论政务诚信的制度保障

马文君

(梁山县职业中等专业学校 政治组，山东 梁山 272600)



论政务诚信的制度保障

马文君

(梁山县职业中等专业学校 政治组，山东 梁山 272600)

在政务诚信的制度保障系统中，政务公开制度是首要的，是政务诚信建设的突破口和表现载体；政务监督制度是根本的，能促成政务诚信的实现、减少政务失信的发生、保障政务诚信的维系；诚信奖惩制度是直接的，对政务诚信起着激励和约束、引导和示范、强化和促进的作用；诚信教育制度是重要的，对诚信德性的塑造、诚信习惯的养成起着不可替代的作用。

政务诚信；政务公开；政务监督；诚信奖惩；诚信教育

政务诚信是国家治理的重要资源，是整个社会诚信状况的风向标。以政务诚信引领商务诚信、社会诚信和司法公信，是破解国家信用体系建设这一重大现实课题的必然选择。现实呼唤理论的关照，学界以政务诚信为研究热点乃势所必然。

对政务诚信的研究，大致包括内涵界定、内容分析、价值探讨、缺失补救和路径探讨几方面，本文主题即属路径探讨。有关政务诚信制度保障的研究，在政务公开、政务问责、政务考评、政务监督等方面都取得了丰硕成果。在借鉴现有成果的基础上，笔者对政务诚信的制度保障系统中最重要的四个要素进行逐一探讨，注重从微观上分析它们对政务诚信建设的价值并探索它们的实现方式或完善途径；而对四要素间关系的把握则侧重宏观层面，注重系统的整体性、有序性。

一、政务公开制度是政务诚信的首要制度保障

政务公开是政治体制改革、政府职能转变的主要着力点，对于建设廉洁、高效、诚信的政府、促进政治文明建设和推进国家治理能力的现代化都具有重要而深远的意义。具体说来，政务公开之于政务诚信的价值，主要表现在以下几方面。

首先，政务公开是政务诚信建设的突破口。政务公开透明是政务诚信的基石，政务诚信建设要从政务公开做起，这是由政务公开的特性所决定的。“在中国，政府信息公开的前身是以主动公开为主要特征的政务公开。”[1]35这表明政务公开的突出特征是主动性，即政务部门在政务活动前就把活动的内容、标准、效果和要求公示于众。这种主动的政务公开实际上是一种承诺，它是公众监督政府、评价政务活动的依据。公众通过验证政府公开承诺的真实性与诺言的实现程度，就可以对政务活动做出肯定或否定的评判。肯定的评判说明政府诚信有权威，反之则表明政府失信无威望。政务诚信就在政府机关公开承诺、公务人员力行践诺中树立了。

再次，政务公开能提升政务诚信水平。随着我国社会主义政治文明建设的有序推进，各级政府的政务公开水平得到了质的提升。这种提升，一方面遏制了腐败的蔓延势头，从源头上消除了政务失信滋生的温床，提升了政府的公信力。这是因为政务公开是反腐败的有力武器，正如有学者引用布兰代斯法官所说：“阳光是最好的消毒剂，保密永远都是腐败的基础，它削弱了公众对民主国家的信赖感。”[3]70可见，政务公开能够通过减少政务失信、遏制权力滥用方式赢得群众支持，提升政务诚信水平。另一方面，这种提升使得政务活动更好地尊重民意、倾听民声，及时有效地答复公众诉求，使民众感受到政府的诚意，从而增强政府威信。从更深层面看，政务公开越是发展，民众对政府的陌生感、威权感越是降低，人们能够正确看待自己与政府的关系，对政府公信力就会提出更高要求，这种压力将推动政务诚信水平不断提升。

可见，政务公开是政务诚信建设的前提和实现途径，它的程度表征着政务诚信的水平，加强其制度建设势在必行。结合实际情况，可以从以下几方面健全我国的政务公开制度。

第一，公务人员要转变观念，为政务公开制度建设奠定思想基础。观念一转天地宽。公务人员只有思想认识到位，才能扫清政务公开的思想障碍，为其顺利运行提供思想保证和精神动力。转变观念，领导要带头，“行政领导要树立起全新的政务公开理念”；普通公务员也要跟进，“公务员要增强民主意识和法治观念”[4]。这就是说，行政人员应转变自己是“管理者”、“掌权者”的观念，树立“服务者”意识，树立民主、平等、法治理念，明确权力是人民群众赋予的，为群众办事是自己的责任而不是对群众施恩，从而积极主动地推动政务公开制度建设。

