治理过程：困境与出路——对基层民主发展进程的反思

李晓玲(山西农业大学信息学院 公共教学部，山西 太谷 030800)

治理过程：困境与出路——对基层民主发展进程的反思

李晓玲(山西农业大学信息学院 公共教学部，山西 太谷 030800)

摘 要：在基层民主的发展过程中，民主是解决问题的一种方式，亦是公共利益的分配工具，改革开放之后利益自主的存在，产生公共领域利益界定的困难，因而需要自主个人利益的合作与整合，这就需要“治理过程”的改进，从而推动基层民主的运作与发展。实现基层民主发展与政治生活的良性互动，为社会主义民主政治大厦奠定稳固的基础。因而，改进治理过程成为基层民主发展的理性选择。

关键词：治理；过程；困境 ；民主

中图分类号：D621.5

文献标识码：码：A

文章编号：号：1671|816X(2015)01|0067|04

收稿日期：2014-10-11

作者简介：李晓玲（1985-），女（汉），山西太谷人，硕士，主要从事马克思主义基本原理与思想政治教育方面的研究。

基金项目：国家社会科学基金重点项目（08AXX003）

Abstract:In the process of the development of grassroots democracy, democracy is a kind of way to solve the problem, and also is an instrument of distributing public interests. Because it is difficult to define the interests in public domain due to the existence of self interest after the reform and opening-up, it involves the cooperation and integration of their own personal interests, which requires improving the governance process so as to promote the operation and development of grassroots democracy, to realize the positive interaction between the development of grassroots democracy and political life, and to lay the solid foundation for the socialist democracy. Therefore, it is a rational choice to improve the governance process.

The Governance Process: Dilemma and Outlet

LI Xiao|ling

(TeachingofPublicCourse,ShanxiAgriculturalUniversitySchoolofInformation,TaiguShanxi030800，China)

Key words:Governance；Process; Dilemma; Democracy

在肯定基层民主所取得的辉煌成就的同时，我们也应重视在基层民主发展中出现的一些消极现象，例如贿选、家族势力控制选举、村民自治变成了“村委会自治”、公共产品输出地困境、民主监督的扭曲等等。笔者调研过程中走访过一些村庄村庄，有的地方村民委员会选举竞争行为不规范、贿选现象严重；有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策；有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾纠纷化解不及时，诸如此类的现象影响了选举的公正性、村民的参与热情以及农村社会的稳定。

一、治理过程困境

(一)民主选举面临的困境

民主选举面临的困境主要有选举程序的缺失；在没有“有选择性的奖励”下的民众存在着集体行动的困境，无法实现民众的行动一致；他们难以解决长远利益与短期利益的矛盾问题。具体而言，主要体现在一下几个方面：

1.“看守政治”，调研发现，相对而言，这类农村都比较贫困，村庄认人口流动性很大，大量村民外出打工，只剩下“38、61、99部队”留守村庄，无人愿意担任村干部，只有一两个党员兼职“两委” 职务，造成了村庄政治的“内卷化”。[1]另外，在存在上访告状“诉苦文化”[2]的贫困村庄中，大家都不愿意担任村干部，即使被推选为村干部，也不愿意承担村庄治理的义务，只作为村庄公章的保管人。

2.“世袭政治”，这里只是对于强势村干部家庭或者家族势力控制选举的一种形象比喻，而不是传统社会意义上的宫廷“世袭政治”。在“世袭政治”型村庄，强力村干部家庭或者大宗族对村庄进行长期的控制，出现了“子承父业”、“弟承兄业”等诸多权力世袭的村庄政治。“世袭政治”往往会加剧乡村内部家庭或家族之间的矛盾，不利于乡村社会的稳定发展。“世袭政治”的存在表明，现阶段农村政治主要建立在传统型与魅力型之上，真正法理型的村庄政治少之又少。

3.“换人政治”，在农村基层民主政治实践中，如果村干部损害村民的利益，村民可用以利用民主选举的方式把村干部选举下去，更换新的村干部。但是，新上任的村干部不久之后有赶赴前任的后尘，损公肥私，对于村民的利益置若罔闻。利益失衡特别是城乡差距的扩大，导致社会组织服务性、公益性、互助性的缺乏。[3]在向市场经济转型的过程中，处于关键性地位的干部在获取财富上是有明显优势的；而且，干部可以通过在改革前建立的种种社会关系网，更好地利用市场机制。[4]长久就形成了一种“贪污受贿、选举罢免、新任上台、继续贪污，再被罢免……”的无休止的“换人政治”之中。原因何在？原因之一就是没有能够保证农民长期利益的制度与程序，选举的纠错机制丧失，无法实现基层民主的有效发展。

