新型城镇化背景下城市规划转型的思考*

周伟林

新型城镇化背景下城市规划转型的思考*

周伟林

“三个一亿人”的新型城镇化战略是新时期城市规划工作的立足点。以连续发问的方式，首先通过分析地域结构、人口和经济规模、制度安排，揭示了中国城镇化大国模式的独特性；同时，论述了影响城市发展的演化机制——包括城市产业、基础设施建设、空间功能与形态;最后针对有关新型城镇化背景下城市规划转型的若干重要问题，为如何有效落实“三个一亿人”、“人的城镇化”战略，以及规划师如何审视历史性的机遇和使命，提出了初步的思考。

新型城镇化 |“ 三个一亿人” | 城市规划 | 转型

周伟林

中国城市科学研究会常务理事

复旦大学城市经济研究所所长，研究员

1 新型城镇化（战略）对规划有何内生影响？

有关城镇化问题，涉及了城镇化的3个W，即What -Why - How ?分别要回答：城镇化是什么（What）？为什么会有城镇化（Why）？城镇化何以推进（How）？新经济地理学认为，城镇化是个人空间自选择的过程与结果，那些向往城市并在其中能够获得较高经济价值的个人迁移和聚集，是城镇化的最基础和可持续的动因。至于为什么会有城镇化？经济学家认为是效率寻求，来源于要素所有者空间选择的收益——所谓空间外部性带来的集聚效应，假如一座城市资源配置效率低下，人们就业机会少，就会转往他处，那里的产业就会消亡。那么，城镇化由谁来选择？究竟是政府，企业，还是个人？基本结论乃是尊重个人选择，城镇化虽离不开政府干预，规划是必不可少的的环节，但城市规划必须贴近民意，扩大个人自选择空间。

所谓城市规划，可以理解为对城市范围内土地的用途进行规划管理，以消除违规使用土地产生的负外部性，通过制止不合理的开发利用、保护环境资源以及提供高效有序的城市基础设施来提高居民福利。无疑，城市规划是庞大而复杂的系统工程，涵盖了环境、社会和经济等不同界面，涉及了政府各个主管部门和众多社会群体（原住民、移民、游客、企事业）多方的预期交集和利益博弈，体现出国家意志，映射了未来愿景的空间画面。

区别于以往城市发展的旧路子，新型城镇化的目标与实现途径主要是落实“人的城镇化”，也就是在今后一个时期，要解决好“三个1亿人”。其内在要求，包括人与自然的和谐相处；产业结构调整与空间形态、功能相匹配；实现要素自由流动，打破行政分割和城乡分割；以及良好的社会治理。因此，如何解决“三个1亿人”在实施过程中面临的挑战与问题，顺利实现人的城镇化，为城市规划转型提出了切实的要求。

2 中国城市发展模式

笔者曾游历和访问过数十个国家的百多个城市，将这些城市进行比较，中国城镇化显然有着与众不同的发展模式。不难发现，中国城镇化大国模式所呈现的景象，与其地域结构、人口和经济规模、制度安排紧密相关。

首先，中国的地域结构具有独特性。地理条件和人文环境的区域差异十分明显，人口的绝大部分集中于东南部，处于干旱或高寒地区的新疆和青藏高原所占空间是全国陆地的1/3，其人口数占总人口的比例却不到2%；“人口众多”与“地大物博”在空间上互不重叠而是逆向分布的。在中国，省的规模很大，甚至超过大部分国家的规模。欧洲40多个国家，人口超过千万的只有15个，而中国有28个省、市、自治区都远远大于千万，接近或超过一亿的都有几个——全球人口过亿的国家总共才11个！除了人口总量大，人口密度也非常高。根据预测[1]，到2030年中国将出现221座百万以上人口的城市，而目前欧洲只有35座百万以上类似规模的城市！

