论非法采运海砂的刑法控制*

大连海事大学法学院 赵 微 姚 瑶

海砂是一种自然矿产资源，国家限制对这种资源的开采和运输，未获得开采和运输资质的单位和个人私自采运海砂属于违法或犯罪行为。同时，非法采运海砂不仅损害国家矿产资源，还会带来其他诸多危害，因而严厉惩治此类行为具有现实意义。

一、对非法采运海砂行为予以刑事处罚的必要性

刑罚在所有的法律制裁中属于最严厉的一种，社会生活中的违法行为一旦达到法定的严重程度或造成法定的严重后果便可构成犯罪，司法机关将给予犯罪者刑罚惩罚。当然，受刑法谦抑原则所限，任何行为认定为犯罪都要符合法定的条件，并且不到万不得已，国家不会轻易启动刑事司法程序。

1.保护海洋生态环境的需要

海砂是海洋生态系统的重要组成部分，也是海洋生物赖以生存发展的家园。无序开采海砂，会严重破坏鱼类等海洋生物的生活环境。例如，青岛沿海是国家二级保护动物文昌鱼、面条鱼和梭子蟹的自然繁衍区，随着海砂被大量非法采运，这些海洋生物的栖息环境遭严重破坏，数量急剧下降。[1]

2.维护海洋地质安全的需要

在海流的作用下，海砂按照一定的规律分布在海底，在防止海潮倒灌和海岸线侵蚀等方面起着举足轻重的作用，是保护海岸的天然水下屏障。挖掉海岸附近的厚层海砂会引起岸坡塌陷，直接威胁到沿海附近的建筑物。例如1993年，无度的非法采运海砂导致山东长岛发生堤坝房倒塌200间、两个自然村农田全部被毁的悲剧，同样的原因也使日照的部分海岸线后退了100 m。[2]日益猖獗的非法采运海砂行为对沿海防洪工程以及沿海居民的生产生活造成了极大的威胁。

3.维护海上交通安全的需要

船舶在海上航行，其船体和设备均应符合相关法规和技术标准的要求，由持证船员依法依规管理和操作。但是非法采砂船一般都是内河“三无”船舶①所谓“三无”船舶，是指无船名船号、无船籍港、无船舶证书的非法运输船舶。改装的，不但没有常规的安全设施，而且设备老化，重心提升，抗风等级极低，加之船员自身素质参差不齐，有些甚至没有海上航行作业的资格，缺乏突发情况下应急知识与经验，极易发生船舶事故，严重者造成船毁人亡。例如，2010年4月27日，山东烟台莱州海域发生了一起重大海难事故，“长鑫218号”船翻沉，造成5人死亡，2人失踪。事后莱州市海事局调查确认该船船东涉嫌伪造船籍证书，摆脱原经营公司监管，船舶改装后不经主管部门船检便入海运砂牟取暴利，遭遇恶劣海上天气致使船舶侧翻。[2]从技术角度看，由于流动性较强，含水砂石会随船一起产生滞后性的摇摆，这种滞后性的摇摆一方面使船舶（包括船舶所载的货物）重心产生位移，另一方面会加剧船舶的摇摆烈度，当船舶的动稳性不好或留有的吃水不够时，船舶会发生侧翻。[4]非法采运海砂行为已经成为海上交通安全的巨大隐患。

二、对非法采运海砂行为予以刑事处罚的可行性

非法采运海砂现象已经引起交通运输部和各级政府高度重视，相关部门采取了多层面的执法专项打击活动，一些涉罪案件得到了刑事司法制裁。虽然各地法院对涉案罪名认定没有划一的标准，但现有的司法判例为今后刑事审判提供了可行的参考。

