从绝对均等化到弹性均等化

杨治平

摘 要：从20世纪90年代开始，美国纽约州开始了旨在促进基础教育质量公平的财政保障机制改革，教育财政的政策导向从“均等原则”转向“充分原则”。经过20多年的持续改革，纽约州建立了具有“弹性”的教育公平财政保障机制，不断缩小纽约州内部各地区间的财政能力差异和教育成本差异，有力地保障了基础教育的质量公平。纽约州的改革对我国区域内建立促进教育质量公平的基础教育财政保障机制具有一定的借鉴意义。

关键词：美国；基础教育质量；公平；财政保障机制

纽约州是美国的教育大州，也是美国教育改革的先锋地区，始终将公平作为教育发展的重要目标。经过长期的实践积累，纽约州对教育公平的认识逐渐深化。近年，纽约州从注重办学条件的均等化逐渐转向注重教育质量的均衡化，且实施了基础教育财政改革，即从传统财政拨款的“绝对均等化”向“弹性均等化”转变，并根据州内不同学区的财政能力差异和教育成本差异进行教育资源的公平配置，逐渐形成了确保基础教育质量公平的财政保障机制。

一、教育资源分配原则的转向

（一）“均等论”和“照顾论”难以实现教育公平

从20世纪90年代起，美国纽约州开始进行基础教育财政机制改革，政策导向从“均等原则”（equity）转向“充分原则”（adequacy），从强调“资源输入”（inputs）的均等化转向强调“教育结果”（outcomes）的公平。

纽约州的教育财政政策及教育经费拨款长期奉行均等原则，这个原则主要有两层含义：一是“等分论”，二是“照顾论”。等分论认为一个州内不同学区的生均经费应实现均等化。生均经费差异在美国曾经被当作需要解决的重要问题，传统的解决办法是拉平各学区间的生均经费，强调教育投入的均等化。在长期政策实践中发现，生均经费均等化虽然有助于促进教育资源配置的公平，但并不能实现真正的教育公平。很多大城市学区的公共支出项目比其它学区多，而均等化的生均经费要求给这些学区的财政带来了巨大的压力，等分论难以真正得到贯彻执行。纯粹“一刀切”的均等化生均经费，即使在纽约州这样比较发达的州，实施起来也是勉为其难。另外，限制或者降低经费充裕学区的生均经费，会导致这些学区儿童的教育需求得不到满足，引发学区居民对“低水平公平”的不满。照顾论则强调应该对那些有特殊需要的学生加以特殊照顾，如残疾学生或移民子女。理论上，应该对他们投入更多教育资源以使他们达到与其他学生同等的教育程度，但这种原则在拨款实践中难以操作。等分论和照顾论是纽约州在通向教育公平道路上的重要理论，在实践中为基础教育质量公平打下了扎实基础，然而，它们共同存在的问题是把焦点聚集在教育投入的均等化方面，只是从教育资源输入的角度看问题。

（二）法律诉讼倒逼教育财政政策转向

对纽约州基础教育财政政策转向起到直接推动作用的是30多年来连续发生的关于教育公平的诉讼，这些诉讼大多数直指教育资源输入的公平问题。一系列的诉讼及其判决结果，对纽约州的基础教育财政政策起到了倒逼改革的作用。由于美国实行依法治教，法律是筹措和分配教育经费的根本依据，任何涉及经费的改革都绕不过法律的改变，而触动法律发生改变的主要途径就是司法诉讼。这也是美国历次教育改革的一个基本特点。

