韩国环境污染侵害纠纷调停制度

■文/韩承勋

韩国环境污染侵害纠纷调停制度

Dispute resolution system of Environmental Impairment in Korea

■文/韩承勋

非诉调解机制(Alternative Dispute Resolution; ADR)中的环境纠纷调停制度是法庭以外的解决纠纷的一种制度。当事人双方能够共同自觉地商议，是比较自主解决的方式。采取司法机关的公平可行性，充分利用行政机关的专业的科学知识和信息，行政机关积极的介入并迅速的解决就是环境纠纷调停制度的相对优点。

一、韩国环境污染侵害纠纷调停制度概述

（一）环境污染侵害纠纷调停制度概念

环境侵害一般来说就是环境污染以及环境损毁对人或者环境造成的不良影响。参照韩国《环境纠纷仲裁法》第二条第一款规定的环境侵害的定义和范围，有对环境污染侵害的明确规定；相对应的环境损害的规定只是提到对自然生态界的破坏。另外，本法第二条第二款规定的对于环境纠纷的重点主要是围绕事后救济来展开的。翻看近来的环境纠纷的视频会发现，相对于环境危害的事后救济，更应该重点关注未来侵害发生的可能性，这也是未来的一个大趋势。

一般对于环境侵害引起的环境纠纷的解决方法有：①通过加害方和受害方双方直接对话来和解；②要求通过行政制裁介入等方法来解决；③利用行政介入请求权等个人公民权利；④申请通过纠纷调停制度来调停纷争；⑤法院诉讼。法院诉讼中解决纠纷的方法有，根据民事诉讼通过请求赔偿损失或者拘留等方来解决纠纷，或者根据上诉来消除或预防纠纷。为了弥补诉讼制度的不足和约束性，除了审判还有纠纷解决制度中的环境纠纷调停制度。

环境纠纷调停制度是为了能够通过诉讼以外的方法迅速、公正地解决侵害纠纷，通过准司法纠纷解决机构根据环境侵害出台的一个制度。还必须考虑怎样把纠纷当事人向环境纠纷解决方案上引导的方法，一般情况下环境侵害引起的纠纷，对加害方有利的情况比较常见，受害人的地位处于劣势，很容易被加害人强制要求接受其所提出的条件，所以很难维持受害救助的公平和公正性。通过法院的最终判决来解决环境纠纷是最好的方法，但是这样就需要很长的时间和昂贵的费用，还存在环境侵害的特征和法理的难度，要用到科学的专业知识也是比较难解决的问题。因此，为了能够迅速公正的挽救国民健康和财产上的侵害，1990年韩国制订了《环境纠纷仲裁法》，并于1991年开始实行。该法是环境政策基本法第29条“国家和地方自治团体在由环境污染和环境损毁引起的纠纷或其他环境相关的纠纷发生时，为了能够迅速公正的解决纠纷必须寻求必要的可行政策”的规定，同法第30条中有“国家以及地方自治团体为了能够顺利的挽救由环境污染和环境损毁引起的侵害必须寻求必要的可行政策”，就根据个别对策法制订了环境纠纷仲裁法。

（二）环境污染侵害纠纷调停制度改革

韩国最早的环境法—1963年制订的《污染防治法》里并没有环境纠纷调停制度，到1971年的修订法里才初次加入了这个概念（《污染防治法》第19条），当时并没有取得特别理想的效果。1977年制订的《环境保全法》第53条对环境污染侵害纠纷调停做出了相关规定。为了试行环境污染侵害纠纷调停业务，纠纷仲裁委员会作为一个非常设机构被成立，无论是在因果关系举证，还是侵害调查中都需要第三方专业的援助，但是并没有设立专门负责调停纠纷的机构。由于纠纷解决方式中对于单方面或者双方提出的调停方案存在只能斡旋和缺乏积极主动的纠纷解决程序等局限，因而环境纠纷得到解决的实例微乎其微。为了改善旧环境保全法上的众多问题，并积极的应对环境纠纷迅速公正的挽救国民人身及财产上的侵害，将环境纠纷调停制度作为附法改为了单行法，制订了《环境污染侵害纠纷仲裁法》（法律第4258号），1997年专门修订为现行的《环境纠纷仲裁法》。这部法规将环境纠纷的斡旋、调停以及仲裁程序等功能集于一身。2012年2月又对《环境纠纷仲裁法》的“环境侵害的原因及范围”、“环境纠纷的调停”相关部分的条款进行了修订。