4.“黑金政治”，这是对台湾、日本政治社会“黑金政治”的借用，以此表达农村黑恶势力对村庄政治的渗透。伴随着城市化速度的加快和城乡之间交通道路的建设，对土地的需求呈现几何式爆炸性增长，以往在征地中躲在幕后的黑恶势力现在逐渐走向“前台”，用金钱和暴力威逼利诱村民，以此换取农民的选票。调研发现，村民们明明知道这些黑恶势力当选后会千倍百倍地索贿，但是他们认为放弃了“短期利益”也不会得到“长期利益”，这正中村民自治的制度程序之痒，无法保证村民长远利益的获得，何谈要求村民们放弃所谓的“短期利益”呢？罗伯特·达尔指出：“在具有多个权力中心的社区，要统一他们的目的和意志，必须以承认拥有同等权力的其他中心的存在为前提。[5]”正是制度、规范和程序的缺失，使“黑金政治”在农村政治舞台上“经久不衰”。

5.“稳定政治”，众所周知，组织机构都具有对外排斥，对内自我维护的稳定性特征，直白一点说就是“官官相护”，农村“两委”作为组织机构，也存在这种特性。很多村庄存在10多年村干部变动微小的现象，大部分村干部只是职位上的变动，而无人员上的变动，村级组织具有极高的稳定性。尤其是村会计这一职位，更是超常的稳定。形成这一稳定性的途径有两个，一是村干部的能力特别高，往往能够连选连任。二是高度组织化的村庄干部群体与分散的小农具有组织上和动员力上的巨大优势，加之村民对新参选者执政的不可预期性和对于村干部普遍无能的思维惯性，造成了腐败无能的村干部仍能选举上台的民主选举的困境。

(二)民主决策面临的困境

农村是我国的基础，只有在村级层面上使农民切实体验到民主决策的甜头，才能使国家的根基稳如磐石。中国历代王朝覆亡的重要教训就是传统农村社会总不能吸纳新生因素，因而各代王朝末期的社会基础总是十分狭小。鉴于历史遗训，我们应该尤其注意使村务决策民主化。[6]调研村庄中，主要面临以下两种民主决策的困境。

1.“村民自治”转变为“村民委员会自治”。民主组织中有寡头统治的趋势，在基层村民民主自治组织中，也存在此种趋势。一方面，村庄“两委”尽量利用“最小化获胜联盟法则”缩小决策的范围；另一方面，由于种种原因，村民政治参与度不高，不愿因为“无济于事”的村庄决策权去牺牲哪怕半天的收入。在两种行为的共同决策下，即形成了“村民委员会自治”的尴尬局面。

2.有限理性小农的机会主义困境。拥有享有服务的权利就必然要履行相应的义务，但是在农村基层民主集体决策的实际运行当中，有许多农民将民主决策功利化、工具化了，在集体决策中往往奉行机会主义，在涉及经济利益的分配事项时，积极主动参与决策尽全力为自己捞取实惠，而不为长远打算。而当村里召开村民会议讨论决定村容村貌、文化等公益事业时，却找各种理由推脱不参加。

(三)民主管理面临的困境

1.公共产品输出的困境。奥尔森《集体行动的逻辑》一书将公共产品定义为“无论是否参与生产每个人都可以分享产品”,[7]这就使参与生产成为了人们眼中的“傻帽儿”，而“搭便车”占有公共物品做一个“精明人”便成为有限理性小农的必然选择。调研发现，大多数村庄都面临着公共道路、灌溉设施年久失修、集体果园、池塘的产出被偷拿一空的尴尬局面。原因之一就是没有强有力的制度和可操作的程序来约束和引导有限理性小农走出短视的窠臼，从而使公共产品的输出陷入恶性循环的困境。

2.村庄民主管理的内卷化：有权力而无权威。村干部是村民选举出来的，有为村民服务的义务，也有管理村民的权力，权力应该与义务是相对等的。但是，在村庄基层民主的实际运行当中，民主选举虽然使村干部权力获得了合法性，但却无法顺利实现权力向权威的转换，造成了有权力而无权威的民主管理的内卷化。村庄民主管理要求的是权威式管理而不是赤裸裸的权力的管理。另外，农村是一个熟人社会，农民信服的是权威而不是权力，如果村干部没有村庄权威就什么事情也做不成。尤其是计划生育、乱倒垃圾一类直接影响到村民利益的管理事项，村干部往往是有所顾虑。而秉公办事的村干部由于“得罪”了村民，往往在下一届选举中落选。

