城市规划改革关键是要依法担当好肩负的使命

任致远

城市规划改革关键是要依法担当好肩负的使命

任致远

城市规划对城市的科学发展起着重要的引领作用。当前，城市规划面临的新形势，顶层设计、社会期待、市场开放度、管理机制都与以往有很大不同；通过分析城市规划存在的法规体系建设、城市发展规模、城市规划内容、规划话语权等方面的问题，提出城市规划改革势在必行，而改革的关键是要强化其依法编制、审批、修改和依法行政、实施、监管、担责的全过程使命。坚守法律赋予的地位和职责，坚持科学发展观，切实提高规划质量水平，依法在城市规划全过程担当好肩负的使命。

城市规划 | 改革 | 法规体系

任致远

中国城市规划协会副会长

新中国的城市规划工作是从第1个5年计划时期发展起来的。经过文化大革命的冲击，自改革开放以来，它受到全社会的高度重视，很快恢复并迅速发展，尤其是实施城镇化发展战略以来，更是长足进步，为指导和推动城市科学发挥了极其重要的作用。“十八大”以来，中央领导人讲：“城市规划在城市发展中起着引领作用，考察一个城市首先看规划。规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。如今我国迈上推进新型城镇化发展和全面深化改革的征途，面对“两个一百年”时的奋斗目标，必然要求城市规划总结过去，瞻望未来，改革前进。十八届四中全会《决定》指明了方向，提出了要求。我体会到，为避免失误和折腾，发挥应有效益，城市规划改革关键是要依法担当好自己肩负的神圣使命。不妨论述如下：

1 城市规划面临的新形势

1.1 顶层设计

“十八大”报告提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的中国梦想，勾画了“在中国共产党成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”的伟大目标。这是把握时代发展要求、顺应人民共同愿望的科学发展号角，这是高屋建瓴又脚踏实地的经济社会发展蓝图，这是推进我国新型城镇化发展的顶层设计。为此，中央城镇化工作会议提出了推进城镇化发展的6项主要任务，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确了“通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”的指导思想，以及新型城镇化发展5项目标和主要指标。城市，作为实现上述发展目标、任务、要求的载体，承担着创造条件，全面、协调、可持续地推进科学发展的重任，而城市的科学发展有赖于科学的城市规划、建设和管理。我们常讲城市规划是城市发展建设和管理的“龙头”。2014年12月的全国城市规划建设工作座谈会重申了城市规划的引领、调整和约束的重要作用。这就要求城市规划能够面对新形势，迎接新挑战，解决新问题，既保持城市规划的连续性，又锐意改革，开拓进取，展现新局面，以适应新时期城市经济社会发展建设的客观需要。

1.2 社会期待

跨世纪以来，随着经济社会各项事业的蓬勃发展，加之认识到“规划”的重要作用，继有关部门主导开展土地利用总体规划，原国民经济和社会发展计划改为国民经济和社会发展规划以后，有关部门又主导开展生态环境保护规划、综合交通发展规划，以及商业、教育、旅游等方面的发展规划。各种规划，不可避免地涉及城市规划的编制、修改和实施，影响到城市规划指导和调控城市实现科学、合理、又好又快发展建设的功能作用，不可避免引起专家、学者、有关领导和热心群众的关注和质疑，感觉到各个规划自成一体、自说自话，互不衔接、不协调、不匹配，应当进行“规划”改革，应符合中央城镇化工作会议提出的“要一张蓝图干到底”的要求。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》阐明要“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一”。这反映了社会的期待，自然给城市规划的改革发展带来了严峻的挑战和压力。

