社会服务部门的质量管理方法：范式转变

古斯·范·毕克［著］

李 兵 洪小良 缪建红 于 雷 卜 一［译］

社会服务部门的质量管理方法：范式转变

古斯·范·毕克［著］

李 兵 洪小良 缪建红 于 雷 卜 一［译］

在欧盟，对质量管理的需求推动了社会服务的现代化进程。在最近十年间，社会服务的质量和质量管理得到显著重视。定义社会部门质量的一个主要挑战是对质量概念本身达成一致意见。因此，社会服务的质量需求通常包括服务提供者和服务对象的观点，同时社会服务的质量需求应当与服务的预期结果相联系。质量管理系统可以支持组织满足社会部门质量框架所确定的质量要求。大量的研究报告建议在普遍质量管理系统之上建立具体部门的质量管理系统。

社会服务 质量管理方法 范式转变

引言

由于对服务质量和服务实效的强烈需求[1]，欧盟所有成员国着手致力于所谓的社会服务现代化进程。因此，作为政治、经济和社会重新定向的后果，目前社会服务正经历转变。这一进程中所面临的共同挑战是处理普遍性、质量和资金可持续性之间的紧张关系[1]。

作为社会部门现代化的结果,社会服务部门正步入更加开放的和更加竞争的市场中。所运用的质量管理方法将产生的后果包括：

* 质量管理方法应当便利对照标准自我评估业绩的过程。

* 质量管理方法也应当鼓励服务提供者提升质量。

* 质量认证和服务鉴定能够被用于确保市场中服务提供者的质量和消除劣质服务。

社会部门中的服务质量管理的一个主要前提条件是能够获得这些服务，这意味着服务应当是可负担得起的、可利用的和可获得的[2]。因此，服务质量应当是与问题相连接的单个用户的一种选择，具备一些基本质量保证的可利用性和可负担性。

在欧洲层面上，社会服务没有强制性的标准，但目前社会部门的发展需要在与残疾相关的部门中有欧洲统一的质量管理方法和共同的质量框架。欧盟委员会通过确定社会服务目标和社会服务的组织原理，提出了自己的有关质量的主张，尤其是指出了用户和利益相关者介入社会服务建立和业绩评估的重要性。欧盟委员会也提出了反应全体公民利益的社会服务所具备的具体属性及其一系列公开的特征，并确定了许多指导社会服务的更具操作性原理。具体的属性、目标、特征和原理可以被认为是反应全体公民利益的社会服务的质量特征和质量要求。2010年，社会保护委员会发布了《欧洲自愿社会服务质量框架》[3]。这一自愿框架为定义、确保、提高和评估社会服务质量提供参考。该框架应当能够帮助政策制定者和公共当局开展社会服务工作和为社会服务提供资金。它也应当能够在适当的水平上帮助开发具体的用于测量和评估社会服务质量的工具。

一、社会服务质量定义

1.定义质量所面临的挑战

质量分析首先定位于有形产品。在过去的十年，致力于服务质量的文献研究信息相当多。在许多出版物中，作者虽然理解了质量，却对于如何表达他们对质量的理解仍然存在困难。定义社会部门质量的基本问题是对于质量概念本身缺乏一致性意见。社会部门的质量概念通常是多变的和有差异的。在不同的利益相关者眼里，质量是一种经历和体验，质量对于不同的人具有不同的意思。

聚焦于组织、公共机构或公司这些领域，有几种方式来定义质量：

（1）Juran[4]认为，产品质量按照意图指向来说就是其使用上的适合性。

（2）Crosby[5]把质量定义为是对客户需求的适应。

（3）Deming[6]认为质量主要在于其对顾客需求满意度的贡献。

（4）Horovitz[7]把质量理解为公司为了满足其关键客户，选择所要达到的卓越水平和程度。

社会服务供给的质量与生产过程的产品质量是不同的。就产品而言，产品质量可以在生产过程中和按照产品特征被测量。就社会服务供给而言，服务质量在发送过程中可以按照专业人员和服务对象之间的互动特征，以及服务的结果来测量。因此，社会服务供给中的质量要求通常包含服务提供者的观点和服务对象的观点，而且服务质量应当把二者的观点与服务预期的结果联系起来。