1.无人员伤亡和财产损失的仍可判处刑罚

仅有非法采运海砂行为，没有人员伤亡或财产损失后果的，由于各地法院的认识不同，大多认定为“非法采矿罪”或“盗窃罪”。

例如，被告人唐某系“漳州货9102号”自吸自卸砂船的所有权人，在未取得开采许可证等采矿手续的情况下，以每采一船海砂人民币800元作为报酬，雇用被告人姚某作为船长负责驾驶该采砂船进行采砂以及与相关买主进行具体交接等事宜，被告人方某作为船员进行帮工，报酬由被告人姚某在船员间进行分配。被告人唐某指派被告人姚某、方某于2013年11月4日至9日在云霄县东厦海域共5次采得海砂1 000 m3。2013年11月18日至20日，在东山县与诏安县交界的海域内采砂作业，共3次采得海砂1 350 m3。经鉴定，上述两处非法开采的海砂价值人民币75 611.25元。 最后二审法院判决被告人唐某、姚某和方某犯非法采矿罪，判处有期徒刑6个月或4个月不等的刑期，并处罚金人民币50 000元、30 000元和20 000元。①参见福建省漳州市中级人民法院（2015）漳刑终字第60号判决书。再如，2011年4月到5月间，被告人翟某等5伙人多次在北戴河金山嘴海域、山海关海域非法采运海砂，近一个月的时间里，共非法采运海砂近3.3万t，总价值95万余元，所盗海砂销往天津牟取暴利。秦皇岛市海港区人民法院对这5起非法采运海砂案进行公开宣判，46名非法采运海砂的被告人分别以盗窃罪处以10年或10年以下有期徒刑、缓刑，其中部分被告因罪行较轻被免于处罚。[5]2012年10月23日，河北省唐山市曹妃甸区人民法院对翟士磊等15名被告人的非法采砂案进行了公开宣判，翟士磊等15名被告人均犯盗窃罪，分别被判处有期徒刑四年零八个月至一年零八个月不等刑罚及罚金。[6]

2.造成人员伤亡后果的被认定为责任事故罪

基于相关人员的主观罪过而导致人员伤亡的，通常认定为责任事故类犯罪。2012年6月21日在辽宁省葫芦岛水域发生一起“三无”船舶装运海砂翻沉致5人死亡4人失踪的事故。被告人蒋某某为船主的“粤东莞吹0188”采砂船向前来购买海砂的周某某为船主的“国茂08”船装砂时，双方船主均不在场，而“国茂08”船的现场操作船员梁某某没有适任证书，缺少装砂工作经验，双方船员通信联络不畅，违反相关生产安全管理规定，在“国茂08”船向左倾斜的情况下，继续向左侧舱室装砂，导致该船翻沉，造成5人死亡，4人失踪。经查，周某某的船系违规建造，没有取得船舶检验、登记证书及水路运输许可资质，雇用的船员也没有适任证书且不具有专业技能。法院判决蒋某某犯重大责任事故罪，判处有期徒刑4年；周某某构成重大劳动安全事故罪，判处有期徒刑3年，缓刑5年；梁某某构成重大责任事故罪，判处有期徒刑3年，缓刑3年。[7]

这起案件实际上还涉嫌构成“非法采矿罪”，因为犯罪嫌疑人没有合法的采砂资格，之所以没有认定此罪名，是因为此罪与“重大责任事故罪”和“重大劳动安全事故罪”形成了竞合关系，即一行为触犯数罪名的情况，刑法理论要求从一重罪而处，因而只认定了“重大责任事故罪”和“重大劳动安全事故罪”。