(四)民主监督面临的困境

1.民主监督的扭曲。合理、合法、有序、规范的民主监督，是农民参与村庄管理维护自身权益的有效方式，但在一些村庄却成为争权夺利的工具，歪曲了民主监督的本意。村庄选举竞争激烈，是基层民主发展的可喜进步，但激烈的民主选举也带来了为了获胜而不折手段的“副产品”，对民主选举和民主监督都带来了极为不利的后果。除了在选举中对民主监督的歪曲之外，也有部分村民把个人恩怨带进村务监督之中，诬告村干部贪污受贿、违法乱纪。这些都对村民和村干部造成不良影响，极大地损害了基层民主的发展。

2.村务公开的失实。村务公开制度在政府的强力推行之下取得了巨大的成绩，有效地改善了村庄财务的混乱状况。但是在上层政府的强力支持消退之后，村庄财务严重失真，村务公开严重失实。

二、在改善治理过程中发展基层民主

治理过程中存在的诸多问题亟须治理方式和治理程序的创新与完善。

(一)民主选举的程序化创新

1.“两票制”。所谓“两票制”就是在村党支部选举时，先由村民群众投信任票，再由党员投票正式选举。这一制度最早在湖北省随州市产生，是基层党组织选举制度的重要创新，是基层干部群众自己创造出来的。[8]先村民投信任票、后党员投票的方式，有利于规范农村党支部的民主选举，更好地体现和保障农民的利益，同时也扩大了基层党组织的合法性基础。山西河曲“两票制”是“使民主运转起来”的典型案例，促进农村政治民主化的实现。

2.“组合竞选制”。 如果社会要成为一个共同体的话，那么每个集团的力量应通过政治体制而发挥，而政治体制则对这种力量进行调节、缓和并重加引导，以便使一种社会力量的支配地位与其他许多社会力量协同一致。[9]“竞选组阁制”是学者辛秋水先生为安徽省岳西县村委会选举设计并实施的一个方案，它主要参考了西方国家首脑自己挑选人员组建政府的方式。具体而言，由村民投票选出村委会主任候选人若干名，候选人各自提出各自的村委会组成人员名单，之后发表竞选演说，村民再对包括村委会主任在内的整个团队投票。这种方法有效地避免了村主任把名声不佳或者与之有经济利益关系的人组进组进的“阁”中，也有效地避免了新班子成员之间的不和，无论谁当选为村主任，他都能驾驭自己的班子，从而达到优化组合班子的目标。

3.“函投制”。对在外经商、打工等不能回村参加投票选举的村民，采用信函投票的方法，这既避免了要求他们回村参选，又避免了传统中办理委托投票手续、搞委托投票所带来的不足和缺陷。此种程序创新有效地化解了因人口流动而造成的“看守政治”的困境。

(二)民主决策的程序化创新

民主决策是村级治理的重要环节，但是由于民主决策方面缺乏规范性、程序性的操作流程，使民主决策变为了两委决策或者是满足个人利益的手段，背离了民主决策的初衷。在这样的困境之下，出现了一些在民主决策程序上的有益探索，收到了良好的成效，有效地克服了民主决策中的困境。

1.“民主恳谈”。这是温岭市市委在总结松门镇的公民论坛的基础上发展而来的新型基层政治模式，是以实施民主决策、民主管理、民主监督为目的的新型民主政治形式，形成了一系列制度化、规范化，程序化的民主参与机制，有利于改进工作机制，扩大人民群众的有序参与，引导和组织人民群众在社会主义基层民主政治实践中提高自我管理水平。

2.“两会决策制”。所谓“两会决策制”，就是村务要事的决策按照先党内后党外、先党员后群众的原则，由党员大会提出决议预案，交村民代表会议讨论形成决议，由村务监督小组监督村“两委会”执行。[10]

3.“民主决策五步法”。它是指村级大事要通过民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺和监督实施五个步骤完成“民主决策五步法”。这一民主决策程序是浙江的天台县在总结原有部分村庄解决村级大事时采取由党支委会提出方案，两委讨论。提交村民小组审议，村民代表大会表决通过的经验基础上形成的。遵循“民主决策五步法”，村民不仅有了发言权，还有了表决权，而且村干部必须按章办事。为此，村两委定期召开村民座谈会和全体村民会议，听取村民对村务决策的意见。