第二，立法机构要完善立法，为政务公开制度建设奠定法律基础。邓小平早就指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[5]333。而好制度需要完善的法律来保障。因而，加强政务公开立法乃当务之急。目前，我国专门规定政务公开事项的法律法规主要是《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例是粗线条的，也大大落后于政务公开的实践。从国家层面制定一部政务公开法，把政务公开纳入法治轨道，是保证政务公开科学、有序和有力的根本性措施；政府部门也应制定政务公开的行政法规，把各地先进经验上升为规则条文，使政务公开制度建设驶上依法治国的“快车道”。

第三，政府机关要创新形式，为政务公开制度建设探索实现路径。笔者认为以下几种形式是切实可行的：一是包括政务发布、政务微博和政务微信等方式在内的电子政务，这是政务公开最有效的方式。公众点击政府网站或加入政务发布群，就可以浏览、下载相关内容，掌握自己感兴趣的相关信息。二是包括网络问政、电视问政等方式的互动类政务公开。通过这种方式，政府工作人员把自己的形象、素质、应变能力等都展露出来，既能拉近与群众的距离，也能充分激发群众的参与热情。三是包括座谈会、群众路线实践活动、特定事项发布会等传统模式，对其应进一步完善，做到与时俱进。

总之，建立在思想基础、法律基础之上，采用多样且切实可行的实现路径的政务公开制度开启了政务诚信建设的闸门，而要保障政务诚信持续稳定发展，还要健全政务监督制度。

二、政务监督制度是政务诚信的根本制度保障

政务监督制度是政务诚信保障制度系统中的关键环节和核心部分，建立健全政务监督制度，才能确保政务诚信建设持续发展，推动政务诚信水平不断提升。政务监督制度对政务诚信建设的作用主要表现在以下几方面。

首先，政务监督制度能够促成政务诚信的实现。当行政人员有能力、有责任兑现诺言却不愿兑现时，相关制约、监督机制对其给以提示、督促、批评，诺言不兑现几率就小得多。这种制约、监督机制要求行政人员慎重许诺、有诺必践，把政务诚信当作自己的职责所在，形成诚实守信的习惯。相反，如果缺乏必要的监督，行政人员当诺不诺，或有诺不践、有责不履，视信用如草芥，公众对政府必然失望至极，政府公信力便荡然无存。

马克思人的解放理论的最终价值目标是人的自由全面发展。“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[3]422，是马克思毕生追求的崇高理想。马克思通过理论与实践的不断探索，以实现每个人都能自由地发展自身的本性为旨归，让人摆脱一切外在力量的枷锁，不断满足人自由全面发展的需要，从而使人逐渐通达美好生活的境界。所以说，只有满足人的自由全面发展的需要，人对美好生活的价值期许才能实现。

其次，政务监督制度能够减少政务失信的发生。从政务失信行为发生的内在动因看，某些负面的心理作用不可忽视：一是“吃亏”心理，觉得光自己守信服务群众太“傻冒”；二是“逃票心理”，失信如对自己有利就是可取的，况且被发现几率较小；三是赌徒心理，十次失信被发现一两次，代价不大，合计起来还是划算。防止或彻底杜绝这些负面心理，健全的政务监督机制是灵丹妙药，它有利于不敢失信、不能失信进而不愿失信的社会氛围的形成。在此氛围内，政务失信失去了滋生的土壤，政务诚信有了坚实的保障。

再次，政务监督制度能够保障政务诚信的维系。政务监督的功用主要表现在预防、纠错、补救和促进四个方面。[6]“预防”有利于从源头上防止政务失信的发生，为政务诚信的维系奠定基础；“纠错”有利于改正政务活动的失误或错误，为政务诚信的维系扫清障碍；“补救”有利于降低或弥补群众蒙受的损失，为政务诚信的维系铺平道路；“促进”对政务诚信提出更高要求，为政务诚信的维系提供动力。简言之，预防打基础，纠错、补救创条件，促进供动力，这四种功能相辅相成，共同保证政务诚信的持久维系。

