环保局长们关心的那些事儿——2015年第1期（总第97期）全国地市级环保局长专题培训班侧记

■文/王菁菁

环保局长们关心的那些事儿
——2015年第1期（总第97期）全国地市级环保局长专题培训班侧记

What the environmental bureau chiefs care about?

■文/王菁菁

2015年5月22-28日，2015年第1期（总第97期）全国地市级环保局长“新《环境保护法》与环境治理”专题培训班在江苏盐城举行，来自全国31个省、市、自治区及新疆生产建设兵团、辽河凌河保护区管理局的83名地级市环保局长参加培训。

培训班期间，局长们围绕环评制度改革、以总量控制手段简化环境管理、完善环保执法规范、部门运作机制、规范环境执法和明晰监管职能等主题开展深入探讨，本文梳理了环保局长们的精彩发言，以飨读者。

一、改革环评制度，首先需要转型

环评制度应该从微观管理向宏观控制转型。环评制度是最好的环境管理制度，是环保部门真正参与国民经济、社会发展的有效途径。但应简化建设项目的环评管理制度，使环保部门抽身项目管理，健全和完善规划环评、战略环评管理制度。通过政府对规划环评和战略环评统筹宏观思考，由政府来审批规划环评和战略环评，将环境质量的标准、环境功能的分区、环境容量、产业布局落实到政府的宏观经济发展决策中，在规划环评和战略环评中体现，真正落实地方政府对环境质量负责。

从源头管理向排污口管理转型。根据国家简化审批工作的要求，建设项目的环评从审批制过渡为备案制管理，项目环评、规划环评、战略环评确定的功能分区、产业布局，环境容量与宏观政策相符合后直接进行备案管理，不负责环评文件的审批，环保部门将工作的重点转移到对排污口的管理。将过去的环境影响评价制度、总量控制制度、三同时验收制度、排污许可证制度和排污申报制度这五项制度进行组合，从环评改革到后期管理过程的监管都用规划环评、战略环评以及前端的环评备案，将精力集中到排污口和排污许可证管理。

环评技术服务从前端服务向过程服务转型。第一，建议从法治层面提高环评机构法律责任。环评机构对环评文件负全责，责任终身追究，通过强化责任提高环评文件的质量，并将环评文件的前端审查转移到竣工验收阶段的排污口污染物核定。核发排污许可证时，依据环评机构编制的环评文件，环评机构自编自核，最后由环保部门审查污染物、污染环节、污染量，通过后颁发排污许可证。环保部门颁发排污许可证依据的是环评文件，如果在排污口的污染物核定当中因为技术原因漏项缺项，由环评机构担责。第二，谁设计谁验收，省去监测部门验收环节。竣工验收监测实际上也是针对环评文件提出来的政策措施以及污染环节、污染量进行竣工验收，环评机构出具的建设项目对环评文件是否相符的结论，环保部门进行核查。第三，项目建设由环评机构与项目单位按照委托与被委托的关系处理，环评机构成为建设项目单位设计方和环保部门技术服务方。第四，环评分类管理。在建设项目、环境影响评价分类管理名录中存在一些项目对环境影响不大，但名录中要求编制环境影响报告书的，可简化，按照登记表直接审批即可，但法律法规没有给环保部门此项权限。建议建设项目的环评、分类管理名录应该由各地制定的政府正面清单和负面清单结合，因地制宜降级，或提高评价等级，实现从静态管理向动态管理的转型。

二、以总量控制手段简化环境管理

新环保法拿出了很多“招数”，但实际上的管理体制没有本质上的改变。建议环保部尽快出台简便易行的管理体系，以总量控制为目标，尽快建立排污许可证管理制度。

第一，根据环保部给地方的总量考核，通过各部门核定区域总量控制指标，便于在整个区域内控制环境质量，实现环境质量的改善。第二，强化项目管理。环保部门主要是核定项目的排污总量指标以及指标来源。若还有余量，可从余量调剂；没有余量，可从淘汰现有企业中调剂，或通过排污权交易向其他企业购买，以总量控制企业排污。企业可以委托第三方把相关的环保措施做好，交环保局备案和审批即可。这样可以简化核发许可证的程序，企业按照编制的建设方案建成后，相应措施和设施已经到位，环保部门到现场核查，只核查环保设施和环保措施的落实，如果确实按照前期备案的要求实施，核发排污许可证，可以正式进行运营。第三，加强日常监管。日常监管主要是控制企业的排放量，每月掌握排放累计情况。第四，建立排污权交易市场，把富余的排污权进行交易。

