社区检察对公安派出所刑事执法活动监督的实践探索

2015-04-09 02:14:51吴真张祺
社会治理理论 2015年5期
关键词:派出所办案公安

吴真 张祺

社区检察对公安派出所刑事执法活动监督的实践探索

吴真 张祺

公安派出所作为基层社会治安管理和防控的重要职能部门,承担着人口管理、公共安全、治安防控等艰苦复杂的工作,其与群众接触密切,已然成为行政权在基层的重要形象代表。近年来,公安派出所在维护社会稳定、打击违法犯罪、排解矛盾纠纷、强化社会管理方面作出了许多贡献,与此同时也必须看到,公安派出所在工作作风、执法规范等方面还存在一些问题。为此,全国各地检察机关都在探索加强对公安派出所刑事执法活动检察监督,并形成了多种各具特色的工作模式。以上海为代表的社区检察室模式把对公安派出所监督的主要职能交由社区检察部门履行,目前已形成了一套较为成熟的工作机制,并与上海市公安局签订《关于进一步加强对公安派出所监督工作协作配合的若干意见》,在全市范围内规范统一了工作模式。

一、上海检察机关开展对公安派出所刑事执法活动监督职责定位的动因

公安派出所承担的刑事执法活动职能是检察机关开展监督的主要对象。根据我国宪法和刑诉法,检察机关是我国的法律监督机关,依法对刑事诉讼实行法律监督,对公安派出所刑事执法活动的监督是履行检察权的本质要求,是检察监督中的应有之义,是检察机关的应尽职责。而在进一步深化改革的当下,面对基层公安刑事办案重心的下沉,构建一套符合司法实际需求的公安派出所刑事执法活动监督机制更有其紧迫的意义和价值。

(一)积极贯彻中政委深化司法改革的要求

2008年12月中央政法委《关于深化司法体制和工作机制若干问题的意见》明确提出要“规范公安派出所执法行为,进一步健全检察机关对公安派出所的监督机制,以适应公安刑侦体制改革中侦查工作重心不断向派出所下移的变化。”高检院也作出“延伸法律监督触角、促进检力下沉”的全面部署。上海检察机关采取由社区检察部门对派出所进行监督,能够对公安刑事执法活动中地位日益凸显的派出所进行对应的监督,抓住了对公安基层刑事执法行为进行监督的主体和源头,更好地贯彻检查监督原则,实现公检之间的分权制衡,符合司法改革追求的现代法治价值。

(二)有助提升政府执政形象和司法公信力

公安派出所直接面对广大群众从事执法工作,其实施的刑事执法活动关系到普通公众的切身利益。可以说在许多人民群众的概念里基层政府组织中最有知晓度的执法主体就是公安派出所,派出所代表着基层公安执法形象,也是政府公权力的代言人之一。随着当下人民群众的权利意识不断增强,对基层规范执法服务的要求更加迫切,对公平正义的渴求也更加强烈。基层派出所工作的程序规范直接关系到民众对政府的印象和司法公正的感受。所以通过检察监督促进公安派出所刑事执法活动的规范,有助于塑造良好的政府执政形象,提升司法公信力。

(三)适应上海基层刑事执法活动的现实需要

公安派出所承担着多种基层公安职能,其中“发现违法犯罪线索、协助破案”的职责让派出所成为刑事侦查活动的前沿阵地。本市约80%的刑事办案警力在派出所,约80%的刑案由派出所立案侦查,约80%的办案质量问题发生在派出所阶段。随着新刑诉法中对于非法证据排除的进一步明确,司法流程中对公安机关的侦查瑕疵容忍度越来越低,整个刑事司法体系都对公安机关刑事侦查活动提出更高的质量要求。而监督派出所的刑事执法活动,能够最有效的提升本市刑事执法整体水平,减少因侦查违法或瑕疵导致打击不力或损害公民合法权益的情形。

(四)充分弥补检察机关传统监督模式的不足

凡权力都有被滥用的可能,处于前端的侦查权一旦被滥用,比公诉权、审判权这样证据在案情况下进行徇私枉法要容易得多,而发现、揭露的难度却大很多。这些权力滥用问题在基层公安派出所办案过程中可能更为突出,但长期以来这些在公安派出所阶段的刑事执法隐患存在检察监督的缺失。以刑检办案为手段的侦查活动监督对未流转到检察办案环节的传统检察工作中的监督方式大多围绕侦查违法或瑕疵的纠正和补证,很少关注到派出所的刑事执法活动的机制性、根源性问题,还有监督意见政出多门,令公安派出所无所适从,更不用说大量案件因未向后道程序流转而成为监督的盲区。所以由具备独立编制的社区检察部门开展专职的派出所刑事执法活动监督,以积极能动的方式进行监督,能够弥补传统被动消极、各自为阵的传统检察监督模式中的不足。