2.社会服务中的质量

欧盟委员会把社会服务定义为“直接发送给个人的基本服务”[1]。当谈论社会服务质量的时候，明智的做法是对于产品和社会服务的基本区别进行充分的理解。产品和社会服务之间存在明显的不同。

（1）产品是有形的物体，可以使用一次或多次，如汽车、冰箱和座机电话。然而，社会服务是无形的。

（2）有形产品可以触摸、闻、听、看、嗅，但社会服务没有这些特性。

（3）产品和社会服务的所有权也同样存在差异。就产品而言，产品的所有权可以从卖者转给买者。社会服务不涉及这样的所有权，一个人不能拥有社会服务。一个人可以拥有提供社会服务的权利，但服务本身不能被拥有。

（4）产品可以标准化，而社会服务则是定制的。

（5）提供产品的公司与提供社会服务的公司存在区别,但不同生产商生产的类似产品之间的差异，没有社会服务之间的差异那么突出。

（6）产品可以计量，社会服务不可计量。一件产品是制造或生产过程的结果，而社会服务是专业人员和用户之间互动或干预的结果。

（7）另一个关键区别是社会服务的非持久性和产品持久性。产品有长时间的储存期，而服务在一定时间被发送，不能被储存重复使用。社会服务不像产品那样有保质期。在社会服务中，生产和消费同时发生，这一区别对于管理发送过程具有重要意义。

总之，产品和社会服务最关键的区别在于：社会服务取决于发送服务的人和接受服务的人之间的关系和互动。

二、专业人员和用户在社会服务质量管理中的作用

1.社会服务中的质量管理系统

2005年，欧洲法院把社会服务认定为一种经济活动。因此，像其它经济活动一样，社会服务必须在所有方面，包括其管理方式、经营方式和质量措施被同等对待。欧洲法院不考虑产品和社会服务的根本区别。法院不考虑这些区别可能会影响社会服务质量管理的方式，以及社会服务质量管理系统的核心特征是什么。产品和社会服务的根本区别对于社会部门的管理质量和质量管理系统具有重要意义。运用于生产和制造业中的传统质量管理方法强调在管理的角色和责任、过程控制、资源在有效使用中的清晰度和透明度，并以顾客需求为基准达到固定的可测量的标准化结果，以便在发送中顾客和其他供应商的预期可以得到满足和保证。这种传统的管理质量的方法可以被看作为质量管理范式，并可以被反应在许多国家和国际质量标准中。因此，核心的问题是，最初被运用于制造业的传统质量管理系统同样对社会服务质量能有贡献吗？或者社会服务质量管理是否需要质量管理范式的转变？

产品质量和社会服务质量之间的对比分析凸显了专业人员在发送有质量保证的社会服务中的重要作用。对于社会服务质量来说，专业人员在服务提供中的贡献似乎是最具决定性的因素。服务质量通过专业人员的努力和素质得以实现，McKinsey[8]的研究证实了这一论点。因此，社会服务的质量管理应当与人力资源的培育、管理和介入牢固的联系在一起，以便他们可以把他们的技能运用到与服务用户的关系中。

2.专业人员在质量管理中的作用

在社会服务提供中，专业人员起着至关重要的作用。社会服务供给的质量管理可以仅仅由专业人员通过他们的知识和技能，以及在与他/她的客户的关系中的互动能力来提供。因此，社会服务质量是人努力的结果。社会服务质量与产品质量的重要区别表明传统质量管理系统不能完全有效地运用到社会服务中。社会服务的质量管理系统应当通过人力资源战略和人力资源管理等措施，对专业人员的动机、教育和培训、行为和成长予以高度关注，并培育专业人员所需的态度和能力。

