从统治到治理——中国自然资源管理合法性的转向

唐远雄李浩功

（1.兰州大学哲学社会学院 甘肃 兰州 730000；2.东北财经大学管理学院 辽宁 大连 116025）

从统治到治理
——中国自然资源管理合法性的转向

唐远雄1李浩功2

（1.兰州大学哲学社会学院 甘肃 兰州 730000；2.东北财经大学管理学院 辽宁 大连 116025）

和世界各国一样，中国自然资源管理体制的理念和实践发生多次重大变革，都是为了解决一直存在于自然资源管理中的一大难题——自然资源保护和当地社区居民生存发展之间的矛盾。仅依靠行政命令和法律法规等手段的强制模式不能完全得到当地居民的认可，容易引起自然资源管理的合法性危机。社区共管模式在中国的推广，实现了自然资源管理从“合法律性”到“合法性”的转变，基层资源管理部门的权力实现国家体制自上而下和社区居民自下而上的双向授予，同时在具体的管理中也实现效率机制与和合法性机制的发展和互动。社区共管促使自然资源管理的合法性从“统治”向“治理”转向，可以通过社区参与，在自然资源的管理实践中去不断完善。

自然资源 管理 合法性 统治 治理

一、引言

自然资源是国民经济与社会发展的基础，与人类社会的生存和发展息息相关，因此自然资源的管理也一直伴随着人类社会发展的全过程。可以说，人类社会发展的历史也是人类开发利用和管理自然资源的历史。但直到近代，人们才开始系统明确地思考自然资源管理问题，并相应地产生出针对自然资源管理的现代化法规和制度。自1949年以来，中国也建立了自然资源管理体制，自然资源的管理理念和实践也经历了多次重大的变革：自然资源所有权从绝对公有、无偿授予到有偿转让，自然资源的管理体制从计划经济体制的推行到市场体制的引入，自然资源管理体系从以可持续发展观指导到以科学发展观为指导。与发达国家不同，中国的自然资源管理机制的发展完善过程是由政府首先觉醒开始，由政府号召和组织进行，这一特点一直延续至今[1](P325-326)。

棘手的是，中国自然资源多分布于偏远落后地区，由于当地居民生产和生活方式较为传统，对自然资源的依赖性较强，因此在自然资源保护和当地社区居民生存发展之间长期存在着矛盾。随着国家建设资源节约型环境友好型社会等发展理念和政策的提出，如何缓解乃至解决这一矛盾，以及实现自然资源的可持续利用等问题受到政府重视，自然资源管理问题也逐渐成为学界研究的热点。学者们围绕自然资源管理体制的特点、发展趋势以及改革方式展开了诸多有益探讨，为我们认识自然资源的管理提供了有价值的学识。但从理论层次上来看，这些研究多是在宏观层次上论述体制的演变和政策的制定，而对于微观层次上的基层资源管理机构的具体运行和政策执行情况的关注相对较少。需要指出的是，一项公共政策的实施效果在很大程度上取决于微观层次的相应公众的认可和接受情况，即政策和管理的合法性状况。所以，本文关注的焦点是中国自然资源管理的合法性状况及其变迁。

二、统治：自然资源管理面临合法性危机

长期以来，中国在解决自然资源管理工作与周边社区之间发展矛盾时，主要依靠行政命令和法律法规等手段。虽然20世纪90年代以后转向行政强制管理和经济刺激相结合的方式，但总体上还是以“命令+控制”的强制管理模式为主。在这种强制模式下，作为被管理对象的社区居民必须服从自然资源管理的规定。由于这种强制管理模式忽视了当地社区生存和发展的客观需要，对当地居民的资源利用构成了刚性限制，当地居民对于有关规定的遵守，是一种担心惩罚的服从，实质上，是一种对以暴力为后盾的强制力量的服从。但是，这样的服从却时常被当地居民违规利用资源的冒险行为所冲击。“保护区想要把这个（偷盗）完全给遏制了也不可能，他（村民）还是偷偷的进去，没办法。”①由此，自然资源管理工作和社区之间的矛盾日益加剧，出现种种状况：“我们要执法，老百姓要砍伐，这些情况都存在。打架的事情经常发生。我们有被老百姓打坏的，我们把老百姓也有打坏的。”“偷料的就几个人，甚至就两三个人，但他可以把整个村子里的人都发动来了，跟你来闹”。①

