海南省海洋行政管理体制机制创新研究

张礼祥

（海南大学政治与公共管理学院 海南 海口 570228）

海南省海洋行政管理体制机制创新研究

张礼祥

（海南大学政治与公共管理学院 海南 海口 570228）

海南是我国在海上唯一进行行政区划的省份。面对南海紧迫的形势和海南国际旅游岛上升为国家战略，海南省在南海管理中的地位越来越重要，强化海南省在南海海洋行政管理显得十分必要。但海南省作为地方政府，在海洋行政管理体制机制上还存在诸多问题，海南可以借地级三沙市成立之机，大力推进海洋行政管理体制机制创新，为加快海南海洋经济发展奠定管理基础。

海南省 海洋行政管理 体制 机制

海南是我国在海上唯一进行行政区划的省份。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于设立海南省的决定》中明确规定，海南省除管辖海南岛外，还管辖西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。作为我国最年轻的省份和最大的经济特区，中央从法理上确立了海南省做为南海200万公里海域行政管理主体，管辖面积占全国海域面积的三分之二。面对南海紧迫的形势和海南国际旅游岛上升为国家战略，海南省在南海管理中的地位越来越重要，强化海南省在南海海洋行政管理显得十分必要。

一、海南省海洋行政管理体制机制创新的重要意义

（一）维护海洋权益的迫切需要

海洋的自然特征和海洋开发利用的特殊性使得海洋管理的范围已超出了国内管理而走向国际海洋管理，国与国之间的海洋利益纠纷成为当前造成区域不稳定的重要因素。南海海区拥有丰富的油气资源使南海有望成为“第二个波斯湾”，区域外大国和南海周边国家争相争夺南海资源，使得南海权益的争夺空前加剧。近年来，越南、菲律宾等南海周边国家频频挑起事端，美国等区域外大国与南海周边国家多次联合举行军事演习，我领海内的油气资源遭大势非法开采，这些严重损害了我海洋权益。作为对南海具有行政管辖权的地方政府，海南地处南海最前沿，在南海行政管理中具有天然的优势，但现实是海南省在南海权益维护上发挥的作用十分有限，与海洋大省称号不相匹配。因此，强化海南省在南海行政管理中的作用和地位十分重要，海南迫切需要缕清海洋行政管理职能，创新海洋行政管理体制，把南海权益维护落到实处。

（二）发展海洋经济的迫切要求

俗话说：靠山吃山，靠海吃海。海南作为全国管辖海洋面积最大的省份，海洋经济发展应该走在全国前列；作为海洋面积超过陆地面积60多倍的省份，海洋经济理应在全省经济发展中占据极其重要份额，然而，现实是，2013年，海南海洋生产总值847亿元，占全省生产总值比重的27%[1]，位居沿海11个省市中游。从纵向上来看，海南海洋经济的发展速度较快，已经成为全省经济发展的重要支撑，到2020年，海洋经济要占全省生产总值的35%以上。但总的来说，海南的海洋生产总值总量还是偏小，与山东、浙江、广东等海洋经济强省相比，海南海洋经济还存在相当大的差距。2013年上述三省的海洋经济产值占全国的比重近50%，而海南海洋生产总值仅占全国海洋生产总值54313亿元的1.56%左右[2]，这与海南海洋面积占全国的2/3极不相称。从相关研究来看，海南虽然这几年海洋经济发展较快，但在全国沿海11省市中的综合实力排名并不理想，海洋经济推动力也排在第三梯队，与海洋大省的地位也很不相称。

如何实现海南由海洋面积大省向海洋经济大省、强省转变，既有外在因素，也有内在因素，关键还在海南要有清晰的海洋行政管理思路和策略，创新海南海洋行政管理方法，激发内部动力。

