对西方国家中央与地方关系的认识和评价——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十四

宣晓伟

我认为，中国人一旦对欧洲人开放，它就会从欧洲人那里找到世界上现存的最好的行政集权的典范。

——托克维尔（《论美国的民主》，1835年）

在前几篇文章中，我们分析了美国和德国的中央与地方关系，可以看到不同西方国家在相关制度安排的具体形式上存在着非常明显的差异，根据前述韦伯理想类型（ideal type）的方法，可以抽象出西方国家中央与地方关系的两种基本模式。

“英美模式”和“德法模式”是西方国家中央与地方关系制度安排的两种理念类型，具有相异的理念和迥然不同的制度形式

尽管“英美模式”和“德法模式”都基于前述西方文明“救赎”和“求知”的两大超越传统，英法德等国在中世纪时期的社会形式也有很大的相似性，但这些国家在传统社会向现代社会的转型过程中，由于信仰传统、经济社会发展状况和历史际遇的差异，对于人权、民主、自由等现代价值的理解也具有不同程度的区别，不同西方国家所产生的制度模式也有着明显的不同，其中央与地方关系的具体制度形式也迥然有异，“英美模式”和“德法模式”的主要区别有如下几点：

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

第一，宗教信仰的差异，“英美模式”中新教传统占据优势，“德法模式”中天主教传统具有重要影响。新教传统与天主教传统相比，在信仰活动中更为强调个人直接与上帝的沟通，而非完全依赖层级制的教会系统，马丁·路德所倡导的宗教改革就是由天主教传统向新教传统的变革。虽然“英美模式”和“德法模式”均建立在现代意义上个人权利的基础之上，但“英美模式”与“德法模式”相比，更为注重个体的权利，个人与群体、群体与群体之间的界限更为明确，这点也反映在具体的制度建构上，“英美模式”更强调个体与不同层级的治理主体直接打交道、且不同层级治理的互相分割和独立；而“德法模式”下不同治理层级则更注重互相协商和互相依赖。

与此同时，也不能简单地将宗教信仰传统与制度模式完全划上等号，首先天主教与新教只是非常粗略的划分，其下的具体宗教分支和相互之间的关系极其复杂，各自所秉持的理念也不能仅凭对个人权利的重视程度加以截然区分；其次宗教信仰与制度模式并非一一对应的关系，千万不能认为有什么样的宗教信仰，就一定会有怎样的制度模式；或是要有什么样的制度模式，背后就必然要有特定的宗教信仰。但我们在讨论西方国家具体制度模式时，应该充分注意到其背后的宗教信仰因素对产生制度模式差异的重大影响。

第二，对现代价值观念理解的差异。在对西方国家现代化转型产生重要影响的启蒙运动中，有几支主要的传统，一是以休谟、洛克等人为代表的苏格兰启蒙传统，在认识论上他们更为注重经验主义、人类理性的局限，在政治理念上则更强调保守主义、个人权利和自由，倡导“消极自由”和“低调民主”；二是以卢梭等人为代表的法国启蒙传统，在认识论中他们推崇人类理性的无限扩张，在政治理念上更强调激进主义、社会平等和公正，倡导“积极自由”和“高调民主”。三是以康德等人为代表的德国启蒙传统，它深受前两种启蒙运动的影响，又不同程度地表现出前两种启蒙运动的特色，从哲学层面看，德国启蒙传统既是前两种启蒙运动的继承者，也是它们的集大成者。在康德那里，真正在理论上奠定了人类信仰与理性两分的基石，确立了各种现代价值的哲学基础。此外，民族主义和国家主义也是德国启蒙传统中一股不可忽视的思想潮流。

总体上看，“英美模式”与苏格兰启蒙传统有着更深的渊源，其制度设计也深受这个传统的影响，例如强调防止政府权力对个人自由的剥夺、防止中央集权对地方自治的剥夺；而“德法模式”更多倾向于法国和德国的启蒙传统，注重利用政府的力量来推进社会的公平、形成统一强大的中央集权来维护国家的利益。