20世纪70年代末的莱维顿诉讼案（Levittown v. Nyquist）最具典型性。莱维顿是一个贫困学区，联合了其他学区对纽约州教育厅发起诉讼，认为纽约州教育财政系统的制度设计违反了州宪法中关于保障教育公平的条款，导致学区间教育投入的不公平。莱维顿学区所理解的教育公平，主要是州内各学区的生均经费应均等化。从此案开始，30多年来纽约州连续发生针对基础教育财政投入公平问题的诉讼案件。纽约州最高法院在各个阶段对诉讼案的判决结果直接导致了纽约州基础教育投入制度的改革和演进。经过多年的案件审理，纽约州最高法院在莱维顿诉讼案中做出两个结论：州宪法保障公民公平的受教育权利，但公平的受教育权利并不等同于提供均等化的生均经费，而且，为了达到真正的教育公平，教育财政系统亦不必提供均等的生均经费；州宪法保障学生接受“充分的基础教育”（sound basic education）的权利。以上结论，一方面显示贫困学区对于生均经费均等化的要求并未得到州宪法的支持；另一方面显示应给学生提供充分的基础教育，保障教育质量的公平。判决结论触发了纽约州教育财政投入从“等分模式”向“充分模式”的转型。经过多年的诉讼审理，纽约州最高法院判定：教育系统应该给学生提供基本的技能，使学生能够参与到社会生活中，并有持续的就业竞争能力；州政府必须采取措施为各公立学校提供充足的教育资源，保证公立中小学校的每一名学生能够获得“合理的、基本的教育”。至此，“教育财政充分”成为一个法律概念被立法机构采纳并在政府政策层面获得实施。

（三）理论支撑基础教育财政政策转型

美国法律学者威廉·柯兰（William H.Clune）在纽约州基础教育财政政策转变中起到了理论开拓和政策推动的重要作用。威廉·柯兰认为单纯从投入角度考虑教育财政公平是不够的，要继续深化对教育公平的认识，使教育投入和产出有机联系，从资源输入的均等化转变到强调教育结果的公平。连接着教育结果的财政拨款才能为公立中小学的学生带来更高程度的公平。为此，威廉·柯兰建立了“充分模型”（adequacy model），主张制定合理的教育配置资源投入计划，将教育资源与教育结果联系起来，为学区设定“高位最低限度目标”（high minimum goals），并评估达成这些目标的必需资源，以确保所有学生接受充分的教育。“充分”不是指不切实际的过度投资，而是指可以计算的、满足既定教育目标所必需的教育资源[1]。要达到充分的状态，并不意味着生均经费必须采用“一刀切”的均等化分配模式。根据充分模型，威廉·柯兰测算出了达到充分状态所需的生均经费数额范围，并根据高度贫困地区的学生数，估算了所应投入的总教育经费额度。威廉·柯兰的理论成为纽约州基础教育财政政策改革的重要理论基础。

二、教育资源公平配置的弹性机制

纽约州教育财政体系中对各学区公共学校拨款数额的规定是依据教育财政拨款公式计算得出的。由于纽约州教育拨款公式的内容十分复杂，本文由于篇幅所限，不再赘述。就资源公平配置的机制而言，影响纽约州教育资源公平配置的主要因素有三个方面：一是设定达到教育质量公平状态的量化目标和标准；二是针对区域财政能力的差异性，建立动态调节地区间财力差异的机制；三是针对区域间教育成本的差异，建立动态调节地区间教育成本差异的机制。这三个方面是影响纽约州政府对各学区教育拨款的多少，保障教育质量公平的主要因素。

（一）设定达到教育质量公平状态的量化目标

如何界定充分的边界？发生于美国的“标准与责任运动”（the standards and accountability movements）为这个问题提供了答案——能够保障每位学生达到既定学业目标所需要的教育资源。纽约州修改了财政拨款公式，将教育资源分配的政策重点从教育财政投入的均等转向了确保学生所受教育结果的公平。在实践中，纽约州公立中小学财政拨款体系为州内普通公立学校提供教育资源的充分标准是：使每一名普通学生能够达到州规定的学业成绩标准，同时，为特殊需要的学生提供额外的教育支持，使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。具体而言，纽约州判断某个学区是否实现了“充分教育”（adequate education）的操作性定义为：“在过去3个学年内，如果一个学区内高于80%的学生在州学业水平考试中的成绩达到第3级，则该学区就达到了‘教育充分的目标”。

（二）平衡地区间财力差异的机制——N/RC指数

在政策实践中，纽约州根据各学区财政能力的高低差异划分学区类型，对财政能力薄弱的学区予以倾斜支持。各学区基础教育财政收入的主要来源是房地产税，由于经济发展水平、地理位置、历史因素等原因，州内各学区间的税收收入自然存在差异，直接造成州内各学区间教育经费的差异，影响教育公平。[2]

