我国高校去行政化研究与改革实践述评

高见

（汕头大学地方政府发展研究所，广东汕头515063）

我国高校去行政化研究与改革实践述评

高见

（汕头大学地方政府发展研究所，广东汕头515063）

近年来，我国教育理论界掀起了关于高校去行政化的学术讨论。武汉大学、华中师范大学等高校的内部管理体制大部制改革以及北京师范大学、浙江大学等高校的学部制改革对我国高校的去行政化改革实践作了探索。目前，我国高校去行政化改革实践中存在诸多问题，未来我国高校去行政化改革尚需深化。无论是二级学术机构的学部制改革还是职能机构的大部制改革，其主要目的都是通过组织结构的调整，扭转资源与权力的不合理配置现象，实现高校内部治理结构的去行政化。

高等学校；去行政化

随着近现代高等教育制度的建立以及大学组织规模的扩大，大学从中世纪松散的行会模式中脱离出来而具有正式社会组织的特征。依据高等教育的内外部关系规律进行分析可以发现，大学组织自身发展的需要以及大学组织之外政治权力为控制大学组织的便利而施加的持续影响使科层管理成为符合大学组织内外部需求的合理性建构。就我国高等学校而言，高等学校自身的独立性/法人化地位不足，学术权力与行政权力在本源关系上形成倒挂，行政权力因其与外部科层权力的勾连耦合而成为大学的主导，日益严重的行政化趋势成为我国高等学校发展的重要障碍。近年来，我国高等教育研究领域对于高等学校去行政化的研究持续增加，实践领域的去行政化改革也亮点纷呈。

一、关于高校行政化的概念厘定

张卫平认为，一个组织“在整个构成和运行方面与行政机关在体制构成和运行方面有着基本相同的属性”[1]就叫作行政化。也有人同样从韦伯的科层制中引申出行政化的定义：“行政化这一概念是从马克思·韦伯设计的科层制（又译为官僚制，‘Bureaucracy’）这一‘概念性’的指导理念框架在组织实践运行中引申出来的，建立在合法化的权力和纪律基础上的机械科层制（即行政科层制）而非专业科层制，是其理论框架与指导原则。”[2]更多的人从其他非行政组织被行政活动大量占据或者是被行政权力指挥而定义行政化的过程的，例如：有人从高等学校的行政化过程来定义“所谓高等学校行政化，是指高等学校的办学理念、职能配置、组织建构、运转机制、决策管理等方面呈现与行政机构相似的特征”。[3]有人从学术权力的角度定义行政化，例如查永军认为，学术权力行政化就是指“以学术发展为己任的大学学术组织运用了行政管理的科层式管理理念和方式来管理学术活动和学术事务，使学术管理呈现出等级性、强制性等本属于行政管理的特征，大学学术组织权力变成行政化了的学术权力”。[4]钟秉林认为：“行政化是以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理。”[5]雷涛认为：“所谓‘高等学校行政化’，是指高等学校在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方式，需要满足行政管理自上而下的统一性和行政权力行使的效率性，强调的是行政内部的上下级服从关系，下级机关必须严格执行本部门上级的命令和指示。为了保证上级对下级的行政命令能够有效地执行，就必然要求有相应的组织形式和管理形式，有严格的行政等级差别。我国高等学校从开始就是按照行政体制的结构模式来建构和运行的，具有明显的行政化特征”。[6]

总之，行政化的概念主要在于“化”的过程和“行政”的对象。当本不属于行政对象和行政组织的事务被行政权力和行政行为制约的时候，就完成了行政化的过程。在这方面，当前在我国尤其以非政府和非企业的高等学校为甚。

二、关于高校“行政化”的评价性研究

高校行政化一直备受社会关注，尤其是在高校科层管理制度模式下行政化已成为对大学本质危害程度最大的一个问题。因此，对高校“行政化”的研究基本属于问题研究范畴，通过批判性的评价分析高校行政化的产生机制及其危害进而提出相应对策，成为高校“行政化”研究的普遍模式。笔者将从高校行政化的形成机制以及其危害两方面对相关研究成果进行述评，而高校行政化的政策研究则主要涉及“去行政化”的主题将在后文进行专门述评。