此种“命令+控制”的强制管理模式可以视为韦伯所说的“统治”，即政治权威与民众之间的命令、服从关系[2](P40-45)。社区居民仅仅是作为公共政策和管理的客体(对象)而存在，被动地接受政府的管理；政府也仅从法律法规和保护自然资源的宗旨出发，很少考虑到社区居民的利益和意愿，这种“严格高效”的行政管理方式并未取得理想效果：“我们（保护区管理部门）是‘打打打’，他们（村民）是‘偷偷偷’。打打闹闹到最后的结果是啥都不行，治也没得治了，把我们的人力物力也耗费的差不多了”②。

种种现象表明，自然资源的强制管理模式并不能得到当地居民的认可，这种“命令+控制”的模式面临着严重的合法性危机。正如《布莱克维尔政治学百科全书》的作者所言：“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题。[3](P410)”对于自然资源的管理同样如此。

研究合法性问题的先驱马克斯·韦伯认为，统治是政治权威与民众之间的命令、服从关系，其中对合法性的信仰是构成统治可靠的最根本的基础，凭借纯粹强力控制的政体可以通过信仰体系转变成为合法的统治。韦伯对合法性的说明，首先在于被统治者的态度。此后的政治学家派伊、亨廷顿、达尔、阿尔蒙德、李普塞特等都基本接受韦伯的观点，他们都强调合法性以心理上的认同为基础[2](P40-45)。合法性来自民众对政治统治的自愿服从，而以暴力为后盾的强制服从并不能带来真正的合法性，即合法性存在于社会成员的认可和接受基础之上[4](P20-23)。由此，自然资源管理模式中缺乏当地居民认可和接受基础的“命令+控制”的强制管理，出现合法性危机在所难免。

相应地，合法性危机表现为两个方面：统治者的统治失去正当性和效能性；社会成员亦不愿再对现行统治表示理念上的认同和行动上的参与，甚或表现出某种程度的积极反抗[2]。这种以行政强制为主的自然资源管理模式容易导致“一刀切”，造成政府、企业与公众对抗的情况，从而不利于政府、公众和企业在资源环境保护、管理领域的合作，也不利于资源环境政策法规的实施[1](P325-326)。可见，如果“命令+控制”的强制模式不改变，基层资源管理和社区之间的矛盾就难以得到有效解决，自然资源管理的合法性也得不到保证。

三、治理：社区共管模式的引入

长期以来，世界各国都存在自然资源的管理和保护工作与周边社区居民常常不得不过度利用自然资源的行为的矛盾，人们也一直在寻找一些有效途径，以达到既鼓励人们持续利用资源又能够保护这些资源的目标。在这种思路下，加拿大政府在自然保护区管理中用来协调土著居民和国家公园之间关系的社区共管模式[5](P325-326)，逐步作为一种将生物多样性保护与社区可持续发展相结合的资源管理方式在全球推广。20世纪90年代以来，在全球环境基金等国际组织的推动下，中国也引入社区共管的模式来管理自然资源，并逐步在众多自然保护区建立了这种管理机制。

一般而言，社区共管，是指让社区参与管理保护方案的决策、实施和评估，并与行政管理部门共同管理自然资源的管理模式。其目的在于通过帮助社区合理地使用资源来达到保护资源的最终目的，即一方面使社区在发展中能持续地利用自然资源，减少对资源的破坏；另一方面帮助社区发展经济和提高生活水平，减小由于资源管理保护工作给社区发展带来的限制和约束，使社区能将经济发展与资源管理保护相协调，并积极地参与资源的保护和管理工作[6](P347-350)。这种社区共管模式在管理保护资源的同时不仅考虑到了社区居民的利益和意愿，更重要的是，将其视为资源管理的主体，使其参与到资源的管理和保护的过程中。