1.3 市场放开

长期以来，鉴于城市规划是城市政府职能，主要是由城市政府组织其所属的城市规划编制单位，征求城市各有关部门的意见以及群众意见进行编制，规划的市场开放度不大。自改革开放以来，随着城市规划编制单位与政府部门脱钩，放大了城市规划市场范畴，逐步使城市规划编制成为政府采购的市场行为，具有竞争力的城市规划编制单位可以承揽各地城市的城市规划编制任务，城市规划尤其是详细规划充分走入市场，也活跃了城市规划市场，形成了在竞争中相互促进规划质量、水平不断提高的局面。规划市场的开放，也出现了大话连篇、规划克隆、布局雷同、不切实际的规划成果，但这不是主流。十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》，强调了市场在资源配置中起着决定性作用，核心问题是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。规划市场必将进一步放开，如何遵循市场经济发展规律，努力解决城市规划市场不匹配、不规范、不协调和体系不完善问题，建立公平开放透明的市场规划，同时能够发挥好政府应有的决策和监管作用，成为摆在城市规划工作面前的改革课题。

1.4 管理机制

城市规划是直接指导和调控城市科学、合理、协调和可持续发展的蓝图，其目的在于实施，绝不是“墙上挂挂”而已。因此，加强城市规划主管部门的职能作用至关重要。由于管理机制、程序、制度等不健全和监管不到位，致使经济法审批的城市规划，往往出现换一届城市领导便依权修改一次规划的情况，使城市规划难以保持其权威性、严肃性和连续性，不能坚持一本规划、一张蓝图持之以恒地加以落实，不可避免会带来规划的失误和折腾，以致造成后任领导改变前任领导的规划决策产生半截子工程和烂尾工程的现象，引起群众的不满和巨大浪费。这种现象，在报纸等新闻媒体上多有披露，却难以追究决策当事人的责任，只是鞭挞城市规划存在随意性、盲目性和不负责任。十八届四中全会关于全面推进依法治国的《决定》，作出了依法治国、依法执政、依法行政的决断，要求“健全依法决策机制”，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。中央城镇化工作会议指出：“城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出：“防止换一届领导改一次规划。加强规划实施全过程监管，确保依规划进行开发建设”。这就为健全规划实施的管理机制、程序、制度及监管等指明了方向，势必为扭转城市规划实施中存在的问题、保障城市规划依法行政和顺利实施，创造了法治条件，带来了希望的通途。

2 城市规划存在的几个问题

2.1 城乡规划法规体系建设问题

城市规划依法行政的首要条件是建立健全法律法规体系。《城市规划法》颁布后，以《城市规划法》为中心，相继制定了一系列行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章等，初步构成了城市规划法规体系。自2007年10月28日颁布《城乡规划法》以来，虽然相应地公布了几个部门规章，但对原《城市规划法》法规体系中的配套法规没有进行相应调整和修改，由于《城乡规划法》对原《城市规划法》的规定作了较大变动，比如2005年公布的《城市规划编制办法》、1993年颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》、1995年公布的《建制镇规划建设管理办法》、2000年公布的《村镇规划编制办法（试行）》、2002年公布的《近期建设规划工作暂行办法》等已经不能适应《城乡规划法》的法律要求，其有关条款存在不少与《城乡规划法》不相符的地方，甚至相抵触，执行起来容易产生偏差、误解和混乱，对城乡规划的依法编制、修改、实施管理和监督检查等都存在很大影响。《城乡规划法》颁布已经7年了，迫切需要按照十八届四中全会关于全面推进依法治国的《决定》，“坚持立法先行”，“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。因此，加强城乡规划法的立、改、废进程，以《城乡规划法》为中心，健全完善包括行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章等在内的城乡规划法规体系建设，已经成为当务之急。

2.2 城市规划对城市发展规模失控

城市性质、职能、规模、发展方向等的确定，本是城市总体规划的前提和重要内容。由于《城乡规划法》取消了原《城市规划法》中对城市人口规模进行控制的内容，城市总体规划对实施城镇化发展战略以来城市规模的肆意扩张失去了依法控制的话语权，不少城市竞相建设开发区和城市新区，致使有的城市出现盲目扩大城市用地规模的“空城”和乱铺摊子而背负债务的“债城”，以及对旧城区大拆大建的仿古之城。这些都引起了全社会的关注和批评。中央城镇化工作会议指出，“不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人”，“要严格控制特大城市人口规模”，“促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“要加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型”，“要严格规范新城新区建设”，“防止新城新区空心化”。这些都强调了规范和控制城市人口规模的重要性。从城市规划的本能来看，城市总体规划所确定的城市建设用地规模的大小、城市中各项市政公用设施和公共生活服务设施等的多少、对外交通和城市道路的建设等级与指标、居住区的建设规模与分布等，都是由城市总体规划中确定的人口规模大小为依据的，如果城市总体规划中对城市人口规模的确定模糊不清，缺乏规范和控制，甚至进行盲目扩张型规划，必然会给城市科学、合理、协调、可持续发展带来危害，这是不言而喻的。中央城镇化工作会议明确指出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，这是对城市规划的鞭策和要求，城市规划应当肩负起指导、规范和调控城市发展规模，尤其是城市规模划分标准调整后如何进行调控的重任。