（一）高校“行政化”形成机制的研究

高校何以行政化，是什么力量促使高校行政化盛行，对此学者们的观点各有所倾，总体可以归纳为学校内部因素和社会环境因素。首先，高校行政化的学校内部因素主要源于高校管理“官场化”的内在自蚀。丁伟在《“大学去行政化”刍议》这篇评论中指出，大学内部管理高度行政化一方面表现招生计划、教学计划、科研事务、专业设置、经费分配等学术事务相关的内部资源配置均由行政部门控制，学术委员会等学术机构即便不被边缘化，也仅只限于咨询功能，既没有学术事务的自主权，也没有学术事务的决策权。另一方面，高等学校之间形成了明显的行政级别差异，以政府管理领域的副部级、正厅级、副厅级等行政级别作为参照，学校的行政管理依附于政府管理并与之相对应，一些学术精英将用于治学的精力放在追逐权力和官位级别上，大学“官场化”、教授“官员化”气息浓重。[7]其次，高校行政化的社会环境因素指向于外部各社会系统的影响，主要涉及以下两个方面：（1）政治环境。日益强化的政府部门的行政干预使大学逐步失去应有的本质特征，而向政府机构靠拢，成为政府部门的附庸，自身独立性日渐消逝。持此类观点的文章有陆小兵的《论大学“去行政化”中的政府责任》，文中强调政府与大学之间存在的控制与被控制、统治与被统治的关系使政府成为大学的唯一主宰机构并构成政府主宰下的大学行政依附，是中国大学行政化的关键因素。[8]（2）文化环境。我国高校行政化也是特定社会文化的产物，尤其受我国传统“官本位”思想的影响。刘尧在《大学去行政化：风险与危险》一文中就我国大学行政化“官本位”思想渊源进行了深入探讨。文章认为，“学而优则仕”的传统理念是封建文化的重要组成部分，同时也成为当代一种普遍的社会心理，高等学校行政化就是这种传统“官本位”思想在作祟。[9]查永军在《中国大学“行政化”的文化背景分析》中更为全面地分析了中国传统社会文化与当代政治文化对高校行政化的塑成作用。文章指出，中国大学“行政化”受中国传统观念文化社会本位观和制度文化“官学合一”设计的影响，更深受执政党观念文化中的集体主义观和制度文化中的单位制的强力影响。[10]研究发现，学者们关于高校“行政化”原因的分析维度存在较大差异。许青云在《大学“行政化”表征根源及“去行政化”问题研究》一文中将大学行政化产生的原因区分为四个方面，除内部原因（指向学校内部要素）、外部原因（主要指向社会政治要素）之外，还进行了历史原因和现实原因的划分。[11]而李立国等人在《论高等学校的“行政化”和“去行政化”》中则将外部原因归纳为历史原因、利益诱惑原因、制度原因以及观念原因四个方面。[12]

（二）高校“行政化”的后果研究

高校行政化的危害依据承受主体的差异，可分为对学校作为一个独立的社会组织单位的危害以及对教师和学生的危害。（1）关于高校行政化对学校的危害。彭道林在《大学行政化的外在表现及其危害》一文中主要分析了大学行政化对于学校的危害。文章指出行政化使大学异化，导致大学核心价值的转移，使大学权力发生错位，最终必然导致学术腐败。[13]而陈远亮等人在《大学行政化、教授边缘化有损教育百年大计》中强调政府干预对大学资源分配的束缚。文章描述了这样一种现状：由于各种资源都由行政部门掌握，大学学术组织能得到多少资源，怎样使用以及使用情况都完全决定于上级或有关行政主管部门，不少大学不得不到处求情、贿赂、拉关系以换取官员的支持。[14]（2）关于高校行政化对教师的危害。在《大学“行政化”管理下的教师群体性症候》一文中，刘绍春指出大学行政化一方面严重压制了教师工作的积极性和创新精神，使教师处于学术不自由的境地，另一方面导致教师群体的整体异化，使教师地位边缘化、教师人际关系功利化、教师工作责任感淡薄化。[15]（3）关于高校行政化对学生的危害。在《大学行政化、教授边缘化有损教育百年大计》一文中，陈远亮等人不仅对大学行政化导致的教授边缘化现象进行了分析，同时也注意到大学“官场化”、教师“官员化”使学生深受功利化的影响，人生观、价值观遭到扭曲。将大学行政化的影响扩展到学生身上，更为深刻的认识到大学行政化的危险性。[14]