无论是防止政务失信的发生，还是促成政务诚信的实现、保障政务诚信的维系，政务监督制度都功不可没，其促进功能又为政务诚信水平的提升提供动力，所以说，政务监督制度是政务诚信建设的根本保障。为了确保政务诚信的持续健康发展，建议在以下方面加强政务监督制度建设。

第一，改进信访制度。信访制度是公民参与民主监督的基本方式，对防止权力缺失或滥用起着举足轻重的作用。可是，现有的信访制度存在不足，主要表现为信访接待部门分散在不同机关，容易造成机关之间的推诿扯皮甚至“护短”情形发生。针对这种情况，应该整合各机关的信访部门，设置全国统一的举报电话和网络平台。举报电话应类似110、119或120，网络平台应与新浪、搜狐等门户网站合作，专门设置举报窗口。所有举报途径都要归整合后的信访机关统一管理，由它搜集处理举报信息，最后提交纪委、监察机构。整合后的信访机关要独立于行政机关，否则难以避免“护短”之嫌。

第二，完善新闻舆论监督制度。新闻舆论监督因其影响面广、时效性强、信息获取渠道多样等特点，在行政监督体系中发挥着独特作用，不少腐败案件的处理，新闻媒体功不可没。不过，媒体因不具有公共权力，采访取证时需要被监督者的配合，如果不配合，监督就难以到位。基于此，国家应出台相关新闻舆论监督的法律法规，赋予新闻媒体调查真相权力，政府相关部门有责任配合调查，只要不涉及国家安全、军事等方面的秘密，就必须公开相关信息，否则要承担法律责任。

第三，推广电视(网络)问政。政府应把电视(网络)问政常态化，事先制定计划，其各个部门都要在预定时间接受问政。问政可采取电视直播方式，由群众自愿报名参加。直播现场既可以由群众代表直接询问，也可以采取主持人根据热线电话、网络平台留言内容有选择地进行询问的方式。后者因其可以集中共性问题或多数群众关心的问题，具有更广泛的民意基础。

第四，拓宽政府评议渠道。政府部门评议一般通过电话、问卷、走访、网络等形式，对涉及民生利益的部门进行满意度调查，根据评议结果对相关部门及其责任人进行奖惩。完善这一方式，应该委托独立的民意调查机构，设置科学合理的评价项目，通过网络平台、手机短信、微信、发放问卷等多种方式进行综合评估。评议执行机构的独立性是保证评议结果公平、科学、可信的前提。

上述举措相辅相成、形成合力，使政务监督在政务诚信建设中更好地发挥核心保障作用。在政务公开和政务监督的基础上，还需要建立科学完备的奖优罚劣制度，以便更好地保障政务诚信建设的推进。

三、诚信奖惩制度是政务诚信的直接制度保障

与政务公开、政务监督相比，诚信奖惩对政务诚信建设的作用更为直接，效果更为突出，因为它直接评判个体的诚信行为，直接关系个体的荣誉和利益。具体说来，它对政务诚信建设的价值主要表现在以下几方面。

首先，政务诚信需要奖惩制度的激励和约束。某学者指出，“奖励是一种激励手段或机制，它……最大限度地刺激和挖掘公务人员潜在能力”，而“惩罚是一种监控的手段或机制，它……最大限度地防范违法渎职行为的发生”[7]250。奖惩制度的这种激励和约束机制，对我国当前的政务诚信建设尤为重要。这是因为我国公务员制度建立时间不长，对公务员的管理机制尚不完善；公务员的素质良莠不齐，千差万别；社会尚未真正形成良好的诚信氛围，违背诚信现象层出不穷。这种情形下，对自觉维护政府公信力的公务员给予奖励，就能激励先进，增大社会正能量；惩罚政务失信行为，则能警示后进，鞭策他们遵守职业道德，约束自己行为，坚守诚信底线。

