协商民主嵌入公共预算绩效监督的实践与探索——以泽国镇城建项目绩效评估民主恳谈会为个案

陈鼎

（浙江省温岭市社会主义学校，温岭317500）

协商民主嵌入公共预算绩效监督的实践与探索
——以泽国镇城建项目绩效评估民主恳谈会为个案

陈鼎

（浙江省温岭市社会主义学校，温岭317500）

公共预算绩效监督主要指政府部门的内部行政监督和立法机关的外部政治监督。内部行政监督强调财政资金的使用效率，外部政治监督突出公共责任。本文主要是从后者切入探讨基层人大对公共预算绩效进行监督的路径，着重通过中介组织、社会精英、公众等多元主体协同审查和监督公共财政资金使用的有效性，最大限度地优化政府财政资源配置，增强政府预算管理的责任性和透明性，降低政府运行成本，争取公众对政府的信任和信心。浙江省温岭市泽国镇通过协商民主对城建项目绩效进行理性评估的做法，在全国乡镇一级尚属首次，不仅克服了财政、审计等部门内部监管存在的瑕疵，避免了人大预算监督权被虚化的问题，而且还实现了公众从预算编制到预算绩效评估的全程参与，初步达到了既要“管住”政府钱袋子，又要“管好”政府钱袋子的目的；增强了政府作为“代理人”的合法性，激活了人大权力监督的职能。

协商民主；预算绩效监督；城建项目；绩效评估；民主恳谈

一、问题的提出

公共预算的制度化和民主化是现代财政管理制度的主要目标［1］。我国财政预算改革自1999年启动以来已取得了明显成效，其侧重点在于通过“内部行政控制”来提高财政资金的使用效率，而外部的人大审查监督以及社会多元化参与监督，却是本轮预算改革的短板。无论是预算的编制、审议，还是预算的执行、绩效评估等方面，依然存在着一些“长官意志”、非制度化、非公开化和责任缺失等问题。长此以往，不仅累积政府的财政风险，而且也不利于政府的廉洁高效运行。正因为如此，当前着力从外部加强对政府预算绩效实施评估和监督显得尤为重要。然而，究竟外部的监督主体有哪些？采取什么样的方式方法？评估的指标如何确定？评估的结果如何应用？至今既缺乏顶层设计，也缺乏实践样本。目前，上海市闵行区是国内以“结果”为导向进行多元主体参与绩效评价的试点地区之一。其基本做法是对预算项目支出的全过程进行绩效评价，建立预算单位自评和区级重点评价相结合的工作机制，组成专家、人大代表、政协委员、社情民意联络员等人员参加重点项目评价工作组，将评价情况运用多种方式，实时、及时、定期地对外公布，同时，广泛地动员市民参与评价［2］。可以肯定，闵行区的经验具有一定的借鉴意义，但是各个地方的情况不同，应当因地制宜，大胆创新，开创预算绩效监督的新局面。

泽国镇政府早在2005年就开展了“城市建设项目选择”民主恳谈活动，以协商民主的方法，用乒乓球摇号的方式产生恳谈代表，进行小组讨论，大组辩论，主持人穿针引线，两次填写调查问卷，并以第二次调查结果作为当年城建预算项目备选方案，交由镇人代会审议。自此，泽国镇坚持连年用协商民主的方法，在人代会预算审查之前，召开年度预算编制民主恳谈会，其目的是让公众对政府的预算编制有所了解并提意见。然而，随着公众参与意识的逐渐觉醒及对公共预算落实情况关注度的不断提高，要求对预算绩效进行评估的呼声日渐高涨。为顺应民意，督促政府把预算执行好，用有限的资金为群众办更多、更实、更有效的事情，镇人大主席团于2013年4－8月，将丹崖污水处理厂建设作为重点监督对象，尝试引入第三方评议，委托市中和联合会计事务所对该工程的项目选择、组织实施、管理运行及后期维护等进行评估，同时开展民意调查和量比测算，并组织部分人大代表、恳谈代表对丹崖污水处理工程进行专题询问。初次尝试，困扰不少，但行动一旦开始，就没有退路。2014年泽国镇城建项目绩效评估民主恳谈会就是在这一背景下召开的。