纽约州政府的财政转移支付重点向薄弱学区倾斜，以此平衡各学区间的财政收入差异，从而确保教育公平。纽约州各学区基础教育经费来源的构成大致为“四四二”的比例，即学区承担四成多，州政府承担四成多，联邦政府承担近两成。州政府的财政平衡机制是确保区域内教育公平的关键。因此，充分原则下的教育资源配置的前提是了解州内各学区间的财政能力差异，并对学区间的差异进行评估和量化。

为了使各学区都能够达到教育质量充分的目标，州政府对各学区教育财力进行测量并排名，并根据排名情况将纽约州的学区划分为不同的类别。州政府在教育拨款时，重点向排名靠后的学区倾斜，从而弥补这些学区因财政能力薄弱而造成的教育资源不足。

为了对纽约州的各学区进行类别划分和评估，纽约州采用了“需求/资源能力指数”（Need/Resource Capacity Index，简称“N/RC指数”），来衡量一个学区利用本地区资源满足学生需求的能力[3]。这个指标是“估计贫困百分比”（Estimated Poverty Percentage，EPP）（以标准分形式表示）和“综合财产比率”（Combined Wealth Ratio，CWR）（以标准分形式表示）两个指标的比值。估计贫困百分比的定义是某学区连续2个学年从幼儿园到六年级获得减免午餐学生的百分比以及5～17岁贫困儿童的百分比（根据每10年一次的人口统计数据）的加权平均数，测量结果接近有资格获得减免午餐资格学生的百分比。综合财产比率是某学区生均财产与州平均生均财产的比率。如果某个学区的估计贫因百分比和综合财产比率的数值分别与州的平均值相等，则该学区的N/RC指数为1，即该学区的资源配置水平与全州的平均程度相当。如果N/RC指数小于1，则表明该学区满足学生需求的能力超过了全州平均水平，资源满足能力较强。如果N/RC指数比值大于1，则表明该学区满足学生需求的能力是低于全州平均水平的，需要在财政上加以支持。

纽约州政府委托研究机构定期测量本州所有学区的N/RC指数，并根据测量结果，编制《需求/资源能力分类目录》（N/RC category，简称“N/RC目录”）。这个目录将纽约州697个学区按资源需求的高低划分为六类地区，一类地区至四类地区属于教育资源高需求地区。下面，以2005-2006学年为例来说明纽约州各个不同需求类别学区的主要情况。

一类地区（高N/RC指数）：纽约市公立学校（Public Schools）。一类地区是资源最缺乏地区，纽约市教育资源在纽约州属于最差之列（与中国北京、上海的情况相反）。根据纽约州教育部给纽约州州长和立法机构的报告，纽约州公立学校有学生280万人，而纽约市的学生占纽约州学生的37%，其中72.3%为黑人和西班牙裔，且多数处于贫困状态，白人学生比例仅为14.3%。因此，在N/RC目录中，纽约市属于公共教育需求最高的一类地区。

二类地区（高N/RC指数）：大城市地区（Large City Districts），包括布法罗（Buffalo）、罗切斯特（Rochester）、锡拉丘兹（Syracuse）、 扬克斯（Yonkers）。

三类地区（高N/RC指数）：城-郊地区（Urban- Suburban Districts）。此类地区所有N/RC指数等于或大于1.1835，并且要满足下列条件之一：每平方英里至少有100名学生，注册人数超过2500人并且平均每平方英里超过50名学生。此类地区在指数排名榜上高于前70%。

四类地区（高N/RC指数）：郊区（Rural Districts）。此类地区所有N/RC指数等于或大于1.1835，并且要满足下列条件之一：每平方英里少于50名学生，注册人数少于2500人并且平均每平方英里低于100名学生。

五类地区和六类地区属于财政能力较好的学区，州政府给予的转移支付相对而言比前述四类地区少。五类地区（平均N/RC指数地区）：所有N/RC指数在0.770～1.1835之间，指数排名在前20% ～前70%。六类地区（低N/RC指数地区）：指数低于0.770的区域，指数排名低于前20%。

（三）平衡地区间教育成本差异——RCI指数

纽约州各学区不仅财政能力存在差异，学校教育的成本也存在差异。因此，在测量各学区需求差异的同时，纽约州对各学区的教育成本也进行评估和测量。在纽约州关于教育公平的诉讼中，被告方反驳原告要求均等的生均经费不合理的一个重要理由是，州内各地区间的教育成本是不同的，由于经济发展水平的差异，各地区的购买力是存在差距的，因此，整齐划一的生均经费是不合理的。例如，1000美元在纽约市的实际购买力相当于672美元。

