多中心能够缓解城市拥挤吗？*——关于上海人口疏解与空间结构优化的若干认识

孙斌栋 魏旭红

多中心能够缓解城市拥挤吗？*
——关于上海人口疏解与空间结构优化的若干认识

孙斌栋 魏旭红

为缓解上海中心城区拥挤压力，打造以郊区新城为支撑的多中心空间结构一直都是上海城市发展建设的重要战略思路。理论上，通过空间优化来缓解集聚不仅仅是可能的，同时也是从源头本质上解决问题的重要视角。然而，由于现实的复杂性和研究的不充分性，合理可行的空间优化政策需要大量的基础性研究加以支撑，并能够得以有力地贯彻实施。就上海而言，以新城建设为主的空间结构优化政策仍然存在较大的完善空间，人口的集中和疏散是市场规律与政策共同作用的结果，未来的政策设计则应在顺应客观规律的基础上，在可行性、实施落实方面进行更为精细化的论证与设计。

人口疏解 | 多中心 | 空间结构优化 | 上海

孙斌栋

华东师范大学中国现代城市研究中心城市与区域科学学院教授，博士

魏旭红

华东师范大学中国现代城市研究中心城市与区域科学学院硕士研究生

从1999年上版上海市城市总体规划开始，上海就确定了发展新城、疏解中心城区的战略思路。关于其成败得失，近期有不同观点。本文基于作者研究团队多年来的研究成果，对这一问题阐述一下个人看法。希望通过不同观点的碰撞，为上海未来发展澄清一些认识。

1 通过空间结构优化来缓解中心城拥挤在理论上是可能的

大城市交通拥堵是世界各国普遍头疼的问题。上海、北京等国内特大城市交通拥堵日趋严重，迫使我们不得不重新审视缓解交通拥堵的策略。这些策略可以归为3类：供给增加、需求管理和空间结构优化。增加供给即通过投资增加道路交通设施，但众多文献以及著名的“当斯定律”（Anthony Downs）都表明，新交通设施的建设会诱发新的交通量，因而只能暂时缓解交通供需的矛盾，难以从根本上解决交通问题。交通需求管理包括公共交通优先、加强对小汽车数量的控制和运行的管制。这方面，上海的轨道交通建设已经取得不小的成绩，私家车牌照拍卖政策也起到了延缓车辆增加的作用，随着交通拥堵加剧，未来收取小汽车通行费是必然的选择。

空间结构优化是基于交通与土地利用的关系，试图从交通问题源头、本质进行长期疏导调整。土地利用结构中的人口和经济活动密度、功能布局和空间形态是城市交通需求产生的根源，决定交通需求的总量水平、交通源的空间分布和交通方式的选择，从而在宏观上决定了城市交通系统的结构和基础。理论上，合理的城市土地利用结构，可以优化交通需求和交通流量分布，在满足功能的同时最大限度地减少不必要的交通（如所谓的过量通勤）。城市交通与土地利用的关系在欧美国家规划界是一个传统、经典的研究领域，相关文献不计其数，近年来建成环境与交通行为研究是这一研究领域的热点。城市规模、密度、职住均衡、土地混合利用等都是多数文献认可的影响城市交通效率的重要因素，也是交通政策应该考虑的可行工具。

城市空间政策与供给政策、需求政策不是互相排斥的，应该相互补充，相互促进，只有这样才能最大程度地发挥改善城市交通的效力。一个城市的土地利用结构就像一个孩子的先天身体素质，拥有好的先天素质的孩子，日后成长可以轻松抵抗疾病的困扰，同样，拥有好的土地利用结构的城市，解决交通问题，无论是采用供给策略还是需求策略都可以做到事半功倍，反之则会事倍功半。国内目前现状是，政府热衷于扩大投资增加供给，但毫无疑问，城市可供增加的空间已非常有限；对交通需求管理开始关注，但汽车产业发展和使用汽车是现代化标志和公民自由的争论，使得小汽车调控步履维艰；对于土地利用和空间结构优化也有所动作，但考虑还不够深入和成熟，空间结构形成的长期性也决定了这是一件极其复杂的工作。