三、判断采运海砂行为“非法性”的依据

由于采运海砂的授权单位是国家相关行政机关，因而判断采运海砂行为是否具有合法性需要行政执法机关从以下两个方面进行考量。

1.有无采砂许可证

我国早期的立法并未对海砂的属性进行界定，海砂是否属于矿产资源曾经在理论界产生疑问，直到1999年2月23日，国土资源部印发了《关于加强海砂非法采运管理的通知》，第一条规定采运海砂“必须严格遵守《矿产资源法》及其配套法规，必须符合国家海洋功能区划、海域使用规划、海洋开发规划的总体原则，应以保护海洋生态、环境和海洋设施为前提，采运活动必须在勘察的基础上进行，未经探明的资源不得随意动用”。从此以后，海砂作为矿产资源的一个种类便有了法律依据。2007年8月10日，国土资源部再次发布了《关于加强海砂非法采运管理的通知》，该通知再次强调海砂是矿产资源、不允许无偿非法采运，序言中指出：“为实现对海砂（砾）非法采运的科学管理，完善海砂（砾）采矿权有偿取得制度……”第四条规定了采矿权的授予方式是“国土资源部委托省级人民政府国土资源主管部门以招标拍卖挂牌方式出让。海砂（砾）采矿权价款以现金方式一次性缴纳”。没有采矿权而开采海砂就是违法行为，如果具有其他严重情节便涉嫌构成犯罪。至于具有哪些情节可构成犯罪将在下文中予以说明。

2.有无船舶作业许可证及进出港签证

目前非法从事运砂活动的船舶大多为改装后的渔船和“三无”船舶，其安全隐患主要来自船舶自身结构不合理和人员资质不达标等。船舶投入营运要求事先经过检验和登记，取得作业许可和进出港签证。现实中运砂船往往还存在超载的问题以追求利益最大化。2007年交通运输部发布的《中华人民共和国船舶签证管理规则》第七条明确规定，申请办理出港签证的船舶，应当处于适航或者适拖状态。船舶或者其经营人申请办理船舶签证，应当向海事管理机构提交船舶检验证书、船舶最低安全配员证书、船员适任证书、防止油污证书、船舶安全检查记录簿等证明材料。如果没有签证或伪造变造签证，都可视为非法运输。“为了躲避海事部门的检查，有的船舶不靠岸，乘小船到陆地办理签证，有的在当地海事部门要求现场签证的情况下，业主持船舶签证簿到辖区处海事部门签证。这就给运砂船舶超载造成可乘之机。”[8]

四、非法采运海砂行为涉及的其他犯罪

非法采运海砂的船舶如果抗拒检查或者造成人员伤亡事故，还会涉嫌构成其他犯罪，负有监管职责的公务人员也涉嫌构成渎职犯罪。

1.妨害公务罪

为逃避处罚，非法采运海砂者暴力抗法现象时有发生，表现为采用各种方法阻碍执法人员登船检查，包括对海警的执法船舶进行撞击、对执法人员实施暴力、用菜刀示威或以跳江相威胁等，这些行为严重阻碍海上执法机关执行公务。我国刑法第二百七十七条规定，“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”构成“妨害公务罪”。

当然，如果仅仅是对海上执法人员进行谩骂、与执法人员争吵、顶撞执法人员，甚至发生拉扯的行为，不会阻碍执法人员执法工作的正常进行，一般不构成犯罪。

2.不报、谎报安全事故罪

在非法采运海砂船自沉的事故中，负有报告职责的人员应及时向上级报告事故情况，否则将极易扩大损害结果。我国刑法第139条之一规定，“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的”构成“不报、谎报安全事故罪”。

参照相关规定，“负有报告职责的人员”是指船舶作业和运输单位的负责人、船舶的实际控制人、负责生产经营管理的投资人以及其他有报告职责的人员。在生产安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，具有下列情节之一的，应当认定为刑法第一百三十九条之一规定的“情节严重”：（一）导致事故后果扩大，增加死亡1人以上，或者增加重伤3人以上，或者增加直接经济损失100万元以上的；（二）实施下列行为之一，致使不能及时有效开展事故抢救的：1.决定不报、谎报事故情况或者指使、串通有关人员不报、谎报事故情况的；2.在事故抢救期间擅离职守或者逃逸的；3.伪造、破坏事故现场，或者转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体，或者转移、藏匿受伤人员的；4.毁灭、伪造、隐匿与事故有关的图纸、记录、计算机数据等资料以及其他证据的；（三）其他严重的情节。