三、高校“去行政化”研究的主要指向

以高校行政化现象为依据，尤其是在行政化危害日益明显的前提下，高校去行政化成为高等学校改革的必然趋势，也成为研究者们“多产”的一个领域，其成果远远多于对前述高校行政化评价研究。

（一）高校去行政化的切入点研究

在高校去行政化这一宏观而抽象的命题下，高校面对早已固化且弊端丛生的大学行政化管理体制应该从何处入手去实践去行政化，这将是高校去行政化改革面临的首要问题。对此不同学者见解不一。例如，陈何芳在《教授治校：高等学校“去行政化”的重要切入点》一文中明确指出，高等学校在去行政化改革中应该以教授治校为切入点，通过“教授委员会参与决策”和“基层学术组织自治”从校级管理和院系管理两个层面“去行政化”。[16]而在《大学“去行政化”请从“民选校长”开始》一文中，卢荻秋则提出了不同的观点。作者认为民主推选校长可以从根本上改变大学校长的责任属性，使其从唯一、唯官、唯权的思维统治中走出来，转而做到尊重学术、尊重师生、尊重教育规律。而且民选校长时刻处于扩大师生的监督和制约之下，有助于推动大学内部行政权力与学术权力的清晰界定和有效运行，而这才是大学“去行政化”的根本所在。[17]

（二）高校去行政化的责任人研究

高校行政化发展的一个根本原因在于政府对于高等学校的强力控制和干预，解铃还须系铃人，在高校的去行政化改革中政府有着不可推卸的责任。持此类观点的文章有陆小兵的《论大学“去行政化”中的政府责任》，作者在文中强调了政府在高校去行政化中的责任人角色，认为在当前“去行政化”的场域中，政府应当审视自己在“去行政化”中的责任和担当，对大学的健康发展给予必要的支持，提供相应的制度保障和环境条件，以民主和法制还大学以本来的意义。[8]此外，还有一些观点认为高等学校领导者也是高校去行政化改革中的重要责任人。李文兵在《去行政化后的高等学校领导的应然角色——伯恩鲍姆大学领导观分析》一文中强调在去行政化改革中高等学校领导者的责任在于维护而非开拓。文章认为，高等学校在维持中缓慢发展就是高等学校领导者的最大成功，想要在短时间内实现跨越式发展往往适得其反。因此，在高校去行政化改革中，高等学校领导者的主要责任在于维护与稳定大局，不能急功近利。[18]

（三）高校去行政化改革中大学校长的发展研究

在高校去行政化进程中，大学校长作为大学发展与改革的核心人物在去行政化的大背景下应该如何转变自身角色，其发展方向何在。龚放在《大学“去行政化”的关键：确立大学行政管理的科学性》一文中回答了这一问题。文章中的一个标题即“大学‘去行政化’的出路：大学校长的职业化”，主张在大学去行政化过程中大学校长应该由行政官员转变为教育家，淡化、取消行政级别，完成职业化转向。作者认为大学校长的职业化其实质在于被遴选或聘任大学领导层面的教授学者，其价值追求不是循着“副厅级”、“厅级”乃至“副部级”的仕途晋升，而是要修养、历练成为真正理解教育、钟爱学生、尊重学术、精通管理的教育家。[19]龚放“教育家办学”思想着重强调了大学校长任职前的教育家出身，而在《大学校长“掌舵还是划桨”——高等学校去行政化的思考》一文中，毕于建则更加注重大学校长任职后的责任归属。作者认为，大学校长在大学去行政化改革中应该只掌舵不划桨，大学校长作为学校的灵魂人物要勇担掌舵之责，集中精力做好决策工作，制定好学校发展规划即可。大学校长职业化发展并不意味着教育者与行政者的双重角色发展而在于纯粹大学校长的工作职责为大学校长“减负”。[20]

通过对以上文献分析总结发现，现有的关于高校科层制、高校行政化的研究多以期刊论文的形式存在，而学位论文尤其是博士论文涉及高等学校科层管理这一主题的较少。就研究内容而言大多数文章局限于对于科层制的单纯性批判甚至陷入盲目指责的跟风状态，将高等学校行政化现象理所应当的归咎于科层制的过度发展，缺乏理性的辨析与深刻的反思。实则，我国高等学校管理中的行政化现象并非意味着高等学校科层管理制度的过度发展，而是科层制度异化或不足的结果。总之，基于对以上文献的分析，本文试图以理性的视角重新审视我国高等学校科层制管理与行政化问题，力求做到客观、全面和深刻，以期丰富高等学校科层管理制度研究的相关内容并为相关实践提供理论参考。