2 合理适用的空间政策是以广泛深入的基础性研究为前提的，要明晰政策的约束性条件

理论上可能的思路要转化成现实可行的空间政策，还需要做好两项扎实的工作：一是深入的学术研究，这是政策本身是否可行的学理基础；二是周密的政策设计和有力的贯彻实施。两者缺一不可，如果一项政策没有取得预计的效果，问题就出在这两个环节上，即学理不通，政策本身就不符合规律，或者是政策设计不周，政策实施不力。

首先我们以上海为例讨论第一项工作。为了缓解中心城区的拥挤，上海多年以来实施了空间多中心战略，在上版总规中明确提出了多核、多心的空间政策，到了今天，效果似乎没有预想的那么理想，引起了不小的争议。我们暂时不讨论其功过是非，一个不能忽视的问题是，作为一个事关城市发展命运的空间政策，是否符合市场规律，是否具有扎实的学术研究作为支撑呢？尽管北京、天津、重庆、广州等国内为数不少的特大城市也都先后在规划中做出了多中心的战略抉择，但遗憾的是，其学术基础还远不够扎实，其中的规律我们认识得还不够清晰。新城的建设，其初衷是通过把一个规模较大的集聚中心变成两个或多个集聚点，达到疏解单一城市中心过于拥挤的目的，其理论根源是花园城市、卫星城、新城以及有机疏散理论，但这些经典的规划思想都是思辨性理想，不是指导实践的可操作性方案，其对于疏解交通是否有效以及多中心结构本身是否能够形成，在世界范围内都没有形成统一的认识或者没有经过严谨的科学检验。规划研究应减少过多的一厢情愿的宣言式讲演，增加立足实际的科学探索，还要防止方法论上存在的滞后危险。

最近一二十年欧美国家有一些文献涉及了多中心结构是否能够提高城市交通效率这一问题。但在多中心是否比单中心的城市更节省出行时间这一问题上，却存在截然相反的结论，而且每种结论背后都有理论和实证支撑。我们对这些文献进行系统梳理后发现，多中心形态的城市，其交通流分布是复杂的，只有当各个中心地区能做到各自职住均衡或更广义的多功能均衡后才具有节省交通时间的作用，否则可能比单中心更加耗费出行时间[1]。因此，多中心降低平均出行时耗是有前提的，或者说是以职住均衡为约束条件，做不到这一点，多中心减轻拥堵的效果就达不到，更糟糕的是，人口（居住）疏解到外围或次中心，但就业仍然在主中心，长距离向心式通勤可能比单中心结构下的通勤时间更长。我们对上海进行的计量分析显示，如果上海次中心能做到职住均衡，通勤时耗将具有不小的降低空间[2]。

那么，新的问题又来了，职住均衡（或者是广义的多种功能空间匹配）是否能降低出行时间呢？关于这个问题的争议也是有的，不过相对少一些，大多数学者持肯定的答案，尽管认为职住均衡作用有限的权威学者也是有的。最棘手的问题是如何实现职住均衡，在做规划方案时通常把比例相当的就业用地和居住用地临近，并认为这样就做到了职住均衡。其实这远远不够，即使就业人口与就业岗位在空间上总量匹配了，也不一定能实现较高程度的职住临近。因而，如何做到就业人口与就业岗位在结构上的匹配，有大量工作要做，这是实现职住均衡的关键。