二、协商民主嵌入预算绩效监督的重大意义

（一）协商民主突出公共理性，其嵌入预算绩效监督可以确保预算绩效评估的科学性

在协商民主场域里，提倡公共理性，表现为不以谩骂、攻击、诋毁的语言去评价他人观点或事物，进而压制对方，而是更多采用善意的、建设性的语言提出合理性主张和建议；在话语表达的思维特征上，表现为对事物的审慎思考和周密分析［3］。协商民主的嵌入，使得被监督的政府部门因监督主体话语之理性而愿意认真思考并接受其合理的部分；同时，思维特征的周密和审慎，也使得在监督中对事物的评判和对观点的陈述保持客观的态度，以确保建议的精确性和严谨性，进而提高预算绩效评估的科学性。

（二）协商民主强调程序和规范，其嵌入预算绩效监督可以保证绩效评估结果的正当性

协商民主是一种程序性民主，其一大特征就是有序性［4］。有序才能使民主过程具有合理性。协商民主的嵌入能够使得预算绩效评估有序进行，而且有序化程度越高，评估的水平就越高，就越有可能得到政府部门的配合、接受和支持，从而对监督结果产生良性效应。同时，协商民主的运用也使得预算绩效评估更加规范，避免随意性和盲目性，人际关系更加合乎社会秩序，可以强化评估结果的正当性，进而以规范的操作达到有效的评估效果。

（三）协商民主着重共识性，其嵌入预算绩效监督可以促使绩效评估效果的进一步优化

协商民主是以达成共识为核心原则。达成共识也是协商民主的价值诉求［5］。协商民主期待的结果：一方面是被监督者对合理意见建议的采纳和运用；另一方面是监督主客体之间的互相理解，彼此增进共识。协商民主程序的运用可以使得预算绩效评估的主客体进一步正视问题，纠正错误，弥补缺陷，消除误会，并逐步化解分歧，互相理解，最终达成共识，从而促使评估效果的进一步优化。

三、协商民主嵌入预算绩效监督的过程分析——以泽国镇城建项目绩效评估民主恳谈为例

（一）恳谈协商的背景

泽国镇是浙江省首批小城市培育试点镇之一，下辖97个村居，现有户籍人口约13万、外来人口约15万，其经济总量及财政收入均居全省小城市前列。随着经济社会的快速发展，加之公众对预算执行和结果知情意愿的增强，2014年泽国镇人大选择了社会关注度高、涉及面广的民生项目（城建线2013年度预算项目），通过民主恳谈评估预算绩效，以指导政府来年的预算安排。本次预算绩效评估民主恳谈由镇人大组织开展。镇人大首先制订了预算绩效评估民主恳谈实施意见，确定时间和方法步骤：自4月上旬开始，至6月下旬结束，具体分前期准备（4月上旬－5月上旬）、组织实施（5月中旬－下旬）、整改总结（6月上旬－下旬）三个阶段进行。前期准备阶段主要是研究确定绩效评估工作意见：一是城建线要切实提高认识，正确对待绩效评估工作，认真撰写自查报告，做到主动配合，边评边改，同时处理好评估工作与日常工作的关系，做到两不误，双促进；二是恳谈代表要本着对被评估对象高度负责的态度，实事求是、客观公正地反映情况；三是镇人大评估小组要深入开展调查研究，全面真实地了解被评估对象的情况，做到深入细致，确保客观公正，防止以偏概全。民主恳谈主要放在组织实施阶段的5月30日，这样的安排是因为恳谈代表之前已经作了充分的调研并有足够的思考时间。整改阶段主要是由城建线根据恳谈协商结果，研究制订整改计划和措施，认真组织落实，提出整改情况报告，经镇人大主席团研究后上报镇党委政府。由镇政府研究制订整改计划和措施，并写出整改情况报告，在2个月内书面送交镇人大主席团。

（二）恳谈协商对象的选择

考虑到预算绩效评估的严肃性和专业性，特别邀请了市人大领导、市财政工委领导、镇域各级人大代表、选民代表、智库专家、市财政局代表、中介机构代表、镇政府常务副镇长和分管副镇长，以及城建线的同志参加，共同构成了恳谈协商代表。这样的安排既能保证评估结果的科学性，又能体现评估过程的民主性。

（三）恳谈协商的议程安排

首先，由分管城建口的副镇长介绍2013年度城建预算项目的执行情况，即自评报告。报告显示，该线年度安排预算1.58亿元，实际支付1.31亿元，每一个项目的预算使用情况详细地罗列在报告里，执行率达到82.91%，预算绩效总体较好。

其次，进行分组讨论。恳谈代表被分在七个小组，由各小组组长分别担任恳谈主持人，主要围绕交通治堵、公共自行车建设、城区环卫、污水处理和污水管网建设、市政养护、项目招投标等内容，就项目建设进度、质量管理、社会效益、经济效益等，有侧重地组织开展讨论协商。