其次，中国与国外关于城市的定义存在着不小的差异。欧洲从中世纪起就有了“市政法”，所谓城市，就是有自治权[2]，可以通过民选的议会来决定许多日常的事务，包括开办市场、征税等等。与此不同，中国的城市从古至今都是一个行政单位，正如马克斯•韦伯所说，在中国“官吏的所在地是城市的一个决定性的特征，而且城市是按照官吏的等级分类的”[3]。这种行政等级制度在当代表现为：城市的最高级是直辖市，然后是副省级城市、地级市，最下面是县级市，之间存在垂直的管理。等级制和审批制成为中国城市的鲜明特征，城市的设立以及城市权限的大小必须经由国家来审批。于是乎各地在规划上和建设上无不具有强烈的冲动，县想改为市，小城市想变成大城市，大城市想变得更大。同时，还有与此配套的一整套制度安排，主要包括：由疆域及人口超大所内生决定的集权与分权体制，即在土地制度、户籍制度和公共品（治水、救灾、转移支付等）供给上的大一统，与地方开发建设上的“维护市场的经济联邦制”[4]（土地财政是其一大特色）并存；中国各城市产业同构，城市不自治、市场难以发挥主要作用，与省级行政单元（省会城市）配置资源的体制分不开。

与此相联系，在城市发展的理论和实践上产生了一系列重大问题。比如：

（1）城市体系应侧重沿海还是中西部？

与许多大国（如美、加、英、法、俄、日、印度等）不同，中国国土只有一边靠海，分东部沿海和内地（中西部）。在全球分工体系中，沿海地区在区位上当然是具备优势的。距离海岸线200公里范围内的沿海地带，仅以不到10%的国土面积集中了全国55%的就业人数。然而，由于中国超大的人口规模特征和复杂的地缘特征，如何控制好区域发展的平衡点就显得十分重要，在投资和发展政策上不能只根据短期的或局部效益来衡量。“一带一路”大战略在很大程度上将改变中国传统上远离世界市场的地图格局，以中国发展与世界互动为本位，勾勒出世界经济重新布局的广阔前景。“一带一路”经济上的意义在于改变了中国对外贸易的禀赋优势。在原有的国际贸易体系里，中国由于劳动力的比较优势而形成了加工制造的分工地位，处于全球价值链的中低端位置；而在“一带一路”新格局中，中国将输出装备、资本品及其服务，进而会升至中高端位置。因此，在投资、贸易及地域布局上，需要推进全景结构的完善和再造，构造新的“流量”（信息流、资金流、人流、物流）空间，这是中国经济体成长与全球经济连接和融合的内在要求，涉及了其中的枢纽城市、沿线城市及其辐射区域。

（2）中国为什么较迅猛地出现了城市群发展道路？

其中的原因，既包括密集而巨大的人口规模，现代交通（尤其是高速公路和高速铁路）的运用，全球化制造业加工基地的形成，市场贸易的发展和建立统一市场的需要；也与国家出台的区域和城市规划，学习借鉴国际上成功的城市群模式，地方政府之间就如何有效治理进行协调（如长三角、京津冀）等因素有关。

（3）中国的城市规模究竟是小了还是大了？

城市究竟是小一点好还是大一点好？最优的城市规模存在不存在？Fujita和Henderson[5]研究发现，中国的城市分工不充分，城市化滞后，从集聚的角度来看，中国城市比全球其他城市的程度要低。通过计算2000年全球所有人口20万以上城市的空间基尼系数，中国的空间基尼系数为0.43，而全世界这一比例是0.55，说明中国城市间的人口分布过于平均、城市人口的空间较为分散以及城市集聚的缺乏。另一方面，由于中国的基础设施和公共服务水平还普遍较低，小城镇的土地效率和资本回报率不高，城市必须形成规模，人口要达到20万左右才会出现较为完善的城市功能，这与霍华德当年设计的“田园城市”[6]只需约32 000人的规模相比显然要多出不少。在中国，也许要在城市化率提高到相当程度或者公共服务均等化之后，较为舒适的城市规模才会减小。这也就是为什么说欧洲的城市化通常是均衡的，稳定性较强，而发展中国家因为人口大量涌入大城市，往往导致不均衡程度加剧的原因[7]。中国的乡村和小城镇由于缺少自治的基础，土地、投资等决策权在很大程度上被上级政府所控制，结果更容易造成城乡发展、大小城市发展的失衡。