（三）韩国环境污染侵害纠纷调停的现状

1991年7月到2013年12月，中央环境纠纷仲裁委员会成立期间，共受理纠纷3593起，解决3045起，389起以当事人撤诉告终，141起仍在处理中。

已经得到解决的3045起纠纷中由于噪音和震动造成的有2600（85%）起，大气污染188起（6%），水质污染84起（3%），光照118起（4%），其他55起（2%），具体受到的侵害内容中精神方面的侵害有1157起（38%）占最大比重，建筑物和精神方面共同受害的有703起（32%），畜产品损失368起（12%），农作物损失198起（7%），建筑物损失100起（3%），水产品80起（3%），其他439起（14%）。

环境纠纷申请事件3045起中处理时间在3个月以内的有523起（17%），4-6个月的1249起（41%），7-9个月的有1177起（39%），9个月以上的96起（3%），平均处理时间为5个半月。

从环境纠纷处理事件类型来看，3045起中仲裁事件一共2981起，其中又有裁决赔偿的1513起（51%），驳回372起（12%），采取隔音处理的18起（1%），斡旋1078起（36%），调停事件一共64起，这之中又有斡旋成功26起（40%），斡旋中断33起（52%），驳回5起（8%）。以上3045起事件中当事人服从处理结果的2547起（85%），调停中断并提起诉讼的455起（15%）。

二、韩国环境纠纷调停机关

（一）环境污染侵害纠纷调停委员会

1.设立目的

《环境纠纷仲裁法》是以通过环境纠纷的斡旋、调停以及裁决的程序，迅速公正高效的解决环境纠纷，并保护环境以及挽救国民的人身及财产不受侵害为目的的（同法第一条）。为了达成目的环境纠纷调停的专门负责机构环境部内设有中央环境纠纷仲裁委员会（下称中央仲裁委员会），特别市和广域市以及道内设有地方环境纠纷仲裁委员会（下称地方仲裁委员会）（同法第4条）。环境纠纷仲裁委员会是1991年设立的系独立性合议制行政机关，是实行准司法任务的机关。

2.业务范围

环境纠纷委员会所管的业务就是《环境纠纷仲裁法》第5条规定的：“环境纠纷的调停，环境侵害相关的信访的调查分析以及商谈，为了预防和解决纠纷的制度和政策的研究以及建议，环境侵害的预防和救助相关的教育以及宣传，其他法令里委员会所管范围的相关规定事项”。环境纠纷调停的申请：在所属的环境纠纷仲裁委员会提交简单的申请表以及少额的费用后马上就能受理。受害人和加害人都可以申请斡旋或者调停，申请调停时需要进行现场拍照、污染物质取样以及保管等侵害事实的证据。同时，裁决阶段加害人以及受害人也都可以申请。

（二）中央环境污染侵害纠纷仲裁委员会

1.委员会组成

中央仲裁委员会处理的是超过一亿韩元的环境侵害引起的纠纷、国家或者地方自治团体为当事人的纠纷的调停，牵涉到2个以上的市道管辖范围的纠纷的调停，职权调停还有由建设环境基础设施等原因引起的地方自治团体之间的纠纷的调停等。2012年2月修订版《环境纠纷仲裁法》第7条第1项规定中央仲裁委员会由包括委员长1人在内的15人组成，其中规定常任委员不得超过3人，截止到现在“常任委员”一直都是由委员长一人组成。“非常任委员”在第8条第1项中规定，由满足资格条件的外部专业人士构成。裁决事件的情况须参加仲裁委员会的会议，并就纠纷调停事件提出意见用以对纠纷事件做出最终的判断。关于委员的资格条件在同法第8条第1项中要求，必须由拥有环境相关的丰富的知识以及经验者担任，一般是由环境部长官提名，由总统任命或者是委托。委员的任期一般是2年，也有可能连任（同法第8条）。

2.审查官及外部专家

受理的环境纠纷事件的实质调查以及侵害评估业务是由“审查官”来负责的。根据《环境纠纷仲裁法》第13条第2项1,2号的规定，“审查官”担任实施对纠纷调停必要的事实调查以及因果关系的追查，环境侵害额的计算以及计算标准的研究开发等专业业务的重要角色。同法第13条第3项中规定，为了能处理一些专业情况，委员长针对特殊事件而委托相关专家以确保以上各个业务的顺利进行。