2.3 城市规划的内容过于冗杂

《城乡规划法》指出城乡规划具有“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的作用。明确规定“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。还规定了“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划”。我们把上述规划类型和内容称为法定规划。它们所承担的是对一定时期内城乡经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理的任务。涉及历史文化名城、名镇、名村和风景名胜区的，还依行政法规规定了历史文化保护规划和风景名胜区规划。随着城镇化发展战略的实施，各地城市发展建设以各种名义和方式大上快上，不可避免突破原规划的范畴和要求，出现了城市发展战略（概念）规划，非建设用地规划、住房建设规划、综合交通规划、城市绿道规划、城市商业服务网点布局规划、城乡结合部发展规划等，理应是一些研究类的规划或辅助性的规划，我们称其为非法定规划。通过近10年来5届全国优秀城市规划设计奖评选来看，申报的法定规划项目数量增幅不大，而非法定规划项目数量与日俱增，规划项目名称五花八门，规划触角涉猎很广，规划内容十分冗杂，规划质量参差不齐，由于缺乏既定标准，多以创意取胜。相比之下，法定规划项目因中规中矩、内容明确、编制规范、突破性创意不多，致使中奖率下降。透过这个现象，感到当前的城市规划汲取国内外经验和理论，向广度深度发展是可喜的，但推出大量的非法定规划，显得规划内容过分冗杂和随意，如果不纳入法定规划或取代法定规划来实施，是不符合《城乡规划法》的法律规定的。这就给城市规划内容应如何开拓发展带来了值得探讨的现实问题。

2.4 城市规划的话语权不足

城市规划既是政府职能，又是一门科学学科（一级学科），具有公共政策的属性。它有《城乡规划法》的法律保障，又有城市规划原理的理论支撑，还有技术标准规范的约束。它是政府意志、部门协调、专家论证、公众参与相结合的产物，是理论与实践相结合的产物，是经过法律程序批准实施的产物。城市规划是要实施的，通过依法行政、依法办事得以实现。城市规划一经依法批准，就有了法定的话语权，任何人不能擅自修改和变更，《城乡规划法》明确规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”，“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。不必讳言，多年来在城市规划编制、修改、实施管理的过程中，往往由于长官意志、政绩工程、形象工程、部门掣肘、急功近利和开发商高额利益驱使以及暗箱操作等，视城市规划为软性公共政策，以各种借口对经依法批准的城市规划进行肆意修改和变更，使得城市规划的法定话语权不足、旁落或者变成耳旁风，难以坚持原则和法定程序，违心地去修改和变更，甚至使个别城市规划主管部门出现腐败，成为不廉洁的高发部门。这方面的案例在报纸媒体上多有披露，影响了城市规划的权威性、严肃性和公信度。十八届四中全会关于依法治国的《决定》斩钉截铁地强调了“有法必依”，“行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为”和“不得法外设定权力”，“把权力关进制度的笼子里”，“凡属重大改革都要于法有据”的决断，这就为增强城市规划的法定话语权，堵住了擅意修改和变更规划的后门，阳光规划、依法行政必将呈现一个新的局面。它考验城市规划今后如何承担好自己的责任，去做出更大的作为。

3 城市规划担当的使命

面对新的发展形势和城市规划发展中存在的主要问题，城市规划改革势在必行。改革方向和目标是什么？就是要适应形势、迎接挑战，认真解决问题、排除干扰、避免失误和折腾，坚守法律赋予的地位和职责、坚持科学发展观、切实提高规划质量水平、依法在城市规划全过程担当好肩负的使命，真正使城市规划在城市发展建设中充分发挥有效的引领作用。