二、社区检察开展公安派出所刑事执法活动监督的原则

上海由社区检察部门开展公安派出所监督就必须遵守宪法和法律的规定、遵循检察工作的架构和规范、遵照基层执法活动的规律。在监督工作开展中不能打破现有的“检警关系”结构,不能搞乱现有的检察内部职能,不能侵犯公安正常办案秩序,所以我们在监督中必须坚持下列原则。

(一)以强化工作监督为抓手

上海社区检察部门对公安派出所刑事执法活动的监督定位立足于“工作监督、事后监督和类案监督”。社区检察部门职能定位中的公安派出所刑事执法活动监督与检察机关内部的侦监、公诉等其他机构具有的侦查活动监督职能形成错位监督模式。社区检察部门主要针对公安派出所的日常刑事执法活动和特定执法场所进行监督,属于机制性、常态性的监督。

工作监督不同于以往侦监部门或公诉部门通过办案为抓手进行监督的方式。依托案件的监督便于发现具体问题,但监督范围受到限制,并不能很好的针对公安派出所进行监督。工作监督相对案件监督而言,更符合对公安派出所监督的工作实际。脱离案件的纯粹监督虽然在实务检警关系上有着微妙的变化,但检察机关能够更为广泛普遍的深入到公安派出所的日常刑事执法工作中去,可以说工作监督是一种全面质量管理的理念,检察机关的监督范围不再被动受限。

(二)以注重一类问题的监督为核心

社区检察部门在对公安派出所刑事执法活动监督应注重一类问题监督。这不仅是出于同其他检察部门监督职能的错位划分,更是为发现公安派出所刑事执法中的源头性、普遍性、机制性问题,遵循公安工作特点,把握对口派出所的执法特征和需求,追求具有针对性、能够产生实效的监督产品。由于公安派出所是工作监督,其不可能像个案监督那样仅关注某个证据是否具有违法或瑕疵,而是需要分析公安派出所的办案机制是否存在瑕疵,队伍规范是否存在不足,是否因为某个瑕疵或不足导致同样的问题反复发生,这就是一类问题监督。这种从源头上的监督旨在纠正公安派出所的工作程序,其产生的效果则是确保长期、稳定的办案质量改善。

(三)以加强配合支持为动力

目前上海全市的公安派出所都多少存在执法环境差、工作压力大、考核任务重、人案矛盾突出等情况。所以社区检察部门对派出所监督不仅要监督,更要配合,两家基于共同的价值取向,追求共同的目标,那就是提升执法水平和办案质量。社区检察部门开展监督工作,要加强沟通交流,善用“柔性”监督措施,丰富工作渠道和平台,注重对派出所在维护稳定、化解矛盾、解决执法难题、处理疑难个案、提升执法能力等方面的配合和支持。配合和监督是相互贯通、相互促进的。只有加强配合,才能够获得公安派出所同志的认同,才更有利于监督工作的开展;同时配合也能够向派出所传达监督的理念,完全可以做到“寓监督于配合,以配合促监督”。

(四)以多项工作机制为保障

社区检察部门要做到与公安派出所的相互备案执法数据、相互通报执法信息、建立分级工作联系制度和共同调研工作机制。通过这些方式检察机关与公安机关建立良好的信息沟通、工作衔接。特别是社区检察部门可以定期的执法提示、情况通报等形式向公安法制部门、派出所通报检察发现的问题,提出相应的工作建议。对于检察中发现重大执法过错或严重执法问题的,社区检察部门应当及时通报公安法制部门,在核查后确认存在违法问题的,应提出严肃的纠正违法通知。此外,通过联系会议、工作例会、联组学习等工作机制,开展不同层面的监督交流,促进公检长效监督协作机制,不断解决刑事执法中存在的问题。

三、社区检察开展公安派出所刑事执法活动监督的方法

社区检察部门对公安派出所刑事执法监督的重点是刑事立案、讯(询)问过程、强制措施、扣押财产等侦查措施,这些重点涉及到刑事诉讼的许多关键环节和关键证据的搜集,同时也关系到当事人合法权益的保障,是侦查活动中易发生问题,且会直接影响到执法质量。所以围绕这些重点的检察监督能够有效规范侦查活动,改善办案质量。对这些环节开展检察监督的主要方式则通过日常检察、案件检察、专项检查(察)以及接受控告申诉。

(一)日常检察

日常检察是上海社区检察部门最为基础和常规的工作。考虑到市区和郊区在覆盖派出所数量、路程距离、公安办案模式等方面的不同,所以对日常检察的频率提出了不同的要求,主要依据对口派出所数量是否超过5家,分别规定为两周一次和每周一次。日常检察主要针对公安派出所的管理情况进行现场监督,监督重点是日常管理中制度和机制贯彻落实情况。主要有两个途径:一是沟通情况,向公安派出所了解近期执法概况、辖区内治安状况及执法办案中的热点难点,搜集、评估相关执法数据;二是通过现场查看、查阅台账等方式,检察派出所刑事执法管理制度和机制的执行情况。