再次，召开大会集中询问。恳谈代表在听取镇政府分管领导所作自评报告后，从公共自行车的网点设置、资金投入和使用效率，到城市管理经费的安排、重点保障和效用发挥，从部分村级污水管网的设计偏差导致工程报废，到村级道路养护预算执行不到位、养护质量不尽人意等提出询问，恳谈代表的询问“针针见血”，评价有理有据。对于代表们的每一个有关项目预算使用情况的询问和质疑，镇政府相关负责人均作认真解答。

最后，开展项目满意度测评。从城建线151个项目中抽取29个相对重点的项目（污水处理厂及管网建设、农村公路建设和市政养护、公共自行车和文明示范街创建、城乡社区道路清扫和环卫一体化建设、城市道路和绿化景观带建设等6大类29小项）开展满意度测评，在每个测评意见栏上投上一票。结果满意率为20.72%，较满意率为18.27%，一般满意率为31.93%，不满意率为4.52%。其中城区环境综合整治、小广告清理、路灯管理、路桥维修、村级污水管网建设等项目不满意票较多。（见表1）

（四）恳谈协商的过程分析

本次协商原本应由人大邀请中介机构或专业人士参与预算绩效评估，行使从外部对政府进行监督的权力，但泽国镇人大不仅仅考虑监督的程序问题，而且还考虑监督的实质问题。为保证实质监督，必须突出参与者的代表性、层次性和专业性，而且恳谈协商不设条条框框，每一位代表都可以畅所欲言，真实地表明态度。只要是经过调查论证并客观地提出意见建议，政府部门都会及时回应和答复。在小组恳谈会上，每一位代表都有机会发表自己的观点并填写满意度测评表（相当于问卷调查表）。小组主持人主要负责现场记录、观点汇总，并回收第一次满意度测评表。在大会集中协商时，由大会主持人从各小组汇总上来的意见箱里抽出记录问题的条子，询问“条子”主人对自己问题的见解和看法，允许其他代表针对该问题进行辩论，并要求台上的政府分管领导做出回应。十几个回合的讨论过后，大会主持人宣布协商告一段落，分小组再次填写与第一次相同的满意度测评表（相当于进行第二次问卷调查），申明恳谈协商的结果以第二次收回的测评表所打分数为依据。这样做，避免了评价工作的感情色彩和盲目性，而增加了理性成分和针对性，使得满意度测评更加科学。从前后两次测评结果看，第二次代表所打分数与第一次有所不同，说明通过各种观点的充分表达与辩论，代表们更加清楚了该怎样去判定“是非曲直”并做出自己的正确选择。正像协商民主专家何包钢所言，在小组和大会的讨论过程中，每个参会人员相互讨论和影响，彼此增长了知识，进而形成代表们的偏好转移，由此最终影响他们打出的分数，这就是恳谈协商的影响路径［6］。

四、追求理性与规范：泽国镇城建项目绩效评估民主恳谈取得的成效与面临的挑战

（一）成效

首先，协商过程中恳谈代表所表现出的理性和认真，推动了政府预算管理工作的进步。城建线的预算绩效评估虽然针对的是过去一年的预算执行，但是也推动了当前工作的开展，同时还能够确保下年度预算编制更加精细，倒逼着管理者全面对待所取得的成绩与存在的问题，扭转了长期以来政府预算“重预算轻管理、重使用轻效益”的现象。通过开展绩效评估，也使得政府、代表、公众之间的对话平台搭建起来了，政府官员直接听到了社会各界的意见和建议。范围更加广泛和更具有真实性的声音，增强了政府部门对“做正确的事”重要性的认识，迫使其努力提升项目可行性论证水平，提高财政资源配置和使用效益，满足社会公众对公共物品和服务的需求。

其次，协商过程中恳谈代表的中肯质询，可以检验领导干部的工作能力，进而拓宽选人用人的视野。预算绩效评估的恳谈协商实际上是对干部的一次考验，尤其是在质询环节更是对他们的一次现场“考试”。平时这些领导很少受到来自各方面的压力和制约，也很少有这种正规场合向公众报告有关项目进展和完成情况。通过回答恳谈代表提出的问题，能看出其工作态度、作风和水平，为党委选人用人搭建了平台，扩大了视野。