此外，要实现管理体系转变，还需要几个方面的保障。一是法治保障，建议从法治上给排污许可证管理制度一个法律支撑。二是技术保障，只有通过监测技术才能及时掌控排污企业的排污总量情况，现在的监测手段有待进一步加强，更准确、更快速提供数据，确保不会超量排放，保障区域的环境质量。三是管理保障，要加强对环保系统内部的管理，对企业的管理，以及对整个排污权交易市场的管理。

三、完善《环保法》的相关配套措施，解决环保执法最后一公里的问题

环保执法是环保系统的主战场，新环保法实施后，给环保执法提供了强大的动力。新环保法也是双刃剑，给环保执法带来了新考验。环保部已出台一些与新环保法配套的实施办法，但在实践过程中一些具体的操作方法有待进一步完善。

一是关于新法实施前历史遗留的现有企业环保手续的完善问题，建议进行分类处理。对于污染较大、群众矛盾突出、不符合产业导向的项目要严格处罚，限产停产或停用。对符合产业导向、污染可控、可补办手续的一些项目或已有企业新增的生产线和产能，可下达责令整改通知，完善相关手续，规范污染治理和环境管理措施，可暂不予以罚款及停产。

二是完善和司法部门衔接的实施细则。新环保法以及“两高”司法解释，对环境违法行为授予了可以采取行政追究乃至刑事追究的权利，增强了环保法律的威慑力和执行力。但当前由于环保违法行为的司法追究工作刚刚起步，对于违法行为纳入司法追究的范畴、需提交的证据材料、处罚程度的裁量等方面均需要在实践中不断探索。建议对目前已积累的经验加以总结提炼，制定简便易行的操作细则，提高执法效率。

三是基层执法人员有限或者存在空白，亟需解决基层环保能力建设。新环保法的实施对环保部门履职能力提出了很高的要求，但基层环保执法人员有限。目前地级市执法人员一般只有二、三十个人，县级更少，乡镇层面没有环境执法者，监管工作难以全覆盖。一旦出环境问题，就要问责环保部门。建议上级环保部门加强与人事部门沟通，联合发文，明确各级环保机构和人员的配置，建议可以根据监管对象的数量、辖区的范围、地区等特点分类处理，划分好权责相符的履职边界。

四、新环保法实施后的机制问题探讨

基层环保面临的问题很严峻，信心不足、信任不够、队伍不稳、能力不强。

首先是信心不足。新环保法出台后，“不给枪，不给炮，只给了一个冲锋号”，去冲锋，不知道前面有没有碉堡，有没有地雷， “冲锋”信心不够。新环保法的不衔接、不配套，干起来经验不足，相关部门协作配合起来不通畅。经济下行压力很大，如果按照新环保法要求，70%的企业要关停。现在经济下行还有一个借口说暂时不关，经济上行压力更大了。

第二是信任不够。环保部、六大督查中心对基层的环保部门不信任，往往查处企业就直接查到了环保监管的同志身上去，搞得上面对基层不信任，基层对上面敬而远之。

第三是队伍不稳。不少地区的监察队长、副支队长频现辞职的现象，一些县区的环保局，有人宁愿当科员不当局长。监察的同志不愿意担任监察队长，原因就是怕追责，只求自保的现象很严重。

第四是能力不强，尤其是基层能力非常薄弱。

建议一要树立信心。环保系统一起把配套法规进一步理顺，可以实行“拿来主义”，其他部门好的东西拿过来先用。第二是加强宣传。“红豆局长”、“游泳局长”等负面信息铺天盖地，媒体很少有报道环保部门好的方面。建议加强正面宣传。第三是加强信任。希望环保部、督查中心，全国环保系统团结一心，发现问题一起去解决，问题解决了是我们的职责也是功劳。第四是队伍建设。划清职责范围，是企业的责任就应该从企业深挖，不能杀敌一万自损三千。第五是能力建设。环保部门还是需要一些“嫡系”部队，监测、监察必须强化。最后，希望新环保法不单是一个冲锋号，还要加强人员和装备建设。