日常检察中有三类必检内容:一是讯(询)问室、候问室、辨认室、信息采集室等执法办案场所是否存在执法安全隐患,使用和管理状况如何;二是执法办案区域的视频监控设备的配备、使用、管理以及声响监控资料的储存、保管情况,特别关注市公安局关于视频监控的规范性要求是否落实;三是涉案物品、随身物品的扣押(保管)即处置情况,包括台账的登记和物品的保管及发还等。此外对于社区检察部门、公安法制部门认为需要检察的其他日常管理制度和机制的执行情况,社区检察部门也可以开展检察。

在日常检察环节,社区检察部门关注的重点是派出所的日常管理制度和机制的执行情况,在检察中需要充分尊重公安机关侦查权的独立行使,不去干扰派出所正在办理中的案件,尽量以现场查看和台账检查等方式开展日常检察工作。

(二)案件检察

社区检察部门虽不以案件检察为监督的抓手,但并未放弃通过案件发现监督线索的方式。案件检察是社区检察部门依据检察中发现的一类执法问题,或其他渠道获悉的一类执法问题线索,对公安派出所已经办结的案件进行检察。相比较刑检部门的个案中开展监督,社区检察部门的案件检察还是一种类案检察。检察重点包括:应立不立、不应立而立案,调查取证活动合法性,执法活动规范性,以及其他侵害案件当事人合法权益的情况等。

案件检察着重关注六类重点案件:不立案案件;具有“另案处理”情况的案件;经检察机关不予批准逮捕或退补后不起诉的撤案案件;适用取保候审、监视居住等强制措施期满的案件;公安派出所办理的刑事和解案件;其他认为需要检察的已结案件。上述这些案件具有三个共性特征,一是已经办结或基本办结,开展案件检察不会妨碍公安机关的侦查工作;二是这些案件都会不流转到后道程序,即不可能经由其他检察部门开展监督;三是公安机关都进行了一定的裁断,导致程序的终结。根据这些特征,我们可以得出结论——对这些案件是传统检察工作的盲区,对它们监督是社区检察部门当仁不让的职责。

案件检察应通过调取案卷材料的方式开展,公安派出所提供或者协助调阅案卷材料,检警双方之间要办理好交接手续,阅卷时间宜限制在10小时内。以免妨碍公安派出所的正常刑事执法活动。

(三)专项检查(察)

专项检查(察)的监督方式是社区检察部门围绕基层执法的重点环节,通过一定手段掌握派出所执法中的突出、常发及典型问题,剖析原因后提出应对解决的意见和建议。可以与公安共同开展专项检查,也可以由社区检察部门一家独自开展专项检察,但专项检查的主题、范围、内容、步骤和方式由双方共同商定并向上级部门报批。

专项检查应当在公检双方达成共识的情况下开展,确保检查的效果。联合开展检查的,可共同形成专项检查报告,检察机关开展专项检察的,应将专项检查情况通报公安法制部门。检查报告应当剖析问题,提出解决问题的意见和建立完善相关机制的建议。报告实际上就是开展监督的有效载体。

目前市检察院社区检察指导处与市公安局法制办在全市范围内每年至少联合开展一次以上专项检查。从效果来看,专项检查有助于研判公安派出所的一些常见性、普遍性的问题,提出监督建议,督促整改,可以在短时间内对某一方面问题起到较好的遏制和调节作用。同时两家共同开展专项,有助于加深配合,保障日常检察的顺利开展。

(四)接受控告申诉

社区检察部门受理案件当事人对公安派出所刑事执法提出的举报、控告、申诉、投诉的,或者群众及其他职能部门反映存在刑讯逼供、违法取证等侵害当事人权益的违法侦查行为的,应进行审查。接受控告申诉不同于上述三种监督模式,是个案监督。它是社区检察部门深入基层,利用贴近群众的优势,发挥延伸触角、深挖线索的职能。这类监督重点审查公安派出所侦查程序的合法性和规范性,也是确保社区检察部门在与公安机关联系交往中保持监督者的威信的重要手段。

为确保与其他刑检部门,特别侦监部门的错位,所以社区监察部门接受控告申诉的监督范围要有所限制,重点在针对侦查活动的控告,针对立案的控告申诉目前仍流转至侦监部门进行办理。在启动审查前,社区检察部门要给予公安派出所一个说明理由的自查过程,即社区检察部门先与公安派出所沟通联系,听取派出所对控告申诉内容的说明解释。只有认为情况说明理由不充分的情况下,才可开展进一步的监督审查。监督中可以调阅案件材料、办案区视频监控录像、约见当事人谈话等方式。最终形成监督审查意见后,应书面向公安派出所提出,并及时答复申诉人。■

(吴真、张祺,上海市人民检察院。)

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