（三）促进南海资源开发与保护的需要

南海拥有丰富的油气资源和独特的海洋、海岛旅游资源，但这些资源优势都没有转化为海南的经济优势。近年来，越南、菲律宾、马来西亚、印尼和文莱等国已在南海建起200多个钻井平台，其中有11个油田和15个气田在“九段线”内。[3]而我国目前在南沙还没有一口油井，眼睁睁看着周边国家在我领海内大势掠夺资源，若不能加强有效管理，几十年内，南海油气资源将被掠夺殆尽。强化海南省在南海的海洋行政管理，重要的一面就是要对南海资源进行合理开发与保护。同时，作为海洋旅游大省的海南，拥有独特的资源、区位、生态和政策上的优势，以其独特、新颖、健康的精神风貌蓄势待发。海南国际旅游岛已上升为国家战略，南海旅游的开发既能为海南的经济发展注入新的活力，也能充分显示国家主权所在，海南省在南海旅游有序、科学、合理开发，既是对南海独特旅游资源的有效利用，也是对南海宝贵旅游资源的有效保护。

（四）融入国家海洋开发战略需要

有人说，21世纪是海洋的世纪。也有人说，强于世界者必先盛于海洋，衰于世界者必先败于海洋。这说明海洋开发对于一个国家战略发展的重要性。从世界范围来看，美、日、英、法、俄等大国无不把海洋强国作为长期发展战略，纷纷在全球抢占海洋战略要地和海洋经济发展制高点。放眼国内，海洋生产总值已占到国内生产总值的10%左右，国家发展对海洋资源、空间及安全依赖度日益提高。从国家层面上来看，只有建设海洋强国，才有能力维护国家的领土主权、海洋权益和国家安全，才能为国家经济和社会发展提供必要的保障。

当前，全国正面临着建设海洋强国的战略机遇期，沿海各省市纷纷确立“海洋强省”、“海洋强市”、“科技兴海”的发展目标。在这样的大势下，海南只有顺应潮流，加快发展海洋经济，才能跟上时代发展步伐，加快推进海南国际旅游岛建设。另外，作为占全国海洋面积2/3的省份，海南有责任也有能力在国家海洋强国战略实施中挑起相应的担子。国家对海南发展海洋经济也寄予了殷切希望，并指明了发展方向。海南必须勇于创新，加快改革步伐，才能不负中央的重托。

二、海南省海洋行政管理体制机制存在的主要问题

（一）海洋行政管理力量薄弱

海南海洋行政管理力量薄弱主要表现在：一是涉海行政管理机构人员编制少和素质不高。在海南建省之初，是按照“小政府，大社会”模式进行机构和人员编制，加上以前对海洋行政管理重视不够，现在所有县市虽然都成立了海洋行政管理机构，但是这些机构的人员编制不合理，难以担负起快速增加的海洋行政管理任务。从人员的结构上来看，具有海洋专业知识的偏少，真正了解海洋、懂海洋、精通海洋的人不多。二是装备和管理手段比较落后。在南海上行驶的渔政船，主要是农业部南海区渔政局和广东、广西、海南三省区的渔政船轮流值班，即使汇集了四方力量，也往往会造成时间和空间上的盲点。能到南沙进行护渔的中国渔政310、311等装备较先进的船只，都属于农业部渔政局，海南的渔政船还无法到南沙执行公务。海事监管、海事执法等较先进的设备也多集中在中央驻琼机构中，海南本省的装备和设备还有待加强。三是海洋执法力量薄弱。除海南省海洋执法装备不足外，执法机构较为分散，不能及时、有效整合，也导致执法力量不足，在执行任务时，缺乏力度和效率。四是涉及海洋发展的研究力量不足。与其他沿海省市相比，海南省海洋基础科研机构明显不足。以浙江省为例，浙江有涉海院校19家，涉海科研院所13家，国家级海洋研发中心4家，国家科技兴海示范基地7家，省海洋科技园区4家，海洋科技创新平台l5家，与高校院所、企业共建的海洋科技创新载体52家，省级海洋高新技术企业48家，涉海科技企业3900余家，从事海洋科技研究人员1.32万人[1]。海南不仅在机构和人员上远远无法与之相比，即使现有研究机构中也缺乏整合，有限的信息无法共享。