(三)民主管理的程序化创新

1.“村务公约”。2004年新昌县在部分乡村依据国家法律法规，并且结合村庄实际，由全体村民讨论制定有关村务的民主决策、民主管理和民主监督等方面的规定，以及使村务管理有章可依、处罚有章可循的“村务公约”。这种“自下而上”制定的“村务公约”，既规范了村务工作，也帮助农民全面参与到村务管理之中，一些长期困扰的难题在这种有序的民主管理中得到了轻松化解。“村务公约”不但对村干部具有约束力，还有利于有效地制止“搭便车”行为，促成集体行动的一致，最终使公共产品输出地困境得到破解。

2.“外出村两委主要干部委托代理制”。浙江乐清市为解决村干部外出、村庄事务无法正常运转的困境，制定了“外出村两委主要干部委托代理制”。该项制度规定，对于连续外出三个月以上、一年以下的行政村党支部书记和村委会主任，可以实行正职委托副职代理职务的制度。这一程序创新，有效地化解了村干部的外出流动给民主管理带来的困境。

(四)民主监督的程序化创新

为了推动基层民主的发展，公民要实现对干部的有效监督。通过农民自己的组织将分散的农民组织起来，实行集体行动参与公共事务，影响公共权力，监督村干部的公务行为，这些不管是官员学者，还是农民都是十分明了的，问题在于要创新一种具有可操作性的监督制度和途径，使监督程序化、制度化。

1.“两监督一赔偿制度”。所谓“两监督一赔偿制度”，就是在村级建立村民代表工作组对村民委员会的村务管理活动进行事权监督、建立民主理财小组对村集体经济合作社管委会的经济管理活动进行财权监督，促使村干部严格按照相关法律和规章制度办事。这一监督程序的创新不但进一步明确了监督的主体和监督的具体程序，也找到了村级民主监督的有效途径，还规定了赔偿制度，增强了农民维权的动力，促进了民主监督的良性发展。

2.“1+4+x”村务公开模式。1998年至今，湖北省恩施市在村务公开上逐步实现了“1+4+x”的复合型村务公开模式。“1+4+x”村务公开模式中，1、4、x三个要素分别代表不同的规范性要求。“1”是指规定每年3月8日为全市“村务公开日”，所有村必须在这一天召开村民代表大会，完成干部述职述廉、民主评议和民主测评等八项议程；市和乡镇领导分赴各村，参加“村务公开日”倾听群众呼声，现场解决问题。“4”是指各村每年至少办四期公开栏，公开内容必须真实、全面和通俗易懂。“x”就是鼓励各村因地制宜大胆创新。该创新模式要求村干部面对面地向村民报告工作，接受村民的质询和评议，村干部的行为被有效地置于全体村民的监督之下。

3.“村务监督委员会制度”。所谓“村务监督委员会制度”就是在原有村级组织基础之上，增设村务监督委员会，作为村级民主监督机构，依据村务管理制度和村务监督制度，对制度执行和村务决策、管理等实施监督，它由村民代表会议表决产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。“村务监督委员会制度”不仅有效地破解了农民集体监督的困境，降低了个人维权的成本，还实施了“两委”制约，形成了村级权力的制衡机制。

参考文献

[1]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M]．北京：中华书局，2000:1．

[2]应星.大河移民上访的故事[M].上海：三联书店,2001:33．

[3]李晓玲.治理体制：困境与改革——对建构基层民主基础工程的有益探索[J].山西农业大学学报，2014,13(4)：340.

[4]桑玉成．利益分化的政治时代[M]．上海：学林出版社，2002：78．

[5]罗伯特·达尔．谁是执掌者？美国社会的民主和权力[M]．美国：耶鲁大学出版社，1964：197．

[6]徐勇，徐增阳.乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃[M].武汉：华中师范大学出版社，2007：173．

[7]奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海人民出版社，1995：8．

[8]徐勇.重建政治信任的有益探索——读《乡村选举中的“两票制”》[EB/OL].(2004|04|27)[2011|04|15]. http://www.people.com.cn/GB/14738/14754/21861/2471380.html.

[9]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店,1989:10．

[10]黄辉祥.“两会决策制”：以参与促进村务民主管理——以湖北随州“两会决策制”的实践为例[J].社会主义研究，2006(1)：84|87．

(编辑：佘小宁)