四、近年来国内高校去行政化改革实践研究分析

潘懋元先生在20世纪80年代提出教育的内外部关系规律时指出：社会制度尤其是政治制度与经济制度，是制约教育的一个重要因素。教育体制的改革前提是政治体制、经济体制的改革；政治体制、经济体制的改革，必须要求教育体制进行相应的改革。[21]在我国以中央集权为主要特征的宏观管理环境之下，教育领域的改革往往受制于宏观政治体制改革的进程。具体到高等教育领域，人们对于高等学校官僚化、衙门化与行政化的苛责由来已久，乃至近年来大学去行政化已经成为所有高等教育利益相关者共同关注和探讨的重要主题。尽管教育部作为教育行政主管部门多次试图以制度化的方式达致高等学校的独立法人地位，但囿于宏观环境，加之对于教育内外部关系规律以及高等学校组织管理理论的认识与重视不够，改革常常以宏大的目标开始，但却以制度上的修修补补结束。

针对高校行政化的种种弊端，国内高校近年来也实行了多个层面的改革实践。国内高等学校近年来借鉴政治领域的大部制改革，开始对高等学校的内部管理体制进行改革尝试。2008年，几乎与国务院的大部制改革同步，浙江大学和清华大学开始着手尝试对行政职能机构进行大部制改革；2009年初，湖北省的高等学校开始党政机构的大部制改革，襄樊学院通过将党办、校办合并，组织部、人事处、统战部、机关党委合署办公等方式，将学校的党政部门由原来的29个减少为17个；几乎与此同时，武汉科技大学中南分校也开始对学校行政部门实行更大力度的“大部制”改革，将原有的20个行政机构通过和合并重组组建成为10个职能部门。实施“大部制”后，原部门的“牌子”继续保留，但实施“两套牌子、一套班子”的管理模式。“大部制”仍实施部门负责人制，副职协助部门负责人工作。[22]2009年年底起，山东大学也以扁平化管理为主要目标，开始了为期三年的大部制改革。首批大部制改革试点是撤销科技处、社科处、学术委员会办公室等机构，组建学术研究部，撤销校友办、国内合作办等机构，组建合作发展部，2012年，山东大学又进行了第二轮更大力度的行政部门合并重组，至2012年6月，大部制改革涉及到的8个机构16位正处级和38位副处级干部正式走马上任，第二轮大部制改革基本完成。[23]2010年，沈阳师范大学对学校职能部门进行改革，将机关管理机构分为党群工作系统、业务工作系统、资源与条件保障系统等3个系统共9个部，即党务工作部、本科生教育部、学术发展与研究生教育部、行政管理部、国际交流与继续教育部、人力资源部、财务与资产管理部、校团委与校工会。[24]

与高等学校行政管理部门所进行的大部制改革略有不同的是，针对二级学术机构的学部制改革起步较早，但进展相对较为缓慢。2000年，北京大学就着手进行学部制改革，但直到2007年以前，试行学部制改革的高等学校只有北京大学、武汉大学和吉林大学三所。2007年以后，高等学校的学部制改革进入快速推进阶段，浙江大学、湖南大学、北京师范大学、大连理工大学、厦门大学、山东大学等高等学校先后进行了学部制改革。其中，2009年北京师范大学教育学部的成立虽然只是在学校众多的二级学术机构中所进行的一次试点性改革，但由于其同时赋予了教育学部以人事和财务方面的行政管理职能而引起了较为广泛的关注与讨论。据不完全统计，在我国高等教育实践领域，进入21世纪后，尤其是近5年来，高等学校学部制改革的步伐明显加快，以研究型大学为主，其中“985工程”高等学校13所，“211工程”高等学校3所，地方高等学校2所。[25]实施学部制改革的高等学校中“985工程”高等学校为主力军，是学部制改革的先行力量。