（二）管理职责划分交叉

目前，在海洋行政管理体制上，海南和其他省市一样，主要由中央统一划分，实行综合管理与行业管理相结合、中央与地方管理相结合。不同的是，海南把本应由农业部门管辖的渔业管理与海洋管理合并在一起，成立海洋与渔业厅，作为海洋综合管理部门；另外，2012年6月，国务院批准设立地级三沙市，作为管理西南中沙海域及其岛礁的地方政府，统一管理西南中沙行政事务。这样，海南既面临与其他沿海省市一样的矛盾，如根据行业分工由交通、水利、国土、环保、科技、旅游、气象等部门分别对海洋航运、沿海堤防和滩涂、海洋矿产资源、海洋环境保护、海洋科技、海洋旅游等实行行业管理，存在一定程度的职责交叉问题；又面临省政府组成部门海洋与渔业厅同地级三沙市、中央涉海管理部委与三沙市之间在南海行政管理上的职责交叉问题。如果这些职责划分处理不当，仍然难摆脱“九龙治海”的乱象。

（三）管理范围不够清晰

海洋管理范围并不像陆地管理范围那样界限分明。目前海洋管理范围划分的依据是《海域使用管理法》，海域所有权属于国有。国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。但沿海各级地方人民政府管辖海洋的范围如何划定并没有明确依据。虽然国家明确了海南省在海洋上的行政区划，但海南沿海各市县，向海一侧的界线并没有完全划定。近年来，随着海南沿海经济的发展步伐加快，沿海地方政府在滩涂、海域、海岛等方面的开发建设需求日益增加，由此产生的权益纠纷逐渐增多，但因缺乏明确的依据，导致这些纠纷难以有效处理。同时，海洋经济发展需要充分调动沿海地方政府、企业投资开发的积极性，但目前大量的海洋管理权限都集中在中央政府，地方政府在涉海投资开发活动上缺乏足够的审批权限，影响了企业等市场主体涉海投资开发的积极性，在一定程度上制约了地方海洋经济的快速发展。

（四）执法机构设置过多

当前，在南海的执法机构，在纵向上分为国家、省、地级市、县四级。代表国家层面的，主要有国家海洋局南海分局、隶属于国家交通运输部的中华人民共和国海南海事局、农业部南海区渔政局等；代表地方层面的，主要有海南省海洋与渔业厅、武警海南边防总队等及其在市县对应设置的执法机构。除《渔业法》外，相关法律法规对各级海洋执法机构的执法范围和执法事项并不十分明确，造成各级政府海上执法机构重复执法或执法缺位等问题。另外，上述执法机构在南海执法自成体系，难以资源共享，不能形成合力，导致资源浪费、执法效率低下等问题，面临同一执法对象违法行为需要不同执法主体执法的困境。

（五）军地沟通有待进一步理顺

由于历史上，在国家层面，国家海洋局曾海军代管；在南海，西沙驻军主要领导曾兼任西南中沙工委书记，导致在南海军地职权没有明确界定。时至今日，军地对南海管理仍有不同理解，驻军认为应该以军管、军控为主；地方认为西南中沙群岛及其海域是海南省的行政区划之一，应由地方党政部门依法行使行政职权。地方政府与军方之间在沟通和管理上缺乏一个联合机制。

三、海南海洋行政管理体制机制创新的路径选择

（一）将三沙市设置为海南省海洋综合管理组织，统一全省海洋管理

三沙市管辖的陆地面积只有10多平方公里，而海洋面积达200余万平方公里，其本身就是专门进行海洋管理的地级市政府，虽然刚刚组建，其职能还没有完全明晰，但若不及早科学设计，将来必将与其他海洋管理机构职能产生冲突。根据目前海南省海洋管理存在的问题分析及国际海洋管理的经验来看，海洋行政管理的统一化、综合化是海南省海洋行政管理改革的必然方向。这就要求改革中必须打破海洋管理分割局面，大胆探索，改变海洋管理政出多门，实现统一管理、统一市场。统一综合的管理模式是在新形势下发挥海洋行政管理体制竞争力的前提条件。具体的设想如下：一是借国务院成立地级三沙市之机，争取国务院支持，将隶属于国家交通部的海南海事局、农业部的南海渔政局、国家海洋局南海分局中关于南海区域的管理职能划归三沙市行使，比如涉及南海地区的船舶污染、渔政保护等由三沙市管理。二是可将海南省海洋与渔业厅中涉及南海管理职能划归三沙市行使，便于统一南海资源与渔业管理。将原海洋与渔业厅的渔业管理职能划归农业厅，与农业部设置对口，负责陆地水面渔业管理，海洋渔业由三沙市管理。三是将涉及南海的公安边防、资源开发、环境保护、旅游开发与管理、气象服务统一由三沙市行使。三沙市的成立，是海南省全面推进海洋综合管理与综合执法的大好时机，机不可失，失不再来。综合规划，使三沙市成为南海高度集中统一的综合决策、综合管理、综合执法的地方政府，集中和壮大南海执法力量，提高南海执法的效率和效果。以三沙市为试点，在全国率先建立海洋综合管理与执法机构。