对于“外部专家”本法第13条第3项以及同法试行令第6条，每起事件可以委托10人以内的相关专家，主要是负责对噪音震动等专业技术性内容的咨询及分析，这些内容也将写进仲裁委员会的会议资料和递交给审查官的审查报告里。

（三）地方污染侵害纠纷仲裁委员会

1.委员会组成

地方仲裁委员会处理的是1亿韩元以下的由环境侵害引起纠纷的调停（由光照妨害，通风妨害，远景妨害引起的纠纷除外），所属区域内发生的环境侵害纠纷中中央仲裁委员会机能以外的斡旋、调停业务。

2.审查官及外部专家

《环境纠纷仲裁法》第7条第2项中规定地方纠纷仲裁委员会由包括委员长在内的15名委员组成，其中常任委员可设1人。在本法第8条第3项规定，地方仲裁委员由特别市长、广域市长或道知事任命。第8条第1项的2号规定，法官、检察官或律师的经验要求6年以上。院长根据条例条款每起事件都要在市道所属的公务员中指定审查官，根据条例条款聘请相关专家。

三、环境污染侵害纠纷调停方法

环境纠纷仲裁法规定的纠纷处理程序一共有3项，即斡旋、调停以及裁决。

（一）斡旋

1.斡旋概念

所谓斡旋就是斡旋委员在听取纠纷当事人的意见后为使问题能自主的解决为其提供交涉的场所，并通过出示资料、整理问题重点等方法来引导纠纷当事人达成和解的程序。

2.斡旋条件及程序

环境纠纷仲裁委员会委员长要在受理申请书当日7日内在委员会委员中对每起事件指派三人以内的斡旋委员，并将这份名单以及参与纠纷程序的职员、审查官和相关专家的名单通知到当事人。斡旋委员从中引导双方当事人和解，以当事人签下和解协议书为这起事件处理程序的结束。斡旋完全尊重当事人的自主性，当事人之间可以自由交涉，不需要解决纠纷所需的正式的证据调查。斡旋程序是当事人单方或者双方在所属的纠纷仲裁委员会提出申请就开始，所有程序不得超过三个月。

3.斡旋法律效果

斡旋的效力在签订和解协议书后开始生效。当斡旋中的纠纷被认定为不可能解决的纠纷时（环境纠纷仲裁法第29条第1项）或者是正在进行斡旋的纠纷收到调停或者裁决的申请的情况时（第29条第2项），该起斡旋当做中断处理，并需将此结果以书面形式通知当事人。

（二）调停

1.调停概念

所谓调停就是作为中立的第三方调停机构在听取当事人的意见之后调查引起争论的根本原因，查出事情的真相后作出调停方案并寻求纠纷当事人之间的相互理解，引导双方达成和解或者按照调停方案提出的条件进行劝解以达到解决纠纷的制度。

2.调停条件及程序

环境纠纷仲裁委员会委员长要在受理申请书当日7日内指派每起事件3人组成调停委员。中央仲裁委员可以对2亿韩元以下，地方仲裁委员可以对5千万韩元以下的纠纷事件进行调停，并将这份名单以及参与纠纷程序的职员、审查官和相关专家的名单通知到当事人。委员会的会议须全部成员到齐后开始，成员半数以上赞成时达成决议。调停程序当事人在所属的纠纷仲裁委员会提出申请就开始，所有程序不得超过9个月。

3.调停法律效果

仲裁委员会做出调停方案并通知到当事人，期限定在30天以上，并向当事人对这些条款进行劝解，期满时当事人如果接受调停案的条款，视作按照调停案的内容达成调停协议。如果根据程序当事人之间协商好的调停方案本身不具有执行效力需要强制执行的话，需通过民事诉讼解决。

当仲裁委员会认为该起纠纷的性质不适合调停或者当事人是抱着不正当的目的来申请调停时，可以终止该起调停事件。另外，环境纠纷仲裁法认可调停程序中的其中一个职权调停。根据本法第30条，“中央仲裁委员会对发生重大环境侵害认为如果放任不管将会对社会造成严重影响时，可作为总统亲自认定的纠纷，即使没有申请人也可以利用职权直接开始调停程序”。这里的总统亲自认定的纠纷是依据环境纠纷仲裁法试行令第23条，由环境侵害造成的人身死亡或者人身重大残疾的纠纷、调停价值为50亿以上的纠纷。