3.1 依法定位和评估

《城乡规划法》是我国城乡规划领域的基本法，城市规划一定要坚守《城乡规划法》赋予的地位和职责，高举法律的旗帜，通过各种方式向全社会宣传城市规划的法律定位和责任，明确它是对一定时期内经济社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是城市发展建设和管理的科学依据，是实现美丽城市梦的蓝图，绝不是城市政府换届后的任职宣言、施政纲领和谋求政绩以及开发商谋求高额利益的平台，也不是为部门利益争夺决策权的舞台。它代表的是为了实现城市以人为本、全面、协调、可持续发展的共同利益和长远利益，它担负的是指导和调控城市发展规模、土地利用、空间布局、建设部署的职能，包括城市生态文明建设和自然、历史文化遗产保护的范畴，它不是大包大揽城市中各行各业都能利益最大化的杂货铺和“大拆大建促大变”的推土机，更不能包治百病。依法明确城市规划的定位和责任是至关重要的，在规划改革的过程中，必须高度重视运用法治思维和法治方式，来坚定和维护城市规划的依法话语权，以及其所具有的综合性、权威性、严肃性和连续性特征，并据此对城市规划编制、修改、实施管理的功效进行评估，从而促进城市规划沿着法治化、科学化、民主化的轨道上不断发展和进步。

3.2 依法编制和修改

根据《城乡规划法》规定，城市规划包括城镇体系规划、总体规划（包括各个专项规划）、控制性详细规划、修建性详细规划和近期建设规划等，以及《历史文化名城名镇名村保护条例》和《风景名胜区条例》规定的历史文化保护规划及所涉的风景名胜区规划。城市规划编制的任务应该是集中精力搞好这些法定规划，努力提高科学技术含量和规划质量水平。因为它们是要依法实施的规划，不能掉以轻心。当然，也需要研究类和辅助性的非法定规划，但它们不是主流，更不能喧宾夺主，因为它们没有法律根据，只有把它们纳入法定规划才能依法实施。包括城市设计也是十分重要的，应纳入城市规划的范畴。因此，城市规划改革应遵循“于法有据”的原则，在编制法定规划上下功夫，更不允许以编制城市发展战略（概念）规划等非法定规划来取代法定规划付诸实施。社会上反映由各个部门主导的“规划”，自成一体、自说自话，各谋其职，而造成互不衔接、各自为政的现象，期待扭转。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一”回应了社会期待要求，在城市规划改革过程中应当试点，总结经验，加以推广。要看到城市规划的编制“于法有据”，要有自己的主心骨，不能被部门利益、强势利益左右和主宰，不能改变城市规划的法律宗旨和规定职能。其实，城市的土地利用本是城市规划的重要职责，理应加强。尤其是对于城市规划的修改，《城乡规划法》专门作了非常严格的规定，必须按照法律规定的权限和程序以及规定的必备条件才能修改，不能“法无授权”、“法外授权”、“以权压法”、“以言代法”、“徇私枉法”，以主观意志对城市规划进行擅自修改和变更。今后城市规划的编制和修改应当把好这一关。