再次，协商民主拓宽了预算绩效的监督平台，激活了人大预算监督职能。在恳谈协商的氛围下进行预算绩效评估，可以充分发挥来自社会各界恳谈代表的作用，同时也能够激发人大代表的参与热情。在平等的协商过程中，人大代表更愿意发出压抑已久的声音，不再人云亦云，而是用事实说话，有的放矢。通过预算绩效评价，强化了建设项目资金绩效管理，规范了工作流程，将绩效理念融入到预算管理的全过程，使之与预算编制、预算执行和预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价”的预算监督新模式，实现全过程绩效控制和管理，力求形成一整套比较完整、规范、有效的基层人大预算审查监督体系，不断取得更大实效。

（二）挑战

公共预算绩效评估是预算绩效管理的重要一环。泽国镇人大尝试开展的预算绩效评估民主恳谈活动尚处于起步探索阶段，在评估方法、指标的设置、评估结果的应用等环节还存在不少问题。在目前尚无刚性的法律规定必须有多元化主体参与预算绩效评估的背景下，大胆引入协商民主必然带来诸多挑战。

首先，被评估对象有思想顾虑。长期以来，在财政管理中存在“重分配、轻管理；重使用、轻监督；重投入、轻效益”的思想。项目主体把重点往往放在向财政要资金、要项目，对人大开展的绩效评估认识不配合、不支持。一些政府部门负责人、预算单位分管领导不能够正确认识预算绩效管理的重要性，对争取预算资金很积极，而对绩效评估工作却消极应付。有的认为只要不犯原则性错误，把年度预算资金用完便“大功告成”了，至于资金使用效果却不够关心。有些财务负责人存在畏难情绪，认为预算绩效管理工作量大，通常采取敷衍态度，工作停留在表面。有些部门在自评环节不够严肃，测评表或调查表填写过程中存在“批量”拷贝的现象。

其次，绩效评价指标体系不够完善。财政部门对有些项目资金设置了财政支出绩效评价指标体系，并进行具体详细划分，但有些指标较为笼统，预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接，不能体现财政资金管理使用的精细化要求。比如，35有的项目只是在立项时编制了总的绩效目标，设计简单粗放的指标，缺乏细化效益目标和具体评估指标，绩效评估报告的质量不高，影响项目评估效果。再比如，2014年服务业发展引导财政专项资金绩效目标中的公共服务平台，设定的经济效益为“提升产业竞争力”，服务业培训设定的经济效益为“开拓企业家的视野和思路”，设定的社会效益为“营造全社会大力发展服务业的良好氛围”。可以看出，目标设定不够清晰，难以精细化衡量和考核。

再次，全过程预算绩效管理机制不健全。目前尚未建成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。预算绩效评价的作用发挥有待加强。现有的预算绩效评价机制并没有真正起到事前防范、事中控制、事后监督的效果。绩效评价结果的反馈较少，在绩效结果应用上存在脱节现象，对资金划拨没有起到应有的参考作用。预算绩效管理流于形式。许多预算安排的依据是市委市政府的相关文件。部分政策已经不符合当前形势，尚未及时加以调整和改变，导致有的项目绩效评价结果不佳，尽管代表和公众满意度低，仍然按照政策文件规定，照常进行资金拨付，影响了绩效评价的严肃性。

最后，财政资金分配方式尚不规范。当前，部门资金除了人大审议通过的年初预算资金外，还有一些临时性的追加预算，以及争取到的部分配套资金，财政部门尚未对此开展绩效评价。有些单位成本观念淡薄、效率意识不强，出现了资金拨付到位，但是项目却没有启动、资金绩效分析滞后等现象。在会计核算方面，行政事业单位大多实行的是收付实现制，侧重于政府投入资源而非实际产出的控制，对资金使用后带来的实际产出及其效果需要花费的财政成本缺乏考虑，一定程度上软化了对资金使用绩效的约束。权责发生制已成为当前世界政府会计核算的主流和发展趋势，但是受会计核算成本、预算单位观念固化、财务负责人积极性和主动性不高、政绩考核机制不完善等影响，仍存在较大困难。

五、协商民主嵌入公共预算绩效监督的完善路径

近来，泽国镇人大开展的预算绩效评估民主恳谈，虽然存在一些不足，但确实积累了一些实践经验树立了新理念，丰富和发展了基层协商民主，倒逼着公共预算改革不断深化，预算绩效的外部监督必须加强。我们认为，要在实践中逐步完善协商民主嵌入公共预算绩效监督，不断取得预算绩效评价的实效，必须做好以下几方面工作。