从运行机制上看，我国高等学校目前所推行的学部制改革大致可以分为三种类型，即实体型、混合型和松散型。实体型以大连理工大学和北京师范大学为代表，学校将学校主体学术机构纳入学部制改革，学部是实体管理层级，负责开展人才培养、科学研究与学术交流等相关具体事务；以北京师范大学为例，北京师范大学目前只设立了一个学部——教育学部。经过几年的调整与建设，教育学部已经由原初的松散型运行机制转变为实体型管理机构，教育学部不仅形成较为完备的行政管理组织架构，其管理规章制度也日益完善，甚至还设计了独立的部旗和部徽。

从目前国内高等学校所推行的学部制改革实践来看，究其实质，是对我国高等学校内部学科分类太细、学术机构太多的现状的一种纠偏，对于合并类高等学校而言，学部制改革同时也是为了更为有效地整合学术机构与学术资源，提升学术机构的运行效率，增强多学科融合创新的竞争力。

总结而言，无论是二级学术机构的学部制改革还是职能机构的大部制改革，其主要目的都是通过组织结构的调整，扭转资源与权力的不合理配置现象，实现高校内部治理结构的去行政化。

［1］张卫平.论我国法院体制的非行政化[J].法商研究，2000（3）：4.

［2］谢笑珍.大学学术治理行政化的制度性困境——基于组织行为学的视角[J].高教探索，2012（5）：33.

［3］李厚刚，张延华.浅谈我国内地部分高等学校的行政化[J].学习月刊，2006（12）：23.

［4］查永军.我国大学学术组织科层化及应对[J].中国高教研究，2009（3）：46.

［5］钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010（9）：4.

［6］雷涛.刍议高等学校行政化现象[J].管理经营者，2011（6）：285.

［7］丁伟.“大学去行政化”刍议[J].世事漫议，2010（12）：48.

［8］陆小兵.论大学“去行政化”中的政府责任[J].高等学校教育管理，2013（5）：86.

［9］刘尧.大学去行政化：风险与危险[J].大学：学术版，2010（6）：90.

［10］查永军.中国大学“行政化”的文化背景分析[J].高等教育研究，2011（7）：51.

［11］许青云.大学“行政化”表征根源及“去行政化”问题研究[J].天中学刊，2011（2）：65.

［12］李立国，赵义华，黄海军.论高等学校的“行政化”和“去行政化”[J].中国高教研究，2010（5）：2.

［13］彭道林.大学行政化的外在表现及其危害[J].高等教育研究，2010（10）：19.

［14］陈远亮，张文捷等.大学行政化、教授边缘化有损教育百年大计[J].中国高等医学教育，2010（11）：15.

［15］刘绍春.大学“行政化”管理下的教师群体性症候[J].理论界，2012（5）：178.

［16］陈何芳.教授治校：高等学校“去行政化”的重要切入点[J].教育发展研究，2010（Z1）：68.

［17］卢荻秋.大学“去行政化”请从“民选校长”开始[J].教育与职业，2010（19）：86.

［18］李文兵.去行政化后的高等学校领导的应然角色——伯恩鲍姆大学领导观分析[J].高等学校教育管理，2011（2）：11.

［19］龚放.大学“去行政化”的关键：确立大学行政管理的科学性[J].探索与争鸣，2010（11）：71.

［20］毕于建.大学校长“掌舵还是划桨”——高等学校去行政化的思考[J].西北医学教育，2013（3）：433.

［21］潘懋元.教育外部关系规律辨析[J].厦门大学学报：哲社版，1990（2）：5.

［22］邵波涛.武科大中南分校“大部制”改革减少机构50% [EB/OL].（2010-01-22）.http://news.cctv.com/china/2009 0217/111924.shtml.

［23］张兴华.大部制：打造高效服务型机关[N].中国教育报，2012-07-05（3）.

［24］范丽娟.大部制改革与高等学校内部权力机构的优化[J].中国轻工教育，2013（4）：6.

［25］严蔚刚，李德锋.我国高等学校学部的基本权力、分类及相关思考——基于我国学部制改革的调查研究[J].中国高教探索，2012（7）：12，13.

（责任编辑：佟群英）

G649.21

A

1001-4225（2015）05-0068-05

2015-09-02

高见（1972-），男，江苏淮安人，高等教育学博士，汕头大学地方政府发展研究所副研究员。

教育部人文社科项目（12YJA880026）；广东省教育厅人文社科一般项目（2013WYXM0042）