其次，政务诚信需要奖惩制度的引导和示范。诚信奖惩制度通过对诚信典型的褒奖和宣扬，为公务人员弘扬政务诚信树立了榜样，指明了方向；通过惩罚失信者，从反面树立典型，警示公务人员要洁身自好、坚守诚信。正反典型都是必要的，因为“示范与模仿具有某种直观的、形象的特点, 这种道德教育与学习的方式无疑体现了与生活实践的切近联系”[8]。诚信典型的这种直观、具体、贴近生活实际的特征，与公务人员日常工作实际比较贴近，便于他们接受，从而有利于诚信习惯的养成。从更深层面看，通过这种引导、示范作用，政府机关工作人员的“廉政、勤政、忠于职守之风便能逐渐形成，而纪律松懈、官僚主义和腐败现象便无处栖身”[9]。这样，建立在公务人员诚信习惯基础上的政务诚信建设便能持续健康发展。

再次，政务诚信需要奖惩制度的强化和促进。即便公务人员诚信习惯初步养成，它仍如春起之苗，尚显稚嫩，需要外在力量给予呵护、强化，奖惩制度就是特别有效的外在保障举措。通过奖励，肯定守信的价值，树立受奖者的自信，激发他们维护社会诚信的责任感和坚守诚信价值观的使命感；通过惩罚，让失信者承担责任、改正错误，树立改过自新、力争跟进、消除影响的决心。通过正反发力，奖惩制度为公务人员诚信行为的形成提供了动力，从而推动政务诚信顺利前行。

诚信奖惩制度的激励和约束、引导和示范、强化和促进三大功能分别为公务人员政务诚信行为的培养铺设了轨道、创设了目标、提供了动力，它们相辅相成、相互促进，共同推动政务诚信快速前行。因此，需要加强政务诚信奖惩制度建设。结合我国实际，应在以下几方面完善政务诚信奖惩制度。

第一，探索政务诚信量化考核标准，为政务诚信奖惩提供科学依据。某学者设计了公务员履行职责和社会生活两方面的诚信量化考核标准[10]，值得我们借鉴。这一研究成果量化标准较细、操作性较强，政府机关可以根据实际情况进行调整或充实。标准一旦确定，就不能随意变动，也不能因人调整，要坚持分数面前人人平等原则。量化结果公示无异议后，应作为诚信奖惩的基本依据，任何人都无权改动或废弃。

第二，委托社会服务机构进行考核操作，保障奖惩的公平、公正、公开。确立统一的量化标准后，政府部门就不必各自实施诚信考核，可委托专门的社会机构，根据既定考核标准，参照公务员工作实际成绩以及单位、社会评价情况，对相关公务员进行诚信考评。该机构考核应该公开标准、程序，结果应公示，有异议者可以进行质疑和补救，以便保证结果的客观性和公正性。

第三，健全监督、救济制度，保障奖惩的合理性、规范性。要想保证奖惩的科学性、合理性、公正性，每一环节的监督必不可少。从考核量化标准的制定到考核的具体实施，再到考核结果的公示，甚至对当事人的后续观察，都需要上级机关、监察部门、各界群众给予全程监督。对于受奖惩当事人的救济机制，可从行政途径、司法途径两方面完善。行政途径主要是行政复议、行政申诉、行政仲裁，司法途径主要是行政诉讼或司法调解。

上述探索还要在实践中进一步完善、提高，以便政务奖惩在政务诚信建设过程中发挥直接有力、作用及时、效果显著的保障功能。不过，政务公开、政务监督、诚信奖惩都是针对政务行为而言的，人的诚信德性才是诚信行为之本。而诚信德性的养成离不开诚信教育，诚信教育制度也是政务诚信的重要制度保障。

四、诚信教育制度是政务诚信的重要制度保障

诚信教育对政务诚信的保障作用是持久稳定的，它指向世界观、人生观与价值观等人的文化素养的内在精神层面，这一特性决定了诚信教育对于政务诚信建设的不可或缺性。诚信教育对于政务诚信的价值可以从诚信教育的理论依据、实践效果、现实状况等方面来探讨。