以上讨论了多中心是否有效的问题。即使我们的研究支持多中心提高交通效率的观点，也能够掌握促进职住均衡的规律，但另一个不能绕开的问题是，多中心结构是否能够形成或者是否符合城市发展规律，这一点更加重要。城市发展是多个因素共同作用的结果，相比交通诉求，市场经济是城市发展更加根本的力量，因而，多中心是否能够形成取决于多中心结构是否比单中心具有更高的经济绩效，如果答案是否定的，多中心的理想是难以实现的，我们的努力也是徒劳的。遗憾的是，我们对世界的认知是那么的有限，多中心结构与单中心结构城市的经济效率差异也没有答案，甚至相关研究凤毛麟角。新经济地理学的崛起开始涉及空间集聚的经济绩效问题，但克鲁格曼、藤田、亨德森等经济学大师们更多地强调了集聚的作用，因而指向单中心集聚的优势；尽管他们也承认高房价、交通拥堵等离心力的存在，但相关研究严重不足。事实上，正是离心力或集聚不经济的存在，使得单中心经济绩效不会永远是递增的，总会达到一点，集聚的规模效应不及拥挤造成的负效应而发生多中心化，这也是城市最大规模的含义。关于美国都市区的大样本计量检验显示，在其他因素相同的条件下，多中心结构的都市区比单中心都市区具有更高的劳动生产率。经过几年的探索，以全国200多个地级及以上城市的大样本计量检验发现，市域尺度上（类似于都市区尺度），向市区单中心集聚会有更高的经济绩效；而在经济密度较高的市区尺度，多中心会有更高的劳动生产率[3-4]。都市区尺度与美国结论不同的原因很大程度上是发展阶段的不同，美国发展相对成熟，城市间“规模互借”作用已经显现；而我国大多数市域范围内还没有形成一体化的经济体，更多地需要主中心城市的经济带动；不过，我国市区发展已经相对成熟，检验结果支持多中心结构具有更高绩效，在逻辑上与美国都市区发展已经趋于一致。关于这方面研究还需要更多经验证据支撑，还有更多细致的工作去完成。只有结论稳健了，认识统一了，我们才有足够信心和理由去支持多中心发展战略。

环顾欧美发达国家近几十年的城市发展实践，似乎有更多证据支持多中心发展的观点。已逝的令人尊敬的Peter Hall爵士领导的欧洲Polynet项目研究显示，多中心巨型城市区域内的城市之间具有功能上多中心的显著特点。而缘起美国南加州、预期与芝加哥学派齐名的洛杉矶学派则预言，洛杉矶大都市区的多中心发展现实或许反映了全球化背景下众多城市发展的趋势，是后现代大都市的典型[5]。精明增长、新城市主义反对空间上的无序低密度蔓延，其潜在的含义也是鼓励区域内部多个中心的协同发展。美国从传统的低密度蔓延郊区化到今天洛杉矶学派对多中心结构的重视，在一定程度上意味着美国与欧洲在城市与区域空间发展理念上的殊途同归，这不得不引起我们的重视。

3 上海目前多中心战略的实践效果与可能存在的障碍

一个成功的政策不仅需要扎实的学术研究为基础，还离不开周密的政策设计和有力的贯彻实施，这是我们接下来主要讨论的话题。

至少上海从1999年就开始正式公布了新城发展战略，新城也聚集了不少人口，取得了一定成效，但相比中心城，在规模上还是很悬殊，中心城人口和就业似乎有增无减，疏解效果不甚明显，而且交通拥堵似乎更加严重。检验政策是否起了作用，实际是一个因果关系的探寻，需要对比政策实施和不实施的效果差别，但这种自然实验的做法在社会经济领域是难以实现的，需要准自然实验以及更加复杂的统计技术才能做到，这也是我们正在进行的一个研究工作。但毫无疑问，我们不能简单地根据上述现象做出判断说，上海的新城策略是失败的，因为可能的情况是，如果当初上海还没有实施新城策略，中心城集聚的人口和就业会更多，拥挤会更加严重。严肃结论的得出应该基于科学的研究基础。

在政策效果检验和原因分析方面，目前已经完成了两项工作，一是针对中心城和重点新城的问卷调查，目的是通过了解市民对于人口疏解的个人看法来获取人口疏解政策的制约因素。调研结果显示，超过2/3的中心城被问卷者不愿意到新城去工作或就业，最主要原因是觉得新城与中心城区交通联系不便（其潜在意识其实还是觉得中心城区是更重要的就业地或居住地），1/3和1/4的人分别认为新城就业岗位不足和职位薪水偏低，1/4到1/3的被访者认为新城子女教育设施、医疗设施、商业设施不够理想，等等[6]。这其实为我们新城建设提出了要求。完成的第二个工作是对上海郊区次中心发展影响因素的计量检验，结果显示，劳动力集聚、人力资本水平、路网密度、与高速公路距离和就业主中心距离、产业结构等因素都与次中心发展显著相关，政策因素方面，国家级开发区对于就业次中心的形成具有一定引导作用，但市级开发区、城市总体规划以及1966城镇体系规划对次中心的形成作用不够显著[7]。这一结论稳健性还需要未来通过准自然实验、高级统计技术和足够数据支撑作进一步检验。