（三）裁决

1.裁决概念

所谓裁决就是和当事人之间的环境纠纷有关的裁决机关根据准司法程序对有无违法性质、因果关系、受害金额等按照法律作出判断来解决纠纷的制度。裁决是仲裁委员会对事实进行调查并根据这些做出客观的判定，保障质证部分以及当事人的供述辩论权的准司法程序，这一点上和斡旋和调停是有区别的。

2.裁决条件及程序

环境纠纷仲裁委员会委员长要在受理申请书当日7日内指派每起事件5位委员来组成裁决委员会。而中央仲裁委员会在2亿韩元以下、地方仲裁委员会在5千万韩元以下的纠纷事件组建3人的裁决委员会（环境纠纷仲裁法试行令第26条）。并将这份名单以及参与纠纷程序的职员、审查官和相关专家的名单通知到当事人。经过听取意见陈述的审问程序和必要的证据调查程序，依据记载裁决背景和裁决理由的文件进行裁决。合议制裁决委员会依据因果关系及受害金额的判定等程序进行法律上的决定，裁决程序在申请损失赔偿者，即受害当事人的斡旋或者调停被中断的情况，某一方当事人单方面向中央环境纠纷仲裁委员会提出申请时开始，所有程序必须在9个月之内结束。

3.裁决效果

裁决须以书面形式呈现，案件序号、案件名称、当事人、选定代表人、代表当事人以及代理人的地址和姓名、预约、申请人的观点、理由、裁决日期这些都要记录在案，由裁决委员进行记录。这些文件须及时送达当事人或者是代理人，当事人自送达日起60天以内不提起诉讼或者诉讼撤销时，或者是地方仲裁委员会裁决的情况60日内未向中央环境纠纷仲裁委员会提出不服重新申请裁决的情况，将被视为与裁决内容相同的协议成立。（环境纠纷仲裁法第3章第4则）。另一方面环境纠纷仲裁法中对于裁决的判断方法或者是形式并没有详细的规定，但是本法第37条第1项规定裁决委员会需将审问日期公开并听取双方当事人的陈述意见。本法第38条明确规定裁决委员会有证据调查权。由于认为当事人之间按照裁决内容达成协议，所以裁决与斡旋或调停相比较更具有法律效力。另外裁决也是现实中当事人使用的最多的纠纷解决方式。

四、环境污染侵害纠纷调停制度存在的问题及其解决方案

（一）光照干扰不属于环境污染范畴

就光照干扰是否可算作环境污染这个问题，在2000年12月30日制订的环境政策基本法第3条第4号中，将光照干扰作为一个例子规定为环境污染，但是这被看作是忽视掉了环境污染与光照干扰的区别的一项立法。光照干扰问题从根本上要看作是对财产权消极的侵害，这样就和环境污染是不相干的问题，所以认为将光照干扰作为环境污染类型中的一个例子来定义环境污染的概念的环境政策基本法第3条第4号有必要做一些修正。

（二）缺乏强制执行能力

依据环境纠纷调停制度来进行调停或者裁决的时候，由于并没有赋予债务名义的效力，仅仅是承认当事人之间的协议书的效力，所以现实中很多时候加害人并不履行协议，受害人需要重新提出起诉。在法律效率上，有法院参与而达成的和解或调停，与法院的最终判决比缺乏可靠性。所以这种方式只能作为提起民事诉讼前用来预测胜诉可能性的一个手段。

另外纠纷仲裁委员会是调停纠纷，所以为了消除或者是预防环境侵害，需要请求相关行政机关长官对造成环境侵害的人下达的改善命令、停业或者停工命令，而不能直接采取停业或者禁止营业等积极地措施，这也存在一定的限制性。

因此，政府应考虑修订环境纠纷仲裁法的部分条款，旨在加强执行力，可以直接对造成环境侵害的人采取改善命令、停业或者停工命令。

（三）缺乏委员会专业

一般法律专家们都没有在环境纠纷仲裁委员会内部全职上班，都只是作为非常任委员参与到纠纷调停中来。如果纠纷斡旋委员非全职上班的任期是2年，那么专业性就比较弱，公信力也很难发挥，就存在纠纷处理方式的消极性、被动性，以及程序上的复杂化等问题。由于非常任委员一般都同时从事着其他职业，不能全部用来处理环境纠纷业务，只能参与分配给自己的那一部分，想从整体上处理全部的纠纷调停业务就比较困难，因此需要对这部分进行修订，增加常任委员的人数。

作者单位：武汉大学环境法研究所