3.徇私舞弊不移交刑事案件罪

非法采运海砂行为涉嫌构成犯罪时，海事、海警执法人员有义务将案件移送至司法机关，但是个别行政执法人员或者基于情感倾斜或者因为掌握法律不到位而对案件“以罚代刑”“降格处理”，扰乱了国家正常的司法活动。我国刑法第四百零二条规定,“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的”构成“徇私舞弊不移交刑事案件罪”。

“依法应当移交”的案件是指涉嫌下列情形之一的案件：（1）对依法可能判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件不移交的；（2）不移交刑事案件涉及3人次以上的；（3）司法机关提出意见后，无正当理由仍然不予移交的；（4）以罚代刑，放纵犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人继续进行违法犯罪活动的；（5）行政执法部门主管领导阻止移交的；（6）隐瞒、毁灭证据，伪造材料，改变刑事案件性质的；（7）直接负责的主管人员和其他直接责任人员为牟取本单位私利而不移交刑事案件，情节严重的；（8）其他情节严重的情节。

4.滥用职权罪和玩忽职守罪

海事局事业编制工作人员能否满足渎职犯罪主体资格的问题一直存在争议， 2003年最高人民检察院在《关于对海事局工作人员如何适用法律问题的答复》中明确指出海事局及其分支机构工作人员在公务活动中，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当依照刑法第397条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。由此看出，海事执法人员即使没有公务员的身份，同样可以构成滥用职权罪与玩忽职守罪。刑法第397条第一款规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”构成“滥用职权罪”或“玩忽职守罪”。如果海警与海事人员在海洋环境监督、船舶登记、船舶检验、海事调查等公务活动中滥用职权或玩忽职守，并因此造成重大损失的，可构成相应的犯罪。依据相关规定，具体是指：（1）造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；（2）导致10人以上严重中毒的。

总之，一起案件发生之后不同的主体会涉嫌不同的犯罪，同一主体涉嫌多项罪名的，会根据刑法的罪数理论，或者数罪并罚或者从一重罪而处。

五、结语

关于采运海砂行为是否非法的认定，首先判断该行为是否违反相关的行政法规，当后果严重时方可构成刑事犯罪：从其主观心态来看，要有过错；从其客观情节或后果来看，要达到入罪的标准。由于主体身份不同或者客观危害行为方式及危害后果的不同会触犯不同的罪名，刑罚幅度会有一定的差别。刑罚的价值不在于其严厉性，而在于其不可避免性。只有能够运用刑罚手段控制采运海砂行为，哪怕是稍稍重于行政处罚，也会收到更好的预防效果。

[1]中国沿海盗采砂现象猖獗 引严重生态灾难[EB/OL].(2010-12-02)[2015-08-20].http://www.qingdaonews.com/content/2010-12/02/content_8584579.htm.

[2]“砂耗子”疯狂非法采运海砂 前海砂层被挖掉20余米[EB/OL].(2010-06-22)[2015-08-20].http://news.bandao.cn/news_html/201006/20100622/news_20100622_947726.shtml.

[3]内河船为暴利伪造船籍运砂致海难频发[EB/OL].(2010-06-17)[2015-08-04].http://news.qq.com/a/20100617/000073.htm.

[4]郭佳.海砂之殇痛[J].特别报道,2012(11):8.

[5]疯狂非法采运海砂罪责难逃——我市首次对非法采运海砂5起案件公开宣判最高获刑10年[N].秦皇岛日报,2012-03-23(001).

[6]唐山开审非法非法采运海砂案 15名被告人获刑[EB/OL].(2012-11-06)[2015-08-04].http://court.gmw.cn/html/article/201211/06/110445.shtml.

[7]辽宁致5死4失踪的海域沉船事故3名责任人被判刑[EB/OL].(2014-12-29)[2015-06-17].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201412/29/t20141229_4226302.shtml.

[8]吕廷增.浅议加强海上非法采运砂船舶管理的必要性与对策[J].山东航海,2007(11):62.