如果我们暂时认为空间政策效果不够理想，原因一方面是政策研究和政策设计本身没有对约束条件作足够的考虑，比如新城建了很多居住区，但有足够吸引力的就业岗位不足；另一方面原因要从政策实践本身的不足去找，具体地说，可能与规划政策的连贯性以及政策是否落实存在一定关系。比如，上海各阶段所确定的郊区新城是不同的，新城政策的不连贯性势必影响实施效果；新城由区政府开发、市机关分头管理，难以形成政策合力尽快建设具有规模的就业中心；大型发展项目、大学城、高等级医疗机构以及保障房基地的郊迁，较少考虑向规划重点新城倾斜，市级开发区与新城主城区空间匹配也不够理想；对于中心城区的公共交通及商服基础设施的建设仍然保持较大的投入力度，针对重点新城的投入在时序与力度上均不占优势，新城在人口和就业吸引力方面难以与中心城区匹敌是显然的。

4 下一步人口发展趋势与发展思路

毫无悬念，上海人口还会继续增加，继续集聚，区域之间在收入、就业机会以及基础教育、医疗设施等方面的差距是集聚的动力，直到达到空间均衡状态；而且，客观上城市发展需要各种阶层劳动力匹配，上海增强创新能力和建设科创中心需要宽容、多样化的氛围，这也需要外来人口流入和融合。但同时上海承载力日益饱和，如何应对需要未雨绸缪。

首先，不能简单控制人口流入，也不能简单地放开户籍。人口流动的相对均衡应基于相对合理的市场机制。今天特大城市人口流入和中小城市留不住人，部分原因是历史上市场机制的扭曲所造成的。比如，北京、上海以及省会城市拥有远远高于全国平均水平的基础教育设施、医疗保健设施、高等教育资源以及科技文化资源就是计划经济时代的产物，北京生活用水价格大大低于应有成本也是管制结果。如果简单地只放开户籍，其他非市场机制没有理顺，这种非对称式操作，会带来新的扭曲和问题，即可能造成特大城市人口压力过大而小城市人口集聚不足。因此，公共设施质量均等化，完善市场机制，逐渐使价格信号合理化，使人口来去都基于个体理性选择，这应该是最终追求结果。中心城交通管制也应该尽快按照经济补偿原则，逐渐强化交通需求管理，使成本内部化，这是未来必然选择。

我们常常说上海人太多，其实主要是中心城人口分布拥挤，如果能够做到市域范围内的人口就业合理布局，就会大大减轻这一压力。因而，全域范围内多中心结构的强化是应对未来人口增长可选择的空间策略方案。重中之重是壮大次中心城市，增强集聚效应，关键是做到次中心职住均衡。政府能做到的包括：（1）真正有集聚效应的次中心不会很多，尤其是政策实施前期，要重点选择极少数有条件优势的新城向次中心城市目标培育，不要“天女散花”；（2）尽快强化、完善次中心城市的快速轨道交通，全域范围内轨道交通网络化，而不是仅仅在中心城区密布地铁网络和建设向心式交通设施，中心城区交通设施越强，对人口滞留的吸引力越大；（3）向选定的次中心城市政策聚焦，政府负责的产业、高校园区、住宅基地、大项目、大工程等向新城倾斜集中，产生聚合效应，尽快使次中心城市上规模、上等级。政府的努力会使次中心城市逐渐具有集聚优势，产生对企业和个人的吸引力。未来理想的上海城市形态应该是空间网络格局，形态上多中心，功能上一体化，主次中心功能等级接近，劳动生产率一致（因而收入或者说吸引力几乎是一样的），区别只在于一个是综合中心，一个是专业中心。形象地说，以前把中心城叫做母城，卫星城跟中心城是母子关系，功能等级自然悬殊；而上海的多中心结构下，中心城区与次中心城市之间是兄弟关系。