传统质量管理方法造成的最大错觉可能是，通过运用它能够对服务质量管理有实质性的贡献。传统质量管理系统过分聚焦于所谓的系统-质量，即服务实际发送中的过程描述、程序标准化、任务和责任以及正式活动。荷兰的一项研究表明[9]，“……HKZ（ISO 9001）是一种质量管理系统，它尤其加深了对组织的系统和过程的认识。但它未提供足够的工具来把握顾客可能体验到的或可能没有体验到的日间照料的实际质量。另外，HKZ （ISO 9001）对于实际想要改进日常行动的健康照料提供者没什么价值……”立陶宛的一项研究[10]显示，“……各种研究证明ISO9000认证太昂贵、太耗时、太消耗资源、太形式化和非人性化、成本大于所得的收益……”。

主要是因为专业人员能够为提高社会服务质量做出贡献，某人可能会就此得出这样一个结论，即传统质量管理方法对感知到的质量比预期的质量有更少的影响。然而，传统质量管理系统可以作为引导者和计划者，能起着至关重要的作用。因此，社会服务的质量管理应当更加关注知识、技能和专业人员职业行为的发展，以便可以按照服务对象的预期履行职责。社会服务和社会照料中的传统质量管理方法可以质疑和检测专业人员对过程管理和过程控制的贡献和努力，因为专业人员的努力不可能对服务质量有直接的贡献。

3.服务用户观点的重要性

服务用户的观点对于检验和评价社会服务质量至关重要。因此，用户和照料者的社会服务体验可对于定义质量具有重要的贡献。服务用户的知识和体验对于什么构成好的社会服务非常关键。服务对象对于社会服务质量的需求和预期在不同层次上用各种方式被检验。在宏观层次，“定位于有关全体利益的社会服务（SGGI）质量的论文”表达了服务用户关于社会服务质量的意见：社会服务质量的一个主要前提条件通过获得服务得到确认。”残疾人获得社会服务意味着社会服务是可负担得起的、可利用的和可获得的。服务质量应当是这样一种议题，这种议题将单个用户、服务的可利用性和可负担性与基本质量保证连接在一起[2]。宏观层次从服务用户的观点反应了关于SGGI质量的一般的、政治的和基本的立场。在中观层次，一般立场根据服务类型被操作化。在微观层次，单个服务用户基于他/她的需求和预期来确定他/她对服务质量的要求。欧盟的一个残疾人代表机构——高层次残疾人集团（High Level Group on Disability）的定位论文对于针对残疾人的SSGI具有重大意义。它突出欧盟成员国各国政府和欧洲残疾人NGO组织对于残疾人社会服务的共同观点，因此，它对欧洲社会服务质量框架的发展[3]和共同的质量保证标准的发展做出了贡献。

旨在改善生活和工作条件的欧洲基金[11]的一份关于“社会公共服务”报告指出，用户介入已经被确定为一个关键议题，研究结果表明用户授权和参与质量改进越来越成为服务质量的重要关注点。英国一项关于服务用户和照料者想从社会服务工作者那里得到什么的研究[12]，很好地介绍了一项关于从用户介入制定质量标准中可以获得什么的分析。英国的这项研究指出这么一种事实，即服务用户想要的质量与专业人员和服务提供者愿意选择的服务质量具有实质性的差异。服务用户对效率和效果不感兴趣，只对服务能够为他们做什么、服务如何能够帮助他们得到他们想要的感兴趣。服务用户也重视服务发送的方式，因为服务发送的方式对他们来说非常重要。

在欧洲层面上，服务用户的观点在一个研究机构——包容欧洲（Inclusion Europe）的一篇质量管理论文中得以体现。包容欧洲[13]引入了有关质量评估的哲学思想，即在质量评估中，用户及其支持者起着核心作用。这一观点关注作为社会服务用户的智力残疾者的观点。按照包容欧洲的观点，智力残疾者被看作是潜在的消费者，他们积极地评估和影响所接受的服务质量，他们期望这些服务能满足他们的需求和预期。