（4）为什么各地做规划普遍都有人口规模放大的动机？

一个事实是：由于行政等级制的缘故，城市做大之后控制的资源更多，话语权也更大，除了少数城市对人口（主要是落户指标）严格控制，各地做规划普遍存在着放大人口规模的动机，其目的是为了增加用地指标，结果个体理性却导致了集体非理性，出现规划人口之和远远大于实际的人口数的奇特现象。而实际情况却是：在人口出生率继续走低，城市间竞争日益激烈、人口流动日益频繁的格局下，各城市人口数量已然出现此消彼长的局面。这也就意味着，在一些特大城市、大城市人口和产业进一步集聚的同时，一些中小城市、乡镇和农村的人口会出现减少；或者在一些特大城市和规模相等的城市之间，也会出现不同步的现象，即使是大城市，也可能因为产业集聚、公共服务、生态环境等方面的问题解决不好，出现人口数量的递减。这表明中国部分城市必须要考虑未来人口是要做减法的，应该在城市体系内、外部做好加减法。要弄清楚是什么因素导致了一些地方成为人口输出地，而另一些地方成了人口输入地，各地的情况不一样，产业、人口、用地之间的关系便有不同的组合。

（5）在城市化过程中产生贫民窟是不可避免的吗？

有学者[8]看到各国在城市化过程中贫民窟的出现是难免的，于是呼吁国家应该容许发展贫民窟，认为贫民窟至少提供了迁徙的自由选择，因而是公平的。其实，我们如果了解贫民窟产生的机制，就会发现拉美国家实行大庄园主制度，农民少有土地，其城市贫民窟化是内生的，农民被剥夺土地后迁往城市，在公地上建简陋住所，就业不足而沦为贫民。与其不同，中国的城乡结构模式（土地制度和户籍制度）也是内生的。各国劳动力的储备方式不同，在拉美、非洲、印度等地，劳动力大军的储备放在贫民窟里，中国则更多地放在农村。中国实行农村“人人有地”的制度安排让农民逐步地有弹性地进入城市，而不是斩草除根全部一下子从农村赶往城市，同时积极推进户籍制度改革，正试图走出一条避免大规模贫民窟化的城市化之路。

3 现阶段影响中国城市发展的主要因素

3.1 城市产业的演化机制

（1）全球化中有哪些城市和地区是成功的？

安迪•派克[9]等发现，对于全球化所提供的机会，仅有有限的城市和区域能够从中受益，就是那些能够超越传统的城市和区域的疆域范围向市场提供独特的产品或服务的地区，才可以获得成功，包括了以下3类：大都市地区，它们集中了大量高附加值的服务活动，商业、金融、房地产和保险服务业的公司总部比历史上任何时候更密集地向这些地区集聚，这些由于生产要素的集中而形成的集聚经济效应，进一步吸引着研发和设计活动向全球性大都市区域集中；中级工业化地区，低廉的工资、相对熟练和较高生产率的劳动力资源以及市场易于通达的优势，使这些地区成为了工业投资的首选之地，当今大多数的生产制造能力都集中在这些区域；再就是一些得天独厚的风景旅游地区。

（2）国家城市体系（城市群之间和城市群内部）的分工该如何决定？

国家城市体系分工背后的机理究竟是什么？大中小城市各自运转的原则是不同的：中小城市如能在特定的某一个行业或者几个行业内进行专业化，就可以获得较高的生产效率，从而形成自身在区域内的独特优势地位；而大城市和特大城市，则应该专注于发展服务业尤其是现代服务业，因为企业总部、金融业更加依赖于区位的影响力，通过要素的高效集聚，可使交易活动更加频繁，促进创新活动成倍出现。大城市与中小城市的功能不同，需要进行合理的分工协作。城市化的动力根本上来自于市场的决定性作用，同时，政府的规划和治理功能，并且由政府与市场两者协整产生的合力也不能低估。这需要创新各级政府激励机制的设计和考核，区别不同地区的情况和发展条件，实行多元的发展战略，以促进区域间的平衡。

