城市规划称之为一种无声的暴力。但是有时候我们发现，如果建的地铁越多、越便捷，将来这个城市它可能更多的应该是由一个个的，由20万人到30万人组成的一个城市单元组合而成的。所以就是说，这个城市单元里面的这样的一个生态，我一直讲这个社区生态有穷人、有富人，有公共资源的配置，有小商、有摊贩。最近不是城市住建部的人，城市研究中心的人对滴水湖边上的城市规划提出了强烈的批评，因为它是彻底失败的。因为它没有穷人，所以说我跟深圳的人讲，深圳的最大的一个问题是你这个城市连一个自行车车道和人行道都没有，你是不想让穷人在这儿活下去，所以说我跟深圳的城市规划基层管理的人讲，我说我第一次到深圳去，没有见到自行车道，没有人行道，这样激发我一种想象，我敢提出这样的判断。他们现在深表同意，他们认为就是这样，所以说深圳的街头抢劫率很高。上海是这么管的，开始没有这个自行车道，像复旦大学过去没有自行车道，没有人行横道，现在慢慢都把人行横道、自行车道都给划出来了，划出空间给穷人。

第四就是公共引擎与责任主体的对称性。什么意思，就是说像公共资源的配置，像最好的教育这样的配置，像教育医疗这样的配置，它可能不是街道这个层面能够解决得了的，甚至有时候也不是区级层面能够解决得了。所以说，我觉得公共议题这个责任主体有一种对称性以后，然后来慢慢地使住在这边的这些人，对自己的身份地位特别关注，对财产安全特别关注的一些人能够清楚的知道，城市的管理和规划不是按照他们这样一个财产的逻辑，买到好的房子就一定给你配置好的资源，不是按照单一的逻辑来配置的。它里面有很多的因素，人口因素，有很多。所以从这个角度来讲，有四条出路，社区内部治理的民主化、区域管理的法制化、科学的城市规划与社会治理的一个有机结合。就是公共议题与责任主体的一个对称性，来使地域化阶级、阶级地域化这样一个基层社会同构能够慢慢地对国家治理的这个挑战，使它能够降到比了低的程度，同时又有一定的国家治理体系的优化。■

（刘建军，复旦大学国际关系与公共事务学院副院长、教授。）