社区共管模式的引入，是中国自然资源管理机制的一次重大变革，虽然它不像以前历次改革那样涉及政府管理机构和法律制度的重大变化，现在也仅仅处于试点阶段，但它体现了自然资源管理的“治理”理念。库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）曾指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[7](P37-41)社区共管模式正是将政府、社会公共机构和当地居民的环境目标整合到一起，政府不再是管理工作的唯一主体，社会公共机构和当地居民均加入到管理行列，实现了治理的多元管理主体和上下互动的权力运行向度。这符合治理模式的概念[8](P169-171)。

社区共管模式的采用有助于调动资源社区居民的积极性，有助于解决长期以来存在于基层管理工作和社区发展之间的矛盾，更好地达到保护和治理资源的目的。在共管模式中，社区居民参与的过程也是他们利益和意愿的表达过程，这有助于改变居民对于基础资源管理工作的态度，对其认同和接受。这种认同和接受构成了基层管理工作的合法性基础。

四、自然资源管理的合法性转向

（一）从“合法律性”到“合法性”

马克斯·韦伯认为，合理的统治应建立在依据统治者章程所规定的制度（法律规范等）基础之上。然而，合乎“制度”并不是取得合法性的依据，制度本身的合法性仍然是建立在人们认同、接受的基础上。可见，认为只要符合法律程序就可以接受，而没有必要去验证、去评价这种合法性的观念与合法性的概念是不相容的。从字面上来理解，合法性似乎指“符合法律规范”之意，然而，“合法性”与“合法”没有本质的联系[4]。

如果被管理者仅仅是因为法律规范的存在而服从管理，却没有对这种法律规范和管理工作的认同，这种状况只能说明自然资源管理具有“合法律性”，而不具有“合法性”。长期以来，在我国自然资源管理的“命令+控制”强制模式下，自然资源管理部门仅仅作为法律规范的执行者出现，这种自上而下的管理方式并未考虑被管理者的认同问题。作为被管理者的社区居民只是将管理工作和法律规范视为对自身行为的约束，而没有从自己意愿和利益的角度出发所形成的认同。虽然在传统体制的长期“规训”下，“国家”、“法律”等话语在基层具有很高的意识形态地位，社区居民对其有一定认同和服从意愿。但是，在现实利益面前，意识形态所提供的合法性往往是脆弱的。所以，即使在执行比较好的情况下，自然资源管理也仅仅具有“合法律性”。“我们当时认为，我们是自然保护工作者，老百姓的穷好像和我们没有关系，我们是执法，我们是保护自然的。老百姓的事由政府管……我们管理处过去处罚偷猎野生动物的人，就认为‘老子打你是法律打你，你打老子就是打法律’。”③

而社区共管模式带来的合法性机制的一个重大变化就是使自然资源管理从“合法律性”转向“合法性”。作为管理者的自然资源管理部门逐步转变工作方式，开始考虑村民利益和社区发展的问题，而作为被管理者的社区居民也在利益和意愿上逐步形成了对自然资源管理的认同。“以前保护局找村长，村长都躲起来，不愿见，问村民，村民说不认识村长；现在只要有事，随叫随到。以前看见管理局的人来，说是鬼子进村。以前是仇人，现在是朋友。以前见面彼此谁看谁不舒服，现在可以说到一块了。”④

（二）基层权力授权来源的变化

一项权力及其执行部门是否具有合法性、能不能得到认同和接受，授权来源是一个关键问题。张静[9](P29-33)在《基层政权》一书中指出：在近代，国家试图通过一系列机构建制变地方权威为国家在基层的政权分支。地方权威“公共身份”的授权来源转移至官府系统，同时其与地方政治经济利益的关联性弱化。即使在20世纪中叶的新一轮基层政权重建计划中，基层权威和基层社会的利益分离并没有得到根本改观。要建立一个平衡的结构，需要以制度化的方法确立权威的社会性来源。如果基层管理部门权力的授权来源仅仅是自上而下的行政系统，而不是来自于基层社会，并且和基层地方没有利益上的关联，一方面，基层管理部门必然只对上负责，而忽视基层社区的利益；另一方面，基层民众也很难形成对管理部门的认同和接受。张静称此种为“不稳定结构”。长期以来，这种“不稳定结构”就存在于中国的自然资源管理系统中，成为引发管理合法性危机的重要原因之一。