（3）创意阶层对促进城市繁荣有什么作用？

如果说工业时代那种强调纪律和勤奋的价值，遵循自上而下的权威模式，注重金融资本、市场的运行机制以及私有财产关系是我们所熟悉的的话，那么，新的合作时代将更多地看重创造、互动、社会资本、参与开放共享以及加入全球网络[10]。近20年来，在全球有3类城市已成为创意产业集聚区：如伦敦、巴黎、米兰、纽约、东京等历史文化悠久的大都市；洛杉矶、温哥华、悉尼、巴塞罗那及法国地中海沿岸城市带等适宜人居的城市；还有格拉斯哥、曼彻斯特等复兴的老城市。此外，也有不少中小城市在探索利用文化创意进行城市突围方面积累了多样化的经验。其中有一群人发挥着无可替代的作用，无论是作家、摇滚歌手、设计师还是各个地区都想吸引的高科技创业者，这些人的一个共同特征都属“创意阶层”[11]。今天大部分的城市规划和建设依然停留在工业时代，大部分的城市执政者和规划者也是如此,他们仍然希望能够通过大手笔地投资建设、营造巨大空间来吸引企业入驻以达到经济增长的目的。实际上，真实的情况已经是企业在追随着人力资本的移动而迁徙，以便保持创新的敏锐和领先。

3.2 交通、通讯等基础设施建设

（1）基础设施的空间溢出效应是正还是负？

Krugman[12]指出，交通费用是影响工业集聚最为重要的因素，只要交通费用不至于高到成为地区间贸易的天然障碍，那么，工业集聚产生的收益就会超过因地区间贸易产生的成本损耗，集聚就会产生，并且在收益递增的作用下自我加强。该结论的一个直接推导，即是良好的基础设施建设有利于集聚、分工和贸易。大部分经济学家和政府官员都认为，基础设施投资是一个地区或城市是否具有竞争力的重要标志，因为良好的基础设施可以吸引企业和生产要素流入本区域，最终会提高本区域的生产率水平。但这并不意味在一个国家范围内必定会有更高的生产率水平，其实这是一个零和博弈。在一个国家内部，既然有吸引生产要素流入的地区，就会有相对应的地区面临生产要素净流出，而后者的生产率水平也许是下降的。比如一条高铁通车后，对两端以及中间的大城市无疑将产生明显的经济利益，但那些望着飞驰而过的列车却留不下来客人和资本的地方则很可能会不断“失血”。

（2）互联网对企业业态乃至城市空间有何影响？

在互联网环境下，有相当多岗位将被瘦身或消除。亚马逊的内容最初是由人工亲自完成的，它聘请一支由几十名书评家和编辑组成的团队，撰写书评、推荐新书，挑选特色鲜明的新书标题放在网页上。后来，亚马逊做了一个评论家所创造的销售业绩和计算机生成内容所产生的销售业绩的对比测试，发现两者之间的业绩相差甚远：通过数据推荐产品所增加的销售要远远胜过书评家的贡献，于是不得不解散书评组，放弃了以往每次的在线评论。推而广之，通过数据化、信息化等变革，不仅人与人之间的互联网，甚至连接物品的“物联网”都可记录生活数据（如气象、车流、消费行为等），搭建在数据化基础上的智能化革新将使城市更加趋于舒适和人性化；同时，这些技术一旦被广泛运用，将改变要素的流动方式，推进城市治理的公众参与和民主化。互联网新业态必将深刻地重塑生产方式和生活方式，影响城市的土地利用，在诸多领域推动城市功能的变迁：无形的电子化交通会部分替代有形的物理交通，如远程工作或电子购物可减少居民的通勤频率；网络正逐步取代书店、图书馆、教室、音乐厅、电影院、大卖场的地位，这些建筑的传统功能正在被消减；甚至连网络速度如今也成了居民选房的标准之一。

3.3 城市空间的功能与形态

（1）乡村生活与城市生活哪个对环境更有利？

思考中国城市化与环境影响的关系，Glaeser[13]的研究值得重视。他认为郊区环境主义的观念已然落伍，与市郊相比，真正对环境友善的“是曼哈顿、伦敦与上海的闹市区”，喜爱自然的人待在林荫环绕之下，其实消耗的能源却远比城市人来得更多。他特别指出，一旦人口大国中国和印度走向富裕，将面临一项对世上所有人生活造成重大影响的选择。这两个国家的人民是选择美国式的生活，搬到必须自己开车通勤的市郊？还是继续待在人口稠密的市区，但对环境却较为友善？结果将非常不同，“若中印两国的人均碳排放量升高到美国的人均水平，全球的碳排放量将会增至139%；若他们维持跟法国一样的排放水准，那么全球的碳排放量只会增加3成。这两个国家的汽车普及与城市化程度，将成为21世纪最重要的环境议题”。可见，中国城市化没有其他路可走，必须实施精明增长的方式，即社会和谐、建筑物紧凑型和多样性、公共交通优先、生态文明及低碳生活方式。