五、规范执法，加强培训，提高办案能力

新环保法实施后，不管是移送案件、治安拘留案件，还是刑事案件，一定要明确对案件必须做到事实清楚、证据确凿充分、程序合法，这是最基本的要求。但实际情况是环保执法人员不会做、取证不全，不能形成完整的证据链。要从刑侦的理念来主导环境违法案件的调查，必须具备证据意识和程序意识。否则案件移送法院也好，打官司也好，公安机关一句“证据不足，程序不合法”就完了。还有一个突出问题，危险废物的检验鉴定机构现在是一个空白。如需认定危险废物，就必须要提供具有法律效力的检验鉴定意见，否则法庭不会采信。办案必须精益求精，每一个证据都要经受得起时间和历史的检验。

所以建议按照公安部的要求，环保部应该尽快在全国确立具有检验鉴定资格的机构。建议环保部应该商请最高人民法院、最高人民检察院，明确环保部门办理的行政案件和移送刑事案件的证据的规格。

建议依靠信息化建设加强科学环境管理，提高公开信息的透明度、确保执法的规范性和公正性。

建议加大执法办案能力的培训。很多监察人员缺乏基本的法学理论的基础和常识，不懂得程序合法，连确保程序正义这一基本的法学理念都没有。所以，要加大培训力度，加强“实战”培训，如办案程序、办案证据采集、如何调查案件等。建议由环保部强化培训地级市的环境监察支队长。

六、明晰环保部门统一监管责任

环保部门在职能方面有越位、错位、不到位的情况，环保干部始终处于被动地位。随着新环保法的出台，各地如何结合实际探索实践环保部门统一监管职能，有如下建议：

第一，明确职责分工。环境保护要明确政府环境保护责任，出台环保监督管理责任规定，明确各级政府及其部门的环保监管职责，对环保部门履行统一监管的职能和其他部门履行环保监督管理的职能进行界定。湖南出台了《湖南省环境保护责任规定》，对环保、发改、经信、农委等34个部门的职责做了明确规定。

第二，健全体制机制。环境保护需充分发挥政府的主导作用，政府能否发挥以及如何发挥主导作用直接关系环境保护的成效。为做好环境保护工作，政府须采取规划统筹、制度规制、执法保障等行政措施。可以建立一个高层次组织协调机构，市级成立环保工作领导小组，或者环境保护委员会，由市长任组长，相关副市长、部门作为成员，办公室设在环保局。这样，环保局就可以领导小组办公室的名义去履行职能。

第三，建立环保工作联席会议制度。定期把环境工作领导小组的成员单位组织起来，请环保委员会的领导主持会议，把环保工作中存在的问题，或取得的成绩进行总结、排查，把下一步需要解决的问题和责任交办相关部门。

第四，严格督察考核。以前环保系统纵向考核做得比较好，把环境保护纳入了县一级政府的绩效考核，但把环境保护纳入其他相关职能部门的绩效考核做得不够。

第五，强化责任追究，要有一个关于责任追究的规定，湖南省2014年出台了《湖南省环境保护责任规定》和《湖南省重大环境问题责任追究办法》，明确提出了党政同责。

第六，提升监管能力。进一步加强环保监管队伍建设，尤其是加强基层环保工作力量，乡镇、街道要设立环境保护管理所。全面推进监察、监测、应急、辐射、宣教、信息等环保能力标准化建设，加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。提升环境监管硬件水平，建设全覆盖的数字化生态环境监管平台。

结语

今年5月初，环保护部部长陈吉宁在贯彻新环保法和编制环保“十三五”大讨论上指出：要认真倾听基层的意见和建议，不断提高基层执法能力和自身素质，夯实环保工作的基础；紧紧扭住环境质量改善这个核心统筹开展工作，按照系统化、科学化、法治化、市场化、管理现代化思维做好顶层设计，切实提高污染治理的能力和水平。

作者单位：环保部宣传教育中心