纽约州平衡区域间成本差异的方法主要是开发出了一套全州范围内的成本指数。纽约州借鉴俄勒冈州经验[4]，开发了“区域成本指数”（the Regional Cost Index，简称“RCI指数”），测量各学区间的教育成本差异。

学校最大的一项教育成本是教师的劳动报酬。在纽约州教育经费支出的构成中，公共教育支出的75%用于教师薪水。因此，测量各学区教育成本差异的重点在于测量教师劳动报酬的差异。RCI指数是区域内与教师职业薪资相当的社会平均薪资与全州相应的社会平均薪资的比值，社会平均薪资采用中位数（median wage）。州政府对各学区的教育拨款数与RCI指数挂钩。因此，社会平均工资高的学区，购买力是偏高的，政府的拨款相应上调，教师的工资标准也是高的，反之亦然。RCI指数成为影响纽约州教育财政拨款公式计算结果的主要变量。

RCI指数选取各学区内劳动力市场中与教师职业资格要求近似的专业岗位，计算这些岗位薪水的中位数。纽约州根据本州的实际情况，选取了61种专业岗位的平均薪资，作为教师薪水的参照。例如运营经理、广告与宣传经理、市场经理、销售经理、公关经理、行政服务经理、计算机信息系统经理、财务经理、工业制造经理、采购经理、贷款专员、电脑程序员、土木工程师、电子工程师、环境工程师、工业工程师、机械工程师、药剂师等。为了排除各个学区的影响及倾向性，所选取的岗位排除了与教育相关的职业类型。这61种岗位薪水的数据来自纽约州劳工部（the New York State Department of Labor）“分岗位就业统计数据调查”（Occupational Employment Statistics Survey）的统计数据。

经过RCI指数的测量后，纽约州根据经济发展水平差异和劳动力市场价格差异，把纽约州划分为9个区域，称为劳动力分区（Labor Force Region）。教育经费拨付的多少与劳动力分区的指数值高低形成了动态关联。纽约州政府依据最新的劳动力分区职业成本指数数据计算教育拨款公式，实施财政拨款（见表1）。

三、启示

从绝对均等化到弹性均等化是纽约州基础教育财政保障机制的发展路径，对于我国确保基础教育质量公平具有一定的启发意义。我国当前正处在从办学条件均衡化发展向教育质量均衡化发展的转折过程中，教育从低水平公平阶段向更高水平的公平阶段发展。相应地，教育财政的保障机制应不断改革，从而适应教育质量公平发展的新需求。

区域内教育差异是教育公平问题的敏感点和关键点。社会关注的重点依次为：县内教育公平，省内教育公平，全国东、中、西部的教育公平。如何分配各级政府在教育公平问题上的负担比例，合理设计财政转移支付制度确保教育质量公平，是我国省级政府、县级政府、中央政府需要合理思考的问题。

总之，纽约州近20年的财政保障机制改革取得了进展，基本实现了基础教育质量的均衡，纽约州有74%的学区达到了教育充分标准，但并未彻底解决教育质量均等化的问题。尽管付出了巨大努力，纽约州仍有1/4的学区未达到教育充分目标，从这一点上看，纽约州仍未实现其理想中的教育公平。当前纽约州的教育财政拨款机制，是在长期的政策实践中形成的，仍然处在不断改革的阶段。如能就教育质量公平保障机制问题进行中美两国深入的跨国比较研究，或许对两国及世界各国都能有新的启示。

参考文献：

[1]William H. Clune.the Shift from Equity to Adequacy in School Finance[J].Educational Policy， 1994（1）：376-394.

[2]PeterW.Colby.New York State Today： Politics， Government， Public Policy[M].New York： Sunny Press， 1989： 243.

[3]The State Education Department.New York the State of Learning——A Report to the Governor and the Legislature on the Educational Status of the States Schools[R].New York：NYSED， 2006：25-P26.

[4]Rothstein，R.Adjusting Oregon Education Expenditures for Regional Cost Differences： A Feasibility Study. Sacramento[M].CA： Management Analysis & Planning Associates， L.L.C ，1997：3.

编辑 朱婷婷 校对 吴婷