应该承认，由于中心城区与郊区新城规模悬殊很大，实现这一目标需要较长时期，也会遇到较大的困难。回头看看当年的大上海都市计划，多中心结构和轨道交通网络化是鲜明特征，70年之后我们又回到原来方案，值得深思。当时中心城区还不算太大，如果坚持到现在，多中心结构就已经形成了，或许今天上海中心城区人口压力就不会这么大了。

总结一下，城市发展是经济规律和政策共同作用的结果，尊重市场规律是基础，但把握了规律并顺应规律的政策能够起到很大作用，后者需要艰苦卓绝的科学研究和有效的政策实施。

References

[1]孙斌栋，潘鑫. 城市空间结构对交通出行影响研究的进展——单中心与多中心的论争[J]. 城市问题，2008（1）：35-37. SUN Bindong, PAN Xin. Reviews of the Urban Spatial Structure’s Impact on Commuting——Debate between Monocentrism and Polycentrism[J]. Urban Problems, 2008(1): 35-37.

[2]孙斌栋，涂婷，石巍，等. 特大城市多中心空间结构的交通绩效检验——上海案例研究[J]. 城市规划学刊，2013（2）：63-69. SUN Bindong, TU Ting, SHI Wei, et al. Test on the Performance of Polycentric Spatial Structure as a Measure of Congestion Reduction in Megacities: The Case Study of Shanghai[J]. Urban planning forum, 2013(2):63-69.

[3]孙斌栋，李琬. 城市规模分布的经济绩效——基于中国市域数据的实证研究[J]. 地理科学，待发表. SUN Bindong, LI Wan. City Size Distribution and Economic Growth: Evidence from cityregion in China[J]. Scientia Geographica Sinica, accepted.

[4]孙斌栋，张婷麟. 多中心城市空间结构的经济绩效——基于我国地级及以上城市市区尺度的实证研究[C]//中山大学“中国城市转型与重构”国际研讨会会议论文，2013. SUN Bindong, ZHANG Tinglin. Economic Performance of Polycentric Spatial Structure: An Empirical Research Based on the Urban Area of China’s Prefecture-level Cities[C]// International Conference on China’s Urban Transformation and Restructuring, 2013.

[5]孙斌栋，魏旭红，王婷. 洛杉矶学派及其对人文地理学的影响[OL]. 地理科学, 网络优先出版，2014-12-26. SUN Bindong, WEI Xuhong, WANG Ting. Los Angeles School and Its Impacts on Disciplines of Human Geography[OL]. Scientia Geographica Sinica, published online, 2014-12-26.

[6]王颖，孙斌栋，乔森，等. 中国特大城市的多中心空间战略——以上海市为例[J]. 城市规划学刊，2012（2）：17-23. WANG Ying, SUN Bindong, QIAO Sen, et al. Polycentric Spatial Strategy of Mega-cities in China: The Case of Shanghai[J]. Urban Planning Forum, 2012(2): 17-23.

[7]魏旭红，孙斌栋. 我国大都市区就业次中心的形成机制——上海研究及与北京比较[J]. 城市规划学刊，2014（5）：65-71. WEI Xuhong, SUN Bindong. Formation Mechanism of Employment Subcenters in Metropolitan Areas: The Case of Shanghai in Comparison to Beijing[J]. Urban Planning Forum, 2014 (5): 65-71.

Could Polycentrism Relieve Agglomeration Diseconomy? Population Redistribution and Spatial Structure Optimization of Shanghai

It is always of great importance to develop polycentric spatial structure in Shanghai's construction strategies, and a few new towns have been built to help relieve agglomeration diseconomy in central city. It is theoretically possible to alleviate the crowding pressure by optimizing spatial structure. However, in view of complex reality and inadequate exploration, a great many fundamental researches should be done to make reasonable and practicable policies which will be effectively implemented. Shanghai should further improve its spatial structure policies of building new towns. Considering that both market and policy have impacts on population distribution, policy needs more detailed design on its feasibility and implementation.

Population redistribution | Polycentric | Optimization of spatial structure | Shanghai

1673-8985（2015）02-0056-04

TU981

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