包容欧洲对于质量管理系统为什么必须要用以服务用户观点为基础的工具来补充，给出了两个原因解释：

（1）智力残疾者的参与权利不仅庄严地载入到国际条约和公约中，而且它也可以从他们作为消费者的作用中推断出。根据这一作用，他们有权力去影响他们付费的服务，有权力组织他们的个人支持，有权力选择和投诉的权利。

（2）自我决定的权利意味着智力残疾者的角色从被动的照料接受者的角色转变为积极的消费者的角色，他们自己决定他们想追求的目标和改变他们想实现的他们自己的生活。

三、质量管理类型和机构分析

1.质量方法和质量系统

质量管理方法有两类[14]：一类是国际概念，另一类是欧盟成员国倡导的。这两类管理方式均用于欧盟成员国：国际概念在国家层面被社会服务部门实施，同时成员国的质量管理方法也被研发和实施。大多数欧盟成员在社会服务部门倡导的质量管理方法受到国际概念的启发，并以国际概念为基础。

有大量的不同的质量管理方法可以被运用到社会服务。为了概览这一复杂的议题，本文选取ISO9001：2008[15]这一管理方法进行描述和分析。最重要的选择标准是：质量管理方法可以在国家和国际层面上被运用到所有类型的社会服务。

成功地管理和运营一个组织需要系统的和可感知的管理方法。一条通往成功的道路可能是实施和保持一种管理系统，这种管理系统通过考虑所有利益团体的需求并致力于不断地改进服务。伴随着其他管理原理，管理一个组织也包含质量管理。总体质量管理（Total Quality Management，简称TQM）的定位遵循8个基本的质量管理原理以便提高组织能力：

（1）顾客导向：组织需要他们的顾客，因此，组织应当确认顾客当前的和未来的需求，满足顾客的需求，目的在于超越他们顾客的预期。

（2）管理责任：人事管理就目标做出决定，目标事关组织的内容、方向和内部环境，人事管理为雇员充分致力于组织所要实现的目标提供环境。

（3）包容所涉及的个人：雇员在所有层次上刻画组织的特征。包容同样要充分考虑利用雇员的能力使组织受益。

（4）定位于过程的方法：如果把相关的资金和活动作为过程来管理，期望的结果可以用更有效的方式来实现。

（5）定位于系统的管理方法：针对既定的目标，在相互关联的过程中确定、理解和管理系统，这样对组织的效率和效力有贡献。

（6）持续的改进：持续的改进是组织永恒的目标。

（7）定位任务的决策：有效的决策要以数据和信息为基础，数据和信息要经过合乎逻辑的和直观的分析。

（8）提供者要有互惠的关系。

ISO9001：2008修订了好几次。在最近一次修订后的框架内，以下方面得到强调：

（1）外包过程：对外包过程的控制在质量管理框架中必须得到详细说明，同样作为质量管理的一个良好管理部分在某种程度上必须接受检查。

（2）公司管理的代表：代表必须是公司管理的成员，因此，这一角色不能被外包。

（3）当没有相应的要求和当其他措施也不允诺的时候，实现所要求的能力培训和其他措施不必实施。如果培训措施被实施，那么，所要求的能力必须被雇员获得。

（4）产品不再决定工作环境，自然的、生态的和其它因素也起作用。

（5）研发阶段：研发的评估、核实和生效也可以连接在一起，并且不再被分割考虑。

（6）现在，顾客财产这一术语也明确包含值得保护的个人数据。

关于产品维修保养和次品控制，管理策略在某种程度上已经适应了并符合服务提供者的要求。通过客户调查和分析顾客最近的投诉，顾客满意度得到测量。上述情况也可以使用其他方式来测量，如分析保修服务和经销商报告。

2.针对质量管理的欧洲基金的卓越经营框架（Business Excellence Framework by European Foundation for Quality Management，简称EFQM）