很显然，不同国家的制度安排会受到某种思想传统的更多影响，是与它们当时所处的历史条件和时代背景不可分割的。即使对于名称完全相同的现代价值，不同国家出于各自的实际需要，会对其产生相当不同的理解。例如在韦伯那里，“民主”的价值不仅体现在让人民通过票决的方式来选出合适的政治领导人，从而有效反映人民的意愿和保障人民的权益；更是富有魅力的政治领导人通过利用这种方式，来直接与人民打交道、获得人民的支持，从而能够打破已有官僚体制的重重束缚，以推出大刀阔斧的改革，尽快地振兴国家。而韦伯之所以会对民主价值产生这样的期待，是与当时德国遭遇一战战败、内外交困，迫切需要强有力的领导人来拯救国家于危难之中的历史背景有密切关系（参见韦伯（2010）“韦伯论帝国总统”，《学术与政治：韦伯作品集》，广西师范大学出版社，第312页~317页）。

第三，迥然有异的具体制度形式。仅从上述美国和德国来看，它们有关联邦与州的具体制度形式，有着非常大的差异。事实上，就英国和美国来说也有明显的不同，英国是君主立宪的内阁制，首相从议会多数派产生，内阁成员也来自议会竞选中的胜利党派，因此英国的立法功能与行政功能在很大程度上是重叠的；而美国总统和国会议员都由民主投票产生，立法功能与行政功能分别由不同人士承担，两者之间有着严格的区分。同样，德国与法国的具体制度之间也存在很大的差异，法国的中央集权程度一直很高，直到近期才有加强地方自治的改革。所以具体到现实中的制度安排上，可以说每个西方国家在处理其中央与地方关系上都是独一无二、别具一格的。

需要指出的是，这里所谓的“英美模式”和“德法模式”只是一种理论上的抽象，它抽取的是不同国家制度安排上的一些纯粹的逻辑架构，例如“复合共和制”下的多元和重叠治理方式、“参与联邦制”下相互依赖的治理方式，这些理论上的逻辑架构并不完全等同于现实生活中的具体制度形式。事实上，各国在现实中所采取的具体制度方式和政策举措，要比理论上的框架复杂得多，正如“英美模式”下也会有依靠协商式民主来解决问题的制度安排，“德法模式”下也越来越重视发挥地方自治在协调中央与地方关系中的作用。换言之，英国和美国的具体制度形式可以有“德法模式”中的要素，德国和法国的制度安排也会采用“英美模式”下的措施，我们不能只用理论上的抽象模式来简单地化约各国在现实中的复杂制度安排。

西方中央与地方关系不同制度模式背后有一些共同的基本原则

尽管在中央与地方关系的具体制度形式上，每个西方国家都呈现出各自的特色，没有一个国家会采取与其他国家一模一样的制度安排；但是在这些纷繁复杂的具体制度形式背后，仍然体现出一些共同的基本原则。西方国家正是在具体制度建立和调整时依据并贯彻了这些原则，才能够较好地处理其中央与地方的关系。

第一，人民主权的原则。无论采取怎样的中央与地方制度安排，首先要保证的是各种权力的授予来源于人民、权力的行使接受人民的监督，以及人民能够通过各种民主的方式参与治理。复合共和制下，无论是直接民主还是代议民主，它最为强调的是各级治理主体要直接面对个体，要为其管辖范围内的人民直接负责。参与联邦制下，尽管存在着层层委托代理的治理关系，但无论是联邦层面还是地方层面，其权力同样也都来自人民的授予；而且在联邦与地方发生委托代理关系的层面，也通过联邦参议院等机制设计来保障民主治理的原则。

当然，在当前西方发达国家所实施的民主体制，确切而言介于“传统专制体制”和“完全民主体制”之间。有学者称其为“多元民主体制”或者“多头政体”，它与传统专制体制相比，在政治竞争以及民众参与方面都有较高的水平。然而，与完全民主体制所要求的“有效的参与”和“平等的投票”，以及“充分的知情”和对“议程的最终控制”相比，现实中的西方民主体制还难以完全达到上述标准。