（2）改善职住空间关系有哪些办法？

城市的边界（空间单元）又是什么？本质上涉及了就业与居住（职住关系）的一致性，现实中可以通过混合居住、产城一体或优化交通等多种途径来实现。J. Jacobs[14]强调了混合的基本功能，曾引发20世纪六七十年代对现代功能主义分区的反思与批判。随着“混合功能发展”（mixe duse developments）概念的提出，混合增长的理念与案例进一步结合，促成了此后新都市主义、紧缩城市、精明增长等理论的盛行。大城市的居住格局，本应立足于城市自身的产业结构和产业分布特色。就上海城市空间发展而言，既不能照搬美国郊区化居住的模式，也不同于香港那样依赖新市镇的纯居住功能，而是居住空间与产业空间互动拓展，其中新城由郊区区（县）政府所在镇和依托重大产业及基础设施的城镇发展而成，各个新城在功能定位上又有所侧重，由不同产业的发展来导入相应的就业人口和居民。同时大城市应提倡公共交通，在重要的新城（包括机场）与人流密集的市中心之间最好建设快速交通。

（3）城市中心区衰落的原因是什么？

如何看待中国出现的在快速城市化同时进行大规模旧城改造的现象？一般而言，发达国家城市发展走的是蔓延式道路，都要在城市化率达到饱和阶段，加上新兴服务业的兴起，才返身对中心城区进行旧城改造。中国城市化的独特画面，则是在城市化率尚处于较低水平之下，用行政手段+商业化改造旧城，大拆大迁，不管是民居还是古建都难以幸免。背后机制主要是建设用地的严格控制和土地财政的驱动。中国当下产业业态的变化周期较快，从而导致城市空间形态稳定性较差（比如商业地产伴随着从提袋消费到非提袋消费的快速变化，一下子表现出过剩的现象）。从商业角度观察，传统核心商圈的业态布局多来自于传统零售业。然而，传统零售业正遭受着电子商务等新兴商业模式的激烈冲击。因此，核心商圈面临的问题根本上反映着整体行业经济结构发生的巨变。由于中心城区面对人口、交通、经济、生活带来的各种压力，以及现代都市中心城区转移等因素，使得一些历史上很繁华的中心区域发展速度趋缓甚至日渐衰落，出现了资源匮乏、环境恶化、功能衰退等困境。

4 城市规划如何实现转型

在中国，城市规划究竟能够起到怎样的作用？一方面，不同层级的地方政府都十分重视规划，希望有一个与众不同的能起引领作用的规划；另一方面，城市规划又往往是“纸上画画墙上挂挂”，后任领导可以轻易突破甚至否认前任的规划。这里需要明白规划的效应及其限度。Pogodzinski和Sass[15]提出，根据规划目的的不同，城市规划大致有3种类型：第一，外部性规划，即为了最小化外部不经济的影响而做的规划；第二，排除性规划，其目的在于将贫穷的家庭排除出去；第三，财政性规划，旨在通过促进工商业发展以及高价值住房的开发来增加当地税收收入。

规划与计划都是“plan”，上个世纪有关工业化“计划与市场”的论战和实践，计划经济结果被证明是失败的，那么，城市可以规划出来吗？城市规划能够成功吗？规划与城市发展的关系究竟怎样？放眼中国，有不少城市规划蓝图很成功，经典如“有一位老人在中国的南海边划了一个圈”，深圳及珠三角因此而蓬勃发展；但也有一些城市好大喜功，脱离实际，规划建造了大面积缺乏生机活力的新城区。不言而喻，政府与个人和企业相比具有强制力。McDonald[16]发现，因规划消除的负外部性对不同收入群体的影响不同，因而社会各阶层对政府规划的态度也迥然相异。一般来说，低收入群体比较排斥城市规划，因为很多规划政策往往会让他们失去就业机会（如中国征地拆迁、城管驱逐摆摊），而中高收入阶层则普遍表示支持，他们能够更多地享受由规划带来的更有序的城市发展。