EFQM这一机构实施和研发质量管理的过程以事实和事实检验为基础，“事实管理”是这一原理的名称。卓越经营框架是一种开放的框架概念，用于决定组织的进度，事关“综合质量管理”（Total Quality Management）的研发。然而，依照这一模型，没有理想的解决办法，但有许多具体的质量管理方法。评估领域分为所谓的“促成者”和“结果”两类。关于促成者的标准，问题是组织如何在单个领域实施它的活动：

（1）管理：管理团队的行为和活动如何激励、支持和促进综合质量管理文化？

（2）战略和战略计划编制：战略如何在组织内被制定、有效实施和检查？

（3）雇员定位：组织如何释放雇员的全部潜能？

（4）资源管理：组织如何有效地和实际地使用资源？

（5）过程：组织如何定义、检查和改进过程？

结果标准针对单个结果，即组织已经实现了什么（结果质量）这一问题，包括：

（6）顾客满意度：关于顾客满意度，组织实现了什么？

（7）雇员满意度：关于雇员满意度，组织实现了什么？

（8）对社会的影响：与周围其他组织有关的环境管理、资源维持等。

（9）主要业绩：对比组织目标，关于交易结果，组织实现了什么？

结果这一边针对组织已经实现了什么的问题。促成者这一边描述这些结果如何被实现。在评价框架内的任何评估以事实的系统收集和记录为基础，而不是以主观意见为基础，这样评估后的事实是决定性的，并且适合优缺点的自我评估。针对自我评估，以下问题必须被回答：

（1）在现有过程的帮助下，可以被保持和发挥的优点是什么？

（2）仍然需要进一步发挥的优点是什么？

（3）哪些领域的改进已经被确认和决定作为决定性领域？

（4）关于规定的改进措施，进度如何被控制？

EFQM模型是一个非规定性的框架，它承认有许多方法可以实现可持续性的卓越。在这一非规定性的方法内，有一些基本的概念支持EFQM模型。

3.欧洲社会服务质量（European Quality in Social Services，简称EQUASS）

虽然大多数国际质量管理方法对组织的效率有贡献，并因此聚焦于内部过程（效率）的控制，但EQUASS的质量方法则强调实施控制以便实现期望的结果（效果）。EQUASS将质量定义为，“满足和超过所有利益相关者的需求和预期”。因此，EQUASS方法是一种典型的多重利益相关者方法，这种方法在确定质量认证的标准时征求所有利益相关者的意见。EQUASS质量管理方法明确包含服务用户的观点，并遵守《全体利益的社会服务质量保证》的核心标准.EQUASS方法也把自我评价方法包含在内，并作为学习、质量研发和持续改进的基本要素。

欧洲社会服务质量（EQUASS）是欧洲康复论坛（European Platform for Rehabilitation，简称EPR）创办的机构，为质量领域的认证、培训和咨询提供综合的服务。EQUASS运用多重利益相关者方法，通过使社会服务提供者致力于质量管理和持续的质量改进，旨在提高社会服务部门的质量。

EQUASS标准[16]的贯彻落实趋向于对合格组织的内部发展产生影响。EQUASS认证项目完全符合《欧洲自愿社会服务质量框架》和《欧洲职业教育和培训质量保证框架》（European Quality Assurance Framework for Vocational Education and Training，简称EQAVET）[17]中所表述的欧洲社会部门对质量的要求。

EQUASS保证[18]通过确保遵守基于10个质量原理的50条标准，能够保证所提供的服务质量：领导力、员工、权利、道德规范、伙伴关系、参与、以个人为中心的方法、综合性、结果定位和持续的改进。原理和标准是每五年一次的研究和利益相关者磋商的成果。因此，EQUASS质量系统适于社会部门关键行动者的最新的和目前的需求和预期：服务用户、服务提供者、社会伙伴、资金提供者和政策制定者。满足EQUASS保证标准的组织每二年认证一次。卓越社会服务质量（EQUASSExcellence）[19]被奖励给认可一个可以展示持续实现和改进所有质量原理的组织。在一定意义上讲，50个卓越社会服务质量标准不是规定性的，如何遵守这一标准可以用各种方式实现。它们将按照每一个标准的方法、部署和结果被评估。满足EQUASS Excellence标准的组织每三年认证一次。