第二，分权制衡的原则。尽管各国所采取分权的具体形式有很大不同，有立法、行政和司法分离的三分模式，也有立法与行政合一的两分模式；但一个共同的原则是不能将人民的权力全部授予某个单独的政治主体，而是要将不同的权力分别授予不同的主体，且要保证各个主体之间形成互相制衡的局面。在中央与地方的关系上，由于中央与地方的权力也同样都来自人民的授予，因此同样也形成了一种分权制衡的关系，尽管在不同的模式下这种中央与地方制衡关系的具体表现形式有较大差异，复合共和制下联邦与州更多呈现出一种平行对立的权力格局，执行联邦制下联邦与州则具有一种上下级特征的委托代理权力关系，但并不存在一种压倒一切、至高无上的联邦权力。联邦的权力行使必须在法律框架下，也不具有对州的不容质疑的绝对权力。

第三，规范调节的原则。上述各个政治主体的分权制衡是由法律的形式加以明确，而且一旦各个主体之间发生纠纷，最终能够依靠司法途径进行规范化、公开化的调节。尤其是在中央与地方之间的关系，无论是相关法律的出台、还是中央地方矛盾的裁决，都遵循规范化的解决途径。

第四，名实相符的原则。尽管不同国家对于人权、自由、平等、民主等现代价值理念的理解有偏差，采取的具体制度形式也千差万别，但其所采取的制度基本上反映和贯彻了其背后的价值理念。换言之，制度设计的初衷和制度实施的效果具有较好的一致性。

西方中央与地方关系制度安排的具体实践对中国的启示

在前面的文章中，我们论述了中国的中央与地方关系调整是其现代化转型过程中的重要组成部分，而向西方发达国家的学习借鉴也是必不可少的一个环节。通过上述对西方国家中央地方关系的观念系统、历史变迁及具体制度安排的分析，可以得出以下几点启示：

第一，目前西方国家所采用的中央与地方制度安排是一系列复杂的因素在漫长的历史过程中逐步形成的。这些复杂的因素既包括西方文明超越层面的“救赎传统”和“求知传统”，也包括在这两大传统影响下由各国现代化进程形成的人权、民主、自由等现代价值观念；还包括经济社会发展、各阶级力量变化、生产力和技术水平进步等世俗物质层面的因素；也包括各种偶然性历史事件的作用。所以，在分析西方国家中央与地方制度安排时，要真正弄清这些制度为什么会如此、以及如何发挥作用，就需要探求制度变迁的来龙去脉，尤其是要充分注意其背后的观念系统是如何与具体的历史现实发生作用、从而不断推动着相关制度演变的。

第二，不同国家中央与地方关系的具体制度形式是丰富多样的。

尽管冠以西方国家的统一名称，但如果深入探究这些国家中央与地方的具体制度形式，可以看到每个国家都会有自己的特色。这显然也是与各个西方国家所秉持观念上的差异、自身的禀赋条件和独特的历史过程密不可分的。所以，从中央与地方制度变迁的角度来看，没有一个国家所走的道路是相同的，也没有一个国家会采取与其他国家完全相同的具体制度形式。

第三，不同具体制度形式的背后有着相似的价值观念。尽管不同西方国家的制度形式异彩纷呈、各有不同，但它们之间仍然秉持着一些基本的现代价值观念，包括人权、自由、民主、法治等，虽然不同西方国家对于这些价值观念的理解和侧重并不完全相同，但这些观念仍然是支撑并塑造西方国家中央与地方制度安排的基础，而且西方国家相关具体制度的实施也较好地体现并维护了上述的现代价值观念。

第四， 向西方学习借鉴，中国应做好以下几方面的工作。一是如何在自身原有的价值传统上进行创造，以吸收、融合和转化现代的价值观念；二是如何在制度模式上真正反映并贯彻上述的价值观念；三是在具体措施上如何学习借鉴，以保证理念和制度表现名实相符。

因此，在终极价值观念层面，全盘反传统主义、颠覆性的转变是做不到、也不应该做的，但这并不意味着我们又要一成不变地回归原有传统，而是需要在原有传统观念基础上根据时代需要有所创新。在制度模式层面，照搬照抄并不可取、也不可行，重要的是如何改革中国现有的制度以反映融合了现代价值后的传统价值观念，这里要强调的是如何将革新后的理念和精神贯彻到改革后的制度安排中；在具体措施层面，应该向西方充分借鉴学习，一些行之有效的举措，例如权力制衡、反腐败等方面的具体政策，可以全面引入，以保证制度实施的效果。