社区共管模式的引入，引起了管理理念从“统治”向“治理”转变，权力运行向度由自上而下的单向形式转变为上下互动的双向形式。而它在合法性机制方面引起的又一个重大变化是改变了基层资源管理部门的授权来源。通过引入公众参与，自然资源管理实现了多元主体的共同管理，从而建立了管理部门与社区之间的一定的利益联系，具体体现在二者的关系从“老百姓的穷好像和我们没有关系，我们是执法，我们是保护自然的”的利益隔绝到“保护局有用工机会时，首先考虑社区群众”的利益相关。管理部门对社区居民利益和意愿的回应也使他们逐渐获得来自社区的认同和接受，虽然这是一种非正式的授权，但它却会引起合法性机制的根本转变。

（三）新制度主义视角：从效率机制到合法性机制

“合法性”是新制度主义的核心概念，制度学派使用合法性概念时主要是强调一种建立在社会认可基础上的权威关系。合法性机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量，是一种社会承认的逻辑或合乎情理的逻辑。它不同于效益最大化和成本最小化的效率机制，但是这种合法性机制可以起到促进组织更有效生存发展的作用[10](P74-78)。

对于自然资源的管理，管理模式从“统治”到“治理”的变化实现了管理本身由效率机制向合法性机制转变。在保护区所处的社会环境中，作为韦伯意义上的“被统治者”的社区居民有他们认同的观念，祖祖辈辈流传下来的“靠山吃山、靠水吃水”的观念和行为准则就是社区的“合乎情理的逻辑”或“共享观念”。由此，管理中相应的措施需得到他们的认可才具有合法性。所以，根植于这一制度环境中的基层资源管理部门，作为一个组织，如果仅基于自然资源管理的效率来“制定规则，严格执法”，而忽视了组织自身的合法性的问题，那么它不能取得好的效果。长期以来，我国的自然资源管理较多的是从效率机制出发的，政策内容、部门设置、制度设计大多是为了实现管理和保护资源的高效率，而较少地考虑到社区居民的心理认同问题。这种单向的思维方式和工作方式形成了自然资源管理和社区之间的矛盾，也产生了自然资源管理的合法性危机。

社区共管模式的引入，社区居民对资源管理的参与和认同，可以说，它实现了管理从效率机制到合法性机制的转变。当然，这并不意味着后者能完全替代前者，而是被管理者的认同和接受开始逐步进入自然资源管理模式的核心视野，是合法性危机得到解决的同时，效率也在提高的有效方式。

五、社区参与：自然资源管理合法性转向的实现途径

既然合法性的转向可以产生自然资源管理的良性运行效果，那么如何才能实现这一转变呢？随着社区共管模式的引入，社区居民作为主体参与到自然资源的管理中，并在这个参与过程中表达自己的意愿和利益，与国家的权力形成互动。这可能成为破解长期困扰自然资源管理合法性难题的有效途径之一。

从公共政策合法性的角度看，公民参与是合法性的应有之义，即合法性主要是在公民的不断参与中得到增强。也就是说，公众参与的缺失将导致公共政策的合法性受到质疑。因此，公民参与对于公共政策获得合法性来说至关重要。在社区共管模式中，社区居民不再仅是管理工作的客体，被动地接受行政部门的管理，也是主体，他们可以向管理系统表达自己的意愿，可以参与到自然资源管理政策的制定、执行和反馈的全过程，使自然资源管理能够更充分地代表社区的利益。社区公众的参与管理体现了社区公众的利益诉求和价值取向。只有自然资源管理部门的价值取向和社区公众的价值取向一致时，自然资源管理才能得到社区公众真正和持久的认同与支持；反之，自然资源管理就会面临合法性缺失或危机[4](P20-23)。