结论

如果质量管理系统想要对服务质量有所贡献，那么，产品和社会服务的根本区别必定对运用于社会部门的质量管理和质量管理系统产生影响。传统质量管理方法可能被接受，但就其对社会服务质量的贡献来说，可能不适合全部照搬和使用。

社会健康照料部门的服务质量可以由专业人员的努力来实现。这也强调每个专业人员为他/她的服务对象提供质量服务的责任，因为质量管理系统应当与促进、提高和发展专业人员能力和执行力的系统联系起来。

社会服务部门所有行动者（国家和欧盟层次）强调确保和管理社会服务供给质量的重要性。他们也强调需要明确的质量标准以便提高和评估所提供的服务质量。他们的观点可以产生各种质量需求。从目前质量系统中和从利益相关者需求中获得的得到确认的质量标准可以被分成以下4个类别：

（1）组织（服务提供者）：组织应当按照公开透明的方式来管理，并对资金和非资金业绩承担责任。

（2）专业人员：组织提供由熟练的和胜任的专业人员所提供的质量服务，并全程介入。

（3）服务用户：组织按照平等机会、平等对待、自由选择和平等参与等原理，尊重服务用户的基本权利，并全程积极介入。

（4）所提供的服务：组织提供由服务对象和潜在受益者驱动的服务，并通过关注服务对象及其家庭/照料者、雇员、其他利益相关者及其社区的利益来实现期望的结果。

所有利益相关者、框架和系统承认质量改进（Quality Improvement）的重要性。其中一些利益相关者、框架和系统把质量改进看作为用于评价服务供给质量的质量指导方针（Quality Guidelines）的基本要素。其他利益相关者把质量改进看作为发送质量服务的条件，把质量管理（Quality Management）[20]看作为良好治理（Good Governance）的一个要素。在所有情况下，需要强调的是，质量改进和质量管理应当用系统的方式来实施。

质量管理系统可以支持组织满足社会部门质量框架（Quality Frameworks for the Social sector）所制定和社会部门利益相关者所表达的质量要求。一项研究[21]表明，普遍的质量管理系统，如ISO 9000和EFQM[22]可能导致更高的业绩传递和业绩适应。而且，转换过程可能出现的特点体现在：

（1）由于语言不一致的法规所产生的误解和误会的风险。

（2）稀释限制。

（3）可以通过具体部门运用的参照和语言一致的具体部门法规来降低局限。

因此，建议在普遍质量管理系统之上建立具体部门的质量系统。

2012年EQUASS认证项目显示其适合各种社会服务的核心和共同特征，并以这些社会服务的特征为基础。2012年EQUASS认证项目适应了《欧洲自愿社会服务质量框架》和《全体利益社会服务的共同质量框架》的要求。《全体利益社会服务的共同质量框架》[23]表述了社会部门各种主要利益相关者的共同质量方法。“员工”原理强调专业人员能力在提供质量社会服务上的重要性。

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C916

A

1007-9106（2015）11-0058-06

* 本文为全国哲学社会科学规划办公室2015年课题“社会服务制度框架构建研究”（项目编号：15BSH040阶段性成果）。

古斯·范·毕克（Guus van Beek）（1952—），男，管理学博士，研究方向为教育、职业康复和质量管理，欧洲康复论坛、欧洲社会服务质量首席专家，欧盟社会保护委员会《欧洲自愿社会服务质量框架》咨询专家。译者简介：李兵（1969—），男，中共北京市委党校社会学部副教授，法学博士，研究方向为社会政策和社会服务；洪小良（1966—），男，中共北京市委党校社会学部教授，法学博士，研究方向为社会政策；缪建红（1976—），男，南京理工大学团委副教授，管理学博士，研究方向为管理科学与工程；于雷，南京理工大学团委；卜一，南京理工大学人文学院。