Peter Hall[17]认为，世界各地的规划师所面临的挑战，就是去调和难以解决同时又潜藏矛盾的若干挑战：其一，比世界上其他地方创造更强的经济竞争力（这需要城市和区域经济具有持续增长的能力）。其二，实现一种更加可持续的生产和消费模式，以满足联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）报告提出的任务——实现温室气体减排，使温度变化在本世纪控制在 2℃之内。这两个目标想要同时实现非常困难。其三，适应人口结构的转型——这将意味着越来越少的可用劳动力，并需要负担越来越多的老龄人口。

在新时期，城市规划要有更加明确的针对性，为更好地解决“三个1亿人”做出应有的贡献。其中，第一个“1亿农业转移人口落户城镇”，究竟是要农民工在就业所在地“就地解决”还是“返回原籍”去解决？无疑，主体部分应该在劳动力流入地“就地解决”，因为哪个地方有工作，那里才有生存的机会，那里才适合落户生根。沿海发达地区的工作机会相对更多些，这涉及了解决跨省农民工的户籍难题。这就需要改变激励。比如与征地指标挂钩，如果解决了部分外省人口户籍，应奖励一部分征地指标，可以尝试将土地管理部门“占补平衡”的政策移植到吸收外省新移民政策上，使土地流转成为可行的途径，具体政策需要认真制定和落实，关键是平衡流出地与流入地，以及政府与农民的利益。如果用宅基地来置换建设用地指标，等于农民带资产进城，是一个多赢的结果。

第二个“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”，主要难点在于如何解决建设模式与拆迁补偿问题。要改变过去片面依靠开发商低价拿地高价卖出的征地拆迁模式，提高征地拆迁补偿与安置标准，减少因为拆迁带来的社会不稳定问题。而城中村改造一定要避免“人为造城”和“房地产化”。

第三个“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”，就近城镇化要求将乡镇、村庄建设成为特色城镇，基础设施、公共服务向城市水准看齐，农民在家也能够享受到优质的城镇生活。这些城镇与农民原来工作、生活的地方距离很近，是一种幸福感比较强的城镇化模式。不过，就近城镇化离不开产业支撑，千万不能人为造空城。中西部地区的就近城镇化，关键是要加强产业培育，只有产业发展了，才有就业岗位，才会吸引人。另外，还要加大交通、水利、能源、市政、教育医疗等民生工程建设的力度，以增强其发展后劲。

综上所述，城市无论是贫穷还是富裕，是优雅还是俗气，是和谐还是对立，都跟城市的规划者、建设者和居住者的状况密切相关。马克思[18]曾经说过，蜜蜂建造蜂巢的本领使许多建筑师相形见绌，不过建筑师从一开始就比蜜蜂高明之处，是建筑师在筑房之前已有了自己的设想。人类是根据自己的思想去建设世界的。目前，中国正在经历快速城市化，如何审视这个历史性的机遇和使命，把这件大事做好，是每个规划师义不容辞的责任。“建筑师（规划者）即协调人”[19]，有责任也有能力去推进城市的可持续发展、社会福利和善治，使规划建立在对制度、市场、技术、环境乃至人性的深入探究基础之上，对人民负责，对历史负责。

References

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The Transformation of Urban Planning under New Urbanization

The new urbanization strategy, 'Three 100-million-people', is one of the key points in new urban planning. This paper reveals the unique development mode of Chinese urbanization by analyzing the regional structure, population, economic scale and policymaking. Meanwhile it discusses the evolutionary mechanism about urban development, including urban industry, infrastructure, spatial function & form. It focuses on a few essential problems of urban planning transformation under the background of China's new urbanization, and puts forward some ideas about how to effectively implement the strategies of 'Three 100-million-people', 'people-centered urbanization', together with opportunities and challenges which a planner is now confronted with.

New urbanization | Three 100-million-people | Urban planning | Transformation

1673-8985（2015）02-0071-05

TU981

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