（一）着力树立公共预算绩效评价理念

要通过民主恳谈会、教育培训、网络平台等多种形式，广泛宣传公共预算绩效评价工作的重要性和必要性，进一步提升政府部门及其下属单位的绩效意识和社会公众的参与意识，争取社会各界的广泛支持与配合。要树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念，让政府各部门真正认识到财政资金不光要用，还要用好，更要讲究效益。预算编制时，编制者和使用者要共同协商，编制的预算要有根有据，力求科学性、严肃性、完整性和透明性。

（二）继续对城建线绩效评价进行探索

泽国镇应在今后几年继续跟踪城建线的绩效工作，条件成熟时再延伸到其他线。政府各线在平时工作时要建立完整的“项目台账”，便于编制绩效自评报告。从施工图设计、工程招投标、合同管理、工程施工、预算变更、工程变更到竣工验收、结算等各个环节，都要建立台账资料，便于掌握每个项目具体实施的实际情况。特别是待竣工验收、未完工等工程应详细说明具体原因。镇人大应提前书面告知政府绩效评价的内容、范围、时间、要求等，政府的自评报告在按项目明细如实对预决算进行对比基础上，对项目从目标设定、目标完成、组织管理、资金支出、财务管理等方面进行量化自评，还应分析项目的实施效益包括社会效益、经济效益和环境效益等。镇人大在收到自评报告后，应及时委托中介机构以线内各块为单位开展绩效评价，一个月内提供完整的评价报告。同时探索对具有明显的社会经济影响或总投资较大（2000万以上）的政府投资项目的绩效评价，以整个项目实施期和试运行期为评价期，对政府投资项目实施全程的客观公正评价，包括对项目的经济性和效益性评价。

（三）完善预算绩效评估恳谈协商机制

要继续探索“代表询问制”，加强对恳谈代表的业务培训，发挥恳谈代表的作用，就像“参与式预算”一样逐年加以完善和深化。要将中介评价报告纳入恳谈程序之中，采用中介评价方法、指标体系、评价要求，结合政府线各块评价内容、项目特点，逐步探索形成完整的政府预算绩效评估办法。要探索建立“评估结果通报制度”，以预算公开为契机，公开预算及其绩效，将项目预算安排、预算绩效目标、绩效评价结果在一定范围内予以公开，提高预算绩效管理工作的震慑力。要将评估结果同预算安排相挂钩，对绩效好的项目和单位，加大对项目资金的投入力度，对绩效差的项目，要从严控制资金投入，做到评价结果有应用。要探索实行“绩效拨款制度”，结合绩效评价，变简单追求支出进度为追求绩效完成进度。本着“谁用款、谁负责”的原则，对在预算编制和执行过程中未达到绩效管理目标的部门和责任人员实行绩效问责，形成预算绩效管理的影响力。

总之，我国推行现代预算管理制度势在必行，建立预算绩效评价体系刻不容缓，完善预算绩效监督机制时不我待。各级政府要牢固树立公共预算绩效管理观念，按照“先易后难、突出重点、夯实基础、规范操作、分步实施”的原则，以预算绩效的目标设置、绩效评价的指标编制、操作规程以及结果运用为切入点，探索研究预算绩效监督的方式方法，逐步拓宽多元化主体参与预算绩效评价的渠道，建立健全公共预算绩效监督引入协商民主的新机制，进一步提高财政资金使用效率，不断提升公共预算科学化、精细化、绩效化的管理水平。

［1］文炳勋．行政控制、政治控制与公共预算——三论我国公共预算改革［J］．湖南师范大学社会科学学报，2007（3）：35-39．

［2］张海燕．地方政府公共支出预算绩效管理改革实践探索——兼论上海市闵行区“以结果为导向”的预算管理改革［J］．青海社会科学，2011（5）：57-59．

［3］汪辉．协商民主监督在民主监督环节中的作用与方法探析［J］．贵州社会主义学院学报，2013（2）：25-27．

［4］殷啸虎．人民政协实践协商民主的路径分析［J］．上海社会主义学院学报，2013（2）：18-24．

［5］陈家刚．温岭改革：开启基层协商民主新路径［N］．学习时报，2012-11-26（05）．

［6］何包钢，王春光．中国乡村协商民主：个案研究［J］．社会学研究，2007（3）：56-73．

（责任编辑：刘颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.06.031

D630

A

1672－0911（2015）06－0031－07

2013-2014年台州市哲学社科规划课题“预算恳谈：协商民主嵌入预算审议的实践与探索”（项目编号：13GHB05）的阶段性成果。

2015-09-07

陈鼎（1968－），男，浙江省温岭市社会主义学校副教授。