首先，从理论视角看，诚信教育有其人性论、德性论根据。某学者指出，“人虽然并不必然具有欺骗失信的天性，但人的自利倾向会在利害关系的作用下发酵膨胀，以致想尽办法弄虚作假、千方百计逃避契约义务”[11]。也就是说，人的自利倾向是不诚信行为的内在心理动因。不过，这一倾向只是一种可能，只有在条件允许的情况下才导致失信行为发生。基于此，一方面要健全监督和惩戒制度，约束这一倾向；另一方面要进行诚信教育，引导它朝正确方向发力。再从德性论论域看，诚信行为的养成也离不开教育。有学者指出，诚信等德性“最初主要以向善的潜能等形式存在,惟有通过教育、学习及道德实践的过程，内在的潜能才能不断获得现实的内容,并成为真实的德性”[8]。因此，人虽有诚信的“潜能”，如不进行“教育、学习及道德实践”的刺激、强化，它就苍白无力、形同虚设，这是从德性生成角度论证诚信教育的必要性；从德性发展角度看，德性“并不是一种先天的、永恒的规定；在其现实性上，它同样处于生成过程之中，具有历史的品格”[12]152。作为德性的诚信也“处于生成过程之中”，应该是不断发展变化的，它的发展提升也不是自发进行的，需要主体不断学习、不断培育，而接受教育是必不可少的环节。

其次，从实践角度看，诚信教育是可行的，对公务员诚信品质的养成起着重要作用。一方面，诚信教育是塑造诚信德性的最直接的一种实践活动。“在一个社会中，对人们的德性状况有根本影响的是环境，而有直接影响的则是教育，而且环境也在很大程度上受教育的影响。”[13]人的诚信品质的形成与发展受家庭环境、学校环境、工作环境及社会环境的影响，在上述环境系统中，教育是最直接、最有效的形式，是人的诚信品质形成的重要影响因素。另一方面，诚信教育以造就诚信德性为根本任务。“自亚里斯多德以来的品格教育以美德的培养为核心教育目的，这也是一直以来道德教育的基本使命。”[14]诚信作为人的一种“品格”，其培养也是道德教育的基本使命，其形成显然离不开诚信教育，成功的教育制度是公务人员形成诚信品格、坚守政务诚信的可靠保障。

再次，从现实情况看，我国目前的诚信教育存在不少问题，需要进一步加强、改善。这些不足主要是：重说教轻领悟，说教方式忽视受教育者主动性和能动性的发挥，效果不彰且易引发受教育者反感；重规范轻践行，让公务员知道有哪些诚信规范并不是目的，关键是他们能够在理解、认同的基础上去践行规范，能在具体工作中把规范化为实际行动，这才符合道德教育的本质；重形式轻效果，再完美的形式如果缺乏充实的内容，也难规避效果苍白。

实际上，诚信德性是难以靠短期教育、突击培训外加给受教育者的。道德教育作为外因，需要通过受教育者的自我感悟、自我修养等内因才能更好地发挥作用，二者相辅相成才能产生良好效果。这要求诚信教育要创新形式，增强实效性，需注意以下几个“结合”。

第一，理论传授与情感培养相结合。理论传授过程中要注意受教育者情感态度的培养，要创设合适情景，让受教育者谈自己理解、谈自己感受。只有把外在的东西内化为受教育者自己的心得，在情感上产生共鸣，我们的教育目的才能实现。

第二，规范教育与诚信践行相结合。对公务员的诚信教育需要传授诚信规范并考查规范掌握情况，更重要的是考核他们践行诚信德性的情况，这要求把诚信教育渗透于日常工作中，并通过领导考评、同事评价，特别是群众监督来验证诚信践行情况。

第三，价值引导与典型示范相结合。在诚信教育过程中，要“通过价值观、人生观等方面的正面引导”、“培养健全的情感定势”[8]。也就是说，要注重分析诚信的价值，引导受教育者树立诚信价值观，为践行政务诚信铸造灵魂和指明方向。而诚信价值观的塑造，不止通过言传，还要通过典型示范，以典型人物的人格魅力影响受教育者。