（二）着力培养海洋文化，增强岛民海洋意识

海南省是一个岛屿省份，历史上海南人民最早对南海进行了开发，创造了丰富的海洋文化。人们在从事海洋活动或海洋性社会生活中产生了独具海南特色的海洋风俗、宗教信仰、海洋传说，海南还流传着不少海洋神话和传说，这些均是海南海洋文化不可或缺的组成部分。但即使如此，海南的海洋文化依旧不成熟，海南人民的海洋意识依旧薄弱。这与我们整个国家的文化大环境有很大的关系。作为一个传统的陆权国家，一直以来海权都被忽视。近年来随着产业结构调整，经济的转型，海南省对海洋资源的开发正全面铺开，《海南省海洋功能区划》和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》得到国务院和国家发展改革委员会的批复，各项工作已经全面展开。但在海南人民的海洋意识培养方面却几乎一片空白。因此当务之急不仅仅要加大投资大力开发南海丰富的资源，还必须花大量的精力培养人民群众的海洋意识。具体的可以从以下几方面做起：

第一，将海洋知识教育纳入国民教育体系。在海南各个中小学开展海洋基础教育，并将海洋知识作为学生素质考核的重要指标，从小培养起海洋意识。

第二，引进和培养高水平的海洋教育师资队伍，大力开展海洋职业教育。一方面在沿海市县建立专门的海洋职业教育机构，另一方面在现有的职业教育体系中加入海洋教育的相关专业，培养专业的海洋开发技术人才。

第三，加强舆论宣传。充分运用广播、电视、报纸、网络等媒体通过各种渠道普及海洋知识，宣传海洋权益，培养公众的海洋意识，建立和完善公众的海洋管理的公众参与机制。

第四，加强海洋文化遗产的保护和挖掘，开展海洋文化基础设施建设[1]。例如，加强对海南省妈祖文化的恢复和保护并大力宣传。

第五，联合高校培养高素质海洋综合管理人才。目前我国海洋人才培养“重理轻文”现象严重，各海洋院校多开设基础学科专业和传统专业，大多数海洋科研机构均以技术研究为主，没有设立专门的海洋战略研究部门，同时国内的海洋类高校都没有设立培养海洋综合人才的专业[2]。对此，海南省政府可以以组建热带海洋大学为依托，联合教育部，国家海洋局共同建设海洋综合人才培养体系。从国外引进相关专业和教材，放宽移民政策引进师资。与此同时，借鉴国家培养师范生的模式，招收优秀高中毕业生，并签订相关协议。初期形成一批师资骨干，然后逐步扩大招生规模，最终设立研究生院。形成良性的海洋综合人才培养机制，虽然初期投资会很大，但从长远看将为海南省乃至整个国家带来巨大的收益。

（三）强化地方政府海洋管理职责

根据《海南省海洋经济发展规划》、《海南省“十二五”规划纲要》、《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010—2020）》的战略定位，把海洋经济发展作为提升海南综合实力重要力量，按照“权责统一、事财匹配”的原则，进一步加强各级政府及其各部门的海洋管理职责，着力构建省市县政府权责清晰、协调有序、共同应对的海洋管理体系。一是建立海南省政府海洋管理宏观调控体系。省政府要建立配套的海洋管理法规和政策体系，对海洋航运、海洋渔业、海洋资源、沿海产业带、海洋环境的综合发展进行整体调控，合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进涉海产业、企业及县市政府在海洋经济发展上持续、快速、协调推进。二是明确市县政府海洋管理范围与职责。可以借鉴美国等海洋大国的做法，海南省可以明确县市政府海洋管理范围，县市政府管理3海里范围以内的事务，3海里以外由新成立的三沙市统一管理。可以将领海、内水及潮间带等离海岸较近而且开发利用较密集的海域授权市县政府管理，同时强化其围填海管理、海洋生态环境保护、防灾减灾体系建设和渔业安全管理职责。加强对市县政府涉海履职的监督，增强地方政府的责任感。三是推进各级政府在海洋管理开发中的合作。充分借助中央有关部门（单位）海洋管理开发的人才、科技和资源优势，扩大海洋合作交流，促进海洋管理信息和科技平台的共享，全面推进海洋资源开发。