3.3 依法行政和实施

《城乡规划法》不仅规定了城市规划编制和修改的审批制度，而且明确规定了经批准和公布的城市规划依法实施的一系列规划管理制度，包括建设项目选址、建设用地、建设工程、乡村建设和临时用地、临时建设等必须按照法律规定的权限和程序所进行的行政许可制度，并规定“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围之外，不得设立各类开发区和城市新区”，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围之外作出规划许可”等，为规范城市规划的依法行政行为、保障城市中的各类建设用地和建设工程项目严格按照城市规划实施，打造好了权力制度的笼子和可操作的法定办法。但在《城乡规划法》实施的过程中，由于法律意识的淡薄，加之权力造城（包括开发区和城市新区）致使城市规模失控、“政绩工程”和“形象工程”上马超越规划管理权限“特事特办”的决策、开发商追逐经济利益和急功近利的牵制和驱使、一些建设单位不经过规划许可就进行建设项目，擅自施工等违法建设现象的存在，再加上规划管理部门存在不正之风，使得城市规划依法行政和依法实施显得软弱无力，难以到位。还有是城市里的“城中村”在集体所有的土地上自行开发建设，出现城市规划依法行政和依法实施的困惑甚至空白。这些事例，在报纸等媒体上多有披露，说明一些城市规划主管部门面对现实，没有坚定规划为公的思想，尤其对待强势势力维法不强，执法不力，违法失查甚至违法不究，没有真正尽到依法行政和依法实施规划的责任。十八届四中全会关于全面推进依法治国的《决定》指出“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，作出了“坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”和“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究作为”的号令，今后城市规划管理工作应当理直气壮，站好依法行政和依法实施的岗位，担当好维护法律尊严的卫士，尽心尽职，开创城市规划依法行政和依法实施的新局面。

3.4 依法监管和担责

《城乡规划法》规定了“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”，“监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督”，以及一系列关于“法律责任”的法律条款，还有“建设单位应当在竣工验收6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料”的制度等，对编制单位、审批机关、实施规划的主管部门、建设单位和个人等明确规定了应承担的法律责任，明白而具体。住房城乡建设部公布了《城乡规划督察员工作规程》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》和《城乡规划违法违纪行为处分办法》等。对于城市规划的监督检查管理和违法违纪后应依法承担法律责任，是保障城市规划能够依法实施的最后环节和重要手段。从过去的实施情况来看，由于官官相护、感情用事、“家丑不可外扬”、“多一事不如少一事”思想的存在，使监督流于形式，尤其是规划项目实施的公开透明度不够，使公众监督难以及时和直接发挥作用，媒体舆论监督往往成为既成事实的“马后炮”，仍然带来了监管不力和违法违纪案件屡禁不止的后果。十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》作出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运作流程”，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”的决策，十八届四中全会关于全面推进依法治国的《决定》进一步作出了“强化对行政权力的制约和监督”，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，“严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”的决策。今后，势必对城市规划的各类监督和检查形成合力，使监督检查常态化、公开化、有效化，杜绝和极大地减少违法违纪行为的发生或得到及时纠正，让城市规划依法实施在最后一关避免失误、堵上漏洞，从而彰显城市规划的权威性、严肃性和自信力，使城市规划肩负的使命得到全过程的履行和完成。

4 结语

城市规划是一项关于城市科学发展、合理发展、可持续发展的政府职能和独立学科，有《城乡规划法》的保障，有其规律可循，有其法定内容，有其法律程序，有其实施任务，肩负的全过程使命，它不是单纯的部门规划，也不是部门规划能够取代的，况且新中国的城市规划已经60多年来的实践和锤炼，成长壮大起来，有了成熟的经验和深刻的教训，在新的形势面前，针对现实中存在的主要问题，一定要坚定“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”思想原则来推动城市规划的改革，不能削弱它的综合性、权威性、严肃性和连续性，而是应在加强城乡规划法规体系建设的同时，关键是要强化其依法编制、审批、修改和依法行政、实施、监管、担责的全过程使命，并全力以赴，担当好肩负的法定使命和责任，为充分发挥其对城市科学发展建设的引领作用做出更大贡献。

References

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力出版社，2008.8.

REN Zhiyuan. Analysis on City and City Science[M]. Beijing: China Electric Power Press，2008.8.

Bearing the Mission under the Rule of Law is Key to Urban Planning Reform

Urban planning plays an important role in leading scientific development of a city. Nowadays it is totally different for urban planning to face with a series of new trends, such as top design, social expectation, market openness and management mechanism. The author thinks it necessary to have an urban planning reform after analyzing the problems such as regulation system construction, urban developing scale and contents & discourse power of urban planning. The key to the reform is to reinforce the management of the law in the process of its establishment, approval, modification, administration, implementation and supervision. We should adhere to the legal status, insist on the scientific development view, improve the quality of urban planning and bear the mission under the rule of law.

Urban planning | Reform | Regulation system

1673-8985（2015）02-0066-05

TU981

B