第四，他律约束与自律升华相结合。诚信行为的养成离不开他律的硬性约束，也离不开自律的软强化。“他律道德是自律道德的基础，自律道德是他律道德的升华，两者互相协调、互相影响。”[15]也就是说，他律需要自律的认同、贯彻、促进才得以升华、得以持久；自律需要他律的规范、监督、纠正才能方向正确、不断提升，双方要统一起来，共同促进政务诚信的发展。

政务公开制度、政务监督制度、诚信奖惩制度、诚信教育制度这四个主要因子构成政务诚信的制度保障系统这一有机体，四因子之间相互影响、相互制约、相互作用、相互促进。政务公开是政务监督的前提与实现方式，做不到政务公开，政务监督就会落空；政务监督是政务公开的深化与保障手段，政务监督不到位，政务公开就会流于形式。政务公开、政务监督在政务诚信建设中发挥着根本性、战略性作用，指向的是行政机关的政务活动，但难以规避间接、宽泛、力度弱的“短板”效应。诚信奖惩恰能补此不足，它的效力直指公务人员的行政行为，具有直接、具体、快捷的效果，在政务诚信建设中具有独特作用。不过，诚信奖惩难以离开政务公开与政务监督而单打独斗，没有它们的保障，公正、公平、平等的奖惩尺度就会偏颇，奖惩效果就会打折。政务公开、政务监督、诚信奖惩的作用对象是政务诚信活动和政务诚信行为，对公务人员诚信德性的塑造则力不从心，这一任务的担当非诚信教育莫属，只有锤炼品质、培育精神，才能为政务活动、行政行为筑牢内在根基。吊诡的是，由于作用对象的单纯性与内在性，脱离了政务公开、政务监督、诚信奖惩，单一的诚信教育根本无法保障政务诚信的实现。因为理性的诚信德性与感性的自利趋向之间的张力需要外在机制的调解、缓和，鹿死谁手在很大程度上取决于制约机制是否健全。

简言之，政务公开、政务监督、诚信奖惩、诚信教育这四个要素只有以有序的结构组成系统时，它们的作用才发挥到最大，形成整体功能大于部分功能的理想效果；失却其一，该系统便成一盘散沙，难以担保政务诚信的实现，其长期维系、质量提升更是奢望。

[1]莫于川,林鸿潮.政府信息公开条例释义[M].北京：中国法制出版社，2008.

[2]范晓芳.以诚信政府为视角谈我国政府信息公开[J].红河学院学报，2014(4)：62-64.

[3]林则.权力腐败与权力制约[M].北京：北京出版社，1997.

[4]孙彩红.我国政务公开的实现途径研究[J].重庆大学学报：社会科学版，2004(4)：70-73.

[5]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1983.

[6]沈亚平.关于行政监督的理论分析[J].天津社会科学，1998(2)：108-113.

[7]黄达强.各国公务员制度比较研究[M].北京：中国人民大学出版社，1990.

[8]杨国荣.道德系统中的德性[J].中国社会科学，2000(3)：85-97.

[9]刘亚娜.公务员奖惩制度与公务员廉政建设[J].行政论坛，2003(5)：61-63.

[10]张一鸣.公务员诚信考核指标体系的建构[J].湖南工业职业技术学院学报，2007(3)：76-79.

[11]王淑芹.诚信缘何存在 [J].道德与文明，2012(3)：95-98.

[12]赵汀阳.论可能生活[M].修订版.北京：中国人民大学出版社，2004.

[13]江畅.论德性修养及其与德性教育的关系[J].道德与文明，2012(5)：104-110.

[14]王东.诚信应该如何教：诚信观培养方法论探究[J].教育科学，2012(6)：15-19.

[15]纳雪沙，杨坤洋.公务员道德教育的方法创新 [J].云南行政学院学报，2011(4)：162-164.

(责任编辑：张 燕)

2015-09-23

江苏省社会科学基金项目“政务诚信：提升政府公信力的内在方面研究”(13ZZB006)

马文君，男，梁山县职业中等专业学校高级教师，主要从事伦理学研究。

D63-39

A

1672-0695(2015)06-0019-06