（四）加大投入，快速提高海洋管理能力

南海的有效、高效管理，除了强有力的军事保障外，还需做够的技术、设备和人力支持。从现有的条件来看，我国海洋勘探、开发和设备制造的技术及能力已经具备，经过多年培养，海洋管理可谓人才济济。现在关键是要加大投入，以实现技术转化，实现基础设施和设备的现代化；通过加大投入改善海洋管理人员的生活条件和待遇，吸引更多的优秀人才加入海洋管理队伍。南海开发需求资金巨大，而海南又是财政收入小省，2014年全省一般公共预算总收入1242.8亿元，地方一般公共预算收入才555.3亿元，[1]仅靠财政资金远远不可能完全满足南海开发资金需要。因此海南省在大力争取中央投入的同时，可以创新海洋开发投入机制和融资方式，健全海洋开放平台，鼓励民营经济积极参与海洋开发。比如可以成立海洋产业信托基金，积极向社会募集闲散资金，引导和扶植民间资金进入南海开发等等，从而为南海开发持续提供资金支持。

（五）积极理顺军地关系

在南海管理上，军队是保障，发挥着及其重要、不可或缺的作用。建议从国家层面理顺军地关系，改变军官代替法理斗争的认识误区，坚持两手抓两手都要硬，形成经济发展与国防建设相辅相成、互为作用的良性关系和通过法理维权与军事保障的良好格局。进一步推动西南中沙的土地确权，进行军事划界，划定军事禁区和军事管理区，将永兴岛上的军用机场改为军民合用，开通民用航线，为推进西南中沙的开放开发奠定基础。

结语

作为全国最大的经济特区，海南具备经济管理体制机制创新的优势，但海洋管理体制机制创新仅仅依靠海南地方政府的努力是不够的，更多需要中央顶层设计。基于南海争端日益复杂化、国际化的现实，要实现南海有效行政管辖，海南海洋行政管理体制机制创新还需统筹谋划，加快推进。

［1］金永明.日本最新海洋法制与政策概论［J］.东方法学，2009（6）.

［2］浙江省编委办课题组.我省海洋行政管理体制现状、问题及对策［J］.海洋经济，2012（3）.

［3］中国（海南）改革发展研究院.关于海南国际旅游到中长期发展规划的建议（18条）［D］.2010：3.

［4］崔旺来.政府海洋管理研究［M］.北京：海洋出版社，2009.

［5］中国海洋年鉴编撰委员会.中国海洋年鉴（2013）［M］.北京：海洋出版社，2013.

［6］海南省海洋与渔业厅工作动态［EB］.http://dof.hainan. gov.cn/ywdt/gzdt/201403/t20140311_1169713.html.

［7］中国海洋年鉴编撰委员会.中国海洋年鉴（2014）［M］.北京：海洋出版社，2014.

［8］范进发.解决南海问题最终还得靠海上实力［J］.今日中国论坛.2011（1、2）：59.

［9］崔旺来，闫莉娜，李有绪［J］.浙江海洋学院学报（人文科学版），2009（4）.

［10］参见周达军，崔旺来.海洋公共政策研究［M］.海洋出版社，2009（1）：106.

［11］2015年海南省政府工作报告［EB］.海南省人民政府网http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/jhzj/zfgzbg/szf/201502/t2015 0215_1523227.html.

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A

1007-9106（2015）11-0042-05

* 本文为海南省社科联项目“海南省海洋行政管理体制创新研究”（HNSK［GJ］12-22）的阶段性成果；教育部人文社科规划项目“三沙市海洋管理体制创新研究”（13YJA810004）。

张礼祥（1970—），男，海南大学政治与公共管理学院副教授，研究方向为地方政府管理、南海问题等。