社区共管模式的引入，引发了自然资源管理合法性的实质变化。“参与式，我开始都不接受，因为在我们的教育环境下，没有平等的观念。在做的当中，我们每个人的思想观念都有了深刻的变化——要是人和人都不平等，那样，人和动物就会更加不平等，人就谈不上热爱动物。”⑤“经济发展起来后，压力小了很多。村民的要求很简单，不去伤害他就行。只要经济发展，居民都愿意参与。⑥”“村民如果再和保护局的工作人员对着干，则是没有道理的，也不会这样去做”⑦。管理部门将社区居民纳入管理主体并对其利益和意愿进行尊重，使得自身的合法性从危机的状况转变为拥有合法性基础。由此可见，社区参与成为社区共管等自然资源管理模式的合法性获得途径之一。

六、小结：在自然资源管理的实践中去寻找合法性的基础

自然资源保护和当地社区居民生存发展之间的矛盾是自然资源管理中的一大难题，这一矛盾的长期存在使得自然资源管理面临严重的合法性危机。近些年来，社区共管模式引入中国。这是一种多元参与的“治理”模式，而不仅仅是自上而下的“统治”模式。这种管理模式带来了中国自然资源管理机制的一系列变化：自然资源管理工作从仅仅是一项法律规定变成为当地民众认同和支持的事业，从而实现了从“合法律性”到“合法性”的转变；基层资源管理部门的合法性也不仅仅来自于国家体制自上而下的权力授予，也同时得到了来自所管理社区的非正式授权；这种模式也使得管理理念从仅关注工作效率转变为更加关注“人”、关注人的意愿和利益，这又进一步提高了工作的效率。通过社区居民参与管理、表达意愿、管理部门关注和尊重社区利益和意愿的两种方式，社区居民转变为自然资源管理的主体，对管理工作的认同和接受度显著提高，这表明社区共管模式是解决合法性危机的一种有效途径。当然，社区共管模式还有诸多尚待完善之处，但是它启发对自然资源基层管理工作方式进行创新，兼顾宏观的政策制定与微观的具体执行，结合自然资源保护与社区居民利益，在自然资源管理的实践中去寻找经得起检验的自然资源管理模式。

注释：

本文访谈资料来自2008年国家哲学社会科学基金项目《自然资源社区共管模式研究——以森林资源管理为例》（项目编号：08BJY062），写作过程中得到项目主持人韦惠兰教授的指导，在此致谢。当然，文责自负。

①甘肃白水江国家级自然保护区管理局F科长。

②甘肃白水江国家级自然保护区管理局L站长。

③贵州草海国家级自然保护区管理局W科长。

④陕西太白山国家级自然保护区管理局C科长。

⑤贵州草海国家级自然保护区管理局X工程师。

⑥陕西太白山国家级自然保护区管理局C科长。

⑦陕西眉县营头镇大理村Y村民。

［1］白永秀，徐波.中国经济改革30年资源环境卷［M］.重庆：重庆大学出版社，2008.

［2］吴家庆，高小艳.论传统公共行政的合法性危机及消解［J］.湖南社会科学.2009（1）.

［3］米勒戴维，波格丹诺韦农.布莱克维尔政治学百科全书［Z］.北京：中国政法大学出版社，2002.

［4］丁伟峰.从公共政策合法性视角看公民参与的必要性及路径选择［J］.通化师范学院学报.2009（3）.

［5］韦惠兰，何娉.森林资源社区共管问题初探——以甘肃白水江国家级自然保护区为例［J］.林业经济问题.2008（2）.

［6］张金良，李焕芳，黄方国.社区共管——一种全新的保护区管理模式［J］.生物多样性.2000（3）.

［7］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实.1999（5）.

［8］张宝锋.治理概念的社会学辨析［J］.经济与社会发展. 2005（9）.

［9］张静.基层政权：乡村制度诸问题［M］.上海：上海人民出版社，2006.

［10］周雪光.组织社会学十讲［M］.北京：社会科学文献出版社，2003.

D922.6

A

1007-9106（2015）11-0037-05

唐远雄（1980—），男，博士，兰州大学哲学社会学院副教授，主要从事组织社会学、城乡社会发展研究；李浩功（1989—），男，东北财经大学管理学院硕士研究生，辽宁大连